[NULIDAD DE PLENO DERECHO]

[PROCEDENCIA]

“La parte actora impugna: i) la resolución DJCO 269 emitida por el Departamento Jurídico de la Dirección General de la Renta de Aduanas-hoy Dirección General de Aduanas-, de las diez horas cuarenta minutos del ocho de mayo de dos mil uno, en la cual resolvió: a) Declárase inadmisible por extemporáneo el recurso interpuesto por el señor Héctor Daniel Hernández Vidal; b) Ratificase en todas sus partes la resolución DJCO 129, emitida en la Dirección General, el día veintisiete de febrero de dos mil uno; e ii) la resolución DJCO 902 emitida por el Departamento Jurídico de la Dirección General de la Renta de Aduanas, de las doce horas del diecisiete de junio de dos mil dos, por medio de la cual se declaró sin lugar por improcedente la nulidad absoluta solicitada por la licenciada Carina Jeannette Quevedo Baires, en calidad de apoderada del señor Héctor Daniel Hernández Vidal, en contra de la resolución DJCO 902.

El demandante hace caer su pretensión en la violación al artículo 33-I de la Ley Represiva del Contrabando de Mercaderías y de la Defraudación de la Renta de Aduanas, que establece un procedimiento para sancionar las infracciones aduaneras tributarias, entre las que se encuentran las que se han impuesto.

2. La nulidad "de pleno derecho". Aplicabilidad del concepto.

a) Regulación en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

El acceso a la jurisdicción es un derecho de configuración legal, por lo cual su ejercicio se sujeta a la existencia de los supuestos y requisitos establecidos en la ley. Desde luego, los requisitos procesales que se establezcan para acceder a sede judicial no pueden representar obstáculos o trabas arbitrarias que impidan al administrado la efectiva protección de los derechos que reclama y que la Constitución de la República le garantiza.

De acuerdo con los términos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, son presupuestos básicos para acceder a esta jurisdicción: la existencia de un acto administrativo que genere perjuicios al administrado, que éste sea impugnado dentro del plazo señalado en la ley y que no encaje en ninguno de los supuestos mencionados en su art. 7 literales a) y b).

Esta última disposición excluye la acción contencioso administrativa respecto de los siguientes actos: los consentidos expresamente, aquéllos en que no se haya agotado la vía administrativa, los que sean reproducción de otros anteriores ya definitivos o firmes, y los confirmatorios de acuerdos consentidos por haber obtenido estado de firmeza.

Tal regulación implica en principio que un acto administrativo que se encuentre en alguna de dichas categorías no es susceptible de impugnación. Sin embargo, la referida norma añade en el inciso final:

"No obstante, se admitirá la impugnación contra los actos a que se refiere este artículo, cuando fueren nulos de pleno derecho y estén surtiendo efecto; pero ello, únicamente para el solo efecto de declarar su ilegalidad sin afectar los derechos adquiridos":

Con tal enunciado, la misma Ley configura una excepción de admisibilidad de los actos que encajen en dichas categorías y, en consecuencia, habilita el conocimiento extraordinario de actos administrativos que de otra manera serían excluidos de la revisión por esta Sala.

Dicha norma establece para el administrado el derecho a impugnar de manera excepcional este tipo de actos sin sujetarse a presupuestos procesales que en otro caso serían insalvables, y permite a este Tribunal admitir la impugnación de actuaciones de la Administración Pública que se identifiquen como "nulas de pleno derecho".

La premisa básica es que la categoría jurídica actos nulos de pleno derecho, aparece en el ordenamiento jurídico salvadoreño en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo tanto esta Sala encargada de aplicar dicha Ley, está facultada y obligada a operativizar dicha norma.

b) Regulación en el ordenamiento jurídico salvadoreño.

Si bien la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa recoge expresamente el término nulidad de pleno derecho, no especifica qué tipo de actos encajan en esta categoría, es decir, no hace referencia a los supuestos en que se concretiza dicho vicio.

En el Derecho comparado, los supuestos que dan lugar a la nulidad de pleno derecho suelen extraerse de una norma sustantiva de aplicación general, o ley marco de procedimientos administrativos. No obstante, para abordar el tema de las nulidades de pleno derecho en El Salvador, ha de partirse de un dato esencial: la ausencia de una ley que regule en términos generales qué supuestos dan lugar a las nulidades de los actos administrativos y, en especial, a las llamadas nulidades de pleno derecho.

Por su parte, en el resto del sistema jurídico salvadoreño escasamente se ha abordado este concepto. A vía de ejemplo, la Ley del Instituto Nacional de los Empleados Públicos (INPEP), al referirse a las inhabilidades para el cargo de los miembros de la Junta Directiva, establece en el artículo 12 inciso último que "declarada y notificada una inhabilidad serán nulos de pleno derecho los actos posteriores que autorice el director inhábil". También en el artículo 20 número 1 de tal cuerpo legal se señala que los ingresos y los ascensos del personal del INPEP se harán por concurso, y que "son nulos de pleno derecho los nombramientos y ascensos efectuados con infracción a esta norma".

En un sentido similar, los Estatutos de la Universidad de El Salvador (norma derogada por la Ley Orgánica de Universidad Nacional de El Salvador) establecían en el artículo 181 que "la aplicación de sanciones de conformidad al presente Régimen Disciplinario estará sujeta a la instrucción del correspondiente informativo, en el que deberá cumplirse el procedimiento establecido en las presentes disposiciones, so pena de nulidad de pleno derecho de la resolución o acuerdo en contravención a las mismas".

Dichas normas recogen supuestos específicos tales como sanciones sin procedimiento, actos dictados por un funcionario inhábil o sin un requisito esencial. Sin embargo, éstas no aportan elementos suficientes que permitan establecer reglas generales sobre los supuestos de nulidad de pleno derecho en el ordenamiento administrativo salvadoreño. Es decir, se trata de normas aisladas de las cuales no pueden extrapolarse principios que formulen una teoría general aplicable al resto del ordenamiento.

Al revisar el Derecho comparado, resulta que algunos ordenamientos han trasladado los supuestos de nulidad del Derecho Civil al Derecho Administrativo. Sin embargo, para este Tribunal, el traslado de los supuestos de nulidad en materia civil a la materia administrativa no es una solución idónea atendiendo a la especial naturaleza del Derecho Administrativo. Para el caso, si bien en materia civil se regulan los supuestos de la llamada "nulidad absoluta", ésta se refiere a actos cuya esencia radica en la voluntad de los particulares, mientras que en los actos administrativos, lo esencial y relevante es lo expuesto por la norma jurídica que los respalda o, en la cual debieron fundamentarse. Así mismo, es vital reparar en la distinta naturaleza de los intereses en juego: mientras que en materia civil las nulidades se constituyen como una categoría que sirve para identificar, esencialmente, vicios sobre la voluntad de los particulares, en materia administrativa rige el principio de legalidad, y los vicios se relacionan directamente con un quebrantamiento al ordenamiento jurídico.

Por otra parte, nuestra Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece en el artículo 53, que "en el juicio contencioso administrativo se aplicarán, en cuanto fueren compatibles con la naturaleza de éste, las disposiciones del Código de Procedimientos Civiles que no contraríen el texto y los principios procesales que esta ley contiene". Sin embargo, dicha norma habilita únicamente la aplicación supletoria de normas procesales al juicio contencioso, más no respalda en forma alguna el traslado de categorías jurídicas, tales como las nulidades.

[DETERMINACIÓN ES COMPETENCIA DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO]

c) Aplicabilidad del concepto.

Se ha establecido que la nulidad de pleno derecho es una categoría contemplada en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y que esta Sala es la llamada a aplicarla. Si bien el ordenamiento jurídico administrativo no proporciona elementos suficientes que permitan establecer de manera general los casos que se tipifican como nulidad de pleno derecho, esto no puede eximir a la Sala de la obligación de operativizar el concepto.

En otros términos, si la Ley reconoce a la Sala la facultad y el deber de admitir la impugnación y pronunciarse sobre actos viciados de nulidad de pleno derecho, la falta de un ordenamiento que regule de forma expresa tal categoría, no la exime de analizarla y calificarla.

Naturalmente, dicha calificación ha de realizarse de forma rigurosa, con razonamientos objetivos y congruentes propios de la institución de la nulidad, y sustentada en el ordenamiento jurídico interno.

Este Tribunal, encargado del control de la legalidad de las actuaciones de la Administración Pública, está obligado -ante la eventual impugnación de actos amparada en una nulidad de pleno derecho- a determinar si el vicio alegado encaja o no en dicha categoría.

En este sentido se ha pronunciado ya la Sala de lo Constitucional de esta Corte en el amparo N° 384-97, de fecha nueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve, en el cual sostuvo que "La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa faculta a la respectiva Sala, para revisar la legalidad de los actos de la Administración Pública, con el objeto de garantizar la imparcialidad del órgano que ha de dilucidar la posible ilegalidad de los mismos. En ese sentido, pese a que la referida ley no establece las causas por las cuales un acto administrativo se reputará nulo de pleno derecho, la Sala de lo Contencioso Administrativo no puede inhibirse de conocer y pronunciarse sobre la supuesta nulidad de un acto administrativo que se impugne por tal motivo".

En dicha resolución se concluyó que esta Sala debía llenar de contenido el referido artículo 7, para lo cual se debían "atender criterios objetivos congruentes con su enunciado genérico, asistiéndose del ordenamiento jurídico interno y de la doctrina".

Por tanto, esta Sala debe establecer los parámetros esenciales para determinar si una actuación de la Administración encaja o no en la categoría de nulidades de pleno derecho.

3. La nulidad de pleno derecho como una categoría especial de invalidez.

a) La invalidez de los actos administrativos y la competencia de esta Sala.

La invalidez es definida por algunos autores como una "situación patológica" del acto administrativo, originada por vicios en sus elementos o porque éste incumple las reglas normativas, formales y materiales que condicionan el ejercicio de la potestad de que se trata. (Ramón Parada: Derecho Administrativo, Parte General, décima edición, Marcial Pons, España, 1998).

En términos sencillos, Trevijano Fos apunta que "la validez depende, además de la existencia de los requisitos constitutivos del acto, de su adecuación a la norma" (José Antonio García-Trevijano Fos: Los Actos Administrativos. Editorial Civitas, S.A. Madrid, 1986).

Para Roberto Dromi la invalidez es la "consecuencia jurídica del acto viciado, en razón de los principios de legalidad, justicia y eficacia administrativa", y la nulidad "es la consecuencia jurídica que se impone ante la trangresión al orden jurídico" (Roberto Dromi: Derecho Administrativo, séptima edición actualizada, ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998).

Conforme al artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, corresponde a esta Sala "...el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública".

Las pretensiones objeto de esta jurisdicción se encaminan a propiciar el examen de legalidad de actuaciones administrativas -requisito básico de procesabilidad de la acción contenciosa administrativa- bajo el fundamento que se han dictado en transgresión a la normativa secundaria de carácter administrativo.

En este orden de ideas, la competencia de este Tribunal consiste en realizar un examen de legalidad de la actuación que se impugne, a fin de determinar si éste fue emitido conforme a Derecho o por el contrario, se encuentra afectado por un vicio que determina su invalidez.

[HABILITA DE FORMA EXTRAORDINARIA EL CONOCIMIENTO DE ACTOS ADMINISTRATIVOS NO SUSCEPTIBLES DE IMPUGNACIÓN]

b) El conocimiento extraordinario de la nulidad de pleno derecho.

Debe partirse del hecho que la nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez del acto, pero caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de ilegalidades o vicios que invalidan el acto administrativo.

Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la validez del acto en tres grandes categorías: irregularidades no invalidantes, nulidad relativa o anulabilidad y nulidad absoluta.

Además se distingue la "inexistencia", patología que se predica respecto de aquellos actos que carecen de los elementos esenciales que los doten siquiera de la apariencia de validez.

En algunas legislaciones se introduce el término nulidad de pleno derecho como el grado máximo de invalidez, ocasionado por vicios de tal magnitud, que desnaturalizan al acto como tal. Según la determinación del legislador o la jurisprudencia, algunos de estos vicios coinciden con los de la llamada "nulidad absoluta" y otros con la inexistencia.

La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece precisamente que ésta constituye el "grado máximo de invalidez", que acarrea por tanto consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio.

En este orden de ideas, Ramón Parada identifica este grado de nulidad por la especial gravedad del vicio (Ramón Parada: Ob. Cit.).

Roberto Dromi sostiene que la gravedad del acto nulo no debe medirse por la conducta del agente creador del vicio, sino por la lesión que produzca en los intereses de los afectados, en el orden público y jurídico estatal.

Tomás Ramón Fernández considera que esta nulidad alcanza solo a los supuestos más graves de infracciones del ordenamiento, los cuales pueden determinarse tras una valoración que exige "una consideración de la intensidad del conflicto, del vicio respecto del sistema mismo y del orden general que dicho sistema crea".

Javier García Luengo retorna el "evidente" grado de ilegalidad del vicio que afecta al acto nulo de pleno derecho. Sostiene que "la especial gravedad de la infracción que afecta el acto administrativo, en ausencia de un expreso pronunciamiento del legislador, deberá entenderse producida cuando el acto contraviene los principios y valores básicos del Estado de Derecho y que constituyen el pilar material de las constituciones modernas" (Javier García Luengo: La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos. Editorial Civitas, Madrid, 2002).

Este último tratadista cita como base de esta concepción los orígenes de la jurisprudencia administrativa, la cual: "... no ha vacilado en sentar que cuando las leyes y los Reglamentos administrativos no declaran expresamente nulos los actos contrarios a sus preceptos, la apreciación de si el cometido entraña nulidad depende de la importancia que revista, del derecho que le afecte, de las derivaciones que motive, de la situación o posición de los interesados en el expediente y, en fin, de cuantas circunstancias concurran, que deberán apreciarse en su verdadero significado y alcance para invalidar las consecuencias de los actos o para mantenerlas".

Tales posturas doctrinarias ilustran respecto al carácter excepcional de las nulidades de pleno derecho.

Como se ha expuesto, nuestra Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no califica ni define la categoría nulidad de pleno derecho, pero la instituye claramente -en concordancia con la doctrina- como una invalidez especial, al habilitar en forma extraordinaria el conocimiento de actos administrativos afectados por dicho vicio, aún cuando no cumplan con los presupuestos procesales que normalmente se exigen para acceder a esta sede.

Con todos estos antecedentes, es preciso realizar la búsqueda de estos supuestos especiales de invalidez con una visión integrada de nuestro ordenamiento jurídico.

[REQUIERE LA INTEGRACIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO PARA SU CONOCIMIENTO]

4. La integración del ordenamiento jurídico.

Se ha establecido que el ordenamiento jurídico-administrativo no contiene elementos suficientes para la construcción de la categoría jurídica en estudio. Tampoco esta Sala encuentra justificaciones para el traslado de las categorías civiles de las nulidades al Derecho Administrativo, en particular a la materia contencioso-administrativa. Por tal razón debe buscarse en el resto del ordenamiento para completar esta categoría, que como se ha expuesto, se convierte en un imperativo para el juzgador.

En ejercicio de dicha labor de integración, el juzgador debe recurrir a las normas de rango jerárquico superior: la Constitución de la República, primera y máxima de las normas del ordenamiento y la que inspira y en la que debe enmarcarse todo el resto del ordenamiento jurídico. En este sentido, el artículo 235 de la Constitución de la República, establece que "todo funcionario civil o militar, antes de tomar posesión de su cargo, protestará bajo su palabra de honor ser fiel a la República, cumplir y hacer cumplir la Constitución, atendiéndose a su texto cualesquiera que fueren las leyes, decretos, órdenes o resoluciones que la contraríen...". Por su parte el artículo 246 de la Constitución de la República, señala claramente que la Constitución prevalecerá sobre todas las leyes y reglamentos.

En el examen del ordenamiento Constitucional hay una disposición que resulta inevitable valorar debido a su referencia a la categoría de la nulidad: el artículo 164, que literalmente reza: "Todos los decretos, acuerdos, órdenes y resoluciones que los funcionarios del Órgano Ejecutivo emitan, excediendo las facultades que esta Constitución establece, serán nulos y no deberán ser obedecidos, aunque se den a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa".

A la letra de esta disposición constitucional se regula la nulidad de ciertas actuaciones de uno de los órganos fundamentales del Gobierno, por lo que constituye una obligada referencia en la interpretación de la categoría contenida en el artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por otra parte, la Sala de lo Constitucional de esta Corte, en la sentencia ya citada en el apartado 1 c) supra, hizo alusión a este artículo de la Constitución de la República. Si bien no definió el alcance de dicha disposición, su inclusión en la decisión del tribunal constitucional parece sugerir a esta Sala un parámetro que deberá considerar para la concreción jurisprudencial de la categoría de las nulidades de pleno derecho. Es preciso entonces analizar los alcances de la referida norma.

5. Análisis del artículo 164 de la Constitución de la República.

a) Destinatario de la disposición.

El primer aspecto a dilucidar sobre los alcances de dicha norma, es establecer qué sujetos resultan vinculados con su regulación. La premisa es que la referida norma alude a la nulidad de las actuaciones de los funcionarios del Órgano Ejecutivo.

Tal alusión expresa al Órgano Ejecutivo (y su consecuente inclusión dentro del capítulo relativo al Órgano Ejecutivo), encuentra su razón de ser en la raíz histórica de la disposición constitucional en estudio, la cual ha estado en nuestro ordenamiento -en términos muy parecidos- desde la Constitución de 1886, y con la misma redacción desde la Constitución de 1950. En este contexto, la Administración Pública era esencialmente equiparable al Órgano Ejecutivo.

Una interpretación sistemática de la Constitución exige revisar la finalidad que sustenta esta disposición y la posible extensión a otros entes del poder público. El Constituyente ha establecido en ella un mecanismo de defensa de los ciudadanos frente a actos con un vicio excepcional, definiendo a priori la consecuencia aplicable. Este resulta ser un importante instrumento en la defensa de los ciudadanos frente a actos del Órgano Ejecutivo que vulneren el ordenamiento jurídico.

A efecto de esta sentencia, interesa determinar si estas mismas consecuencias pueden ser trasladadas al resto de la Administración Pública, de la cual, tal como ha establecido esta Sala y la Sala de lo Constitucional en reiteradas sentencias, el Órgano Ejecutivo es sólo una parte.

Debe considerarse que la estructura normativa de la Constitución exige que la concreción de los enunciados genéricos se realice de tal manera que ninguna de sus disposiciones pueda considerarse de forma aislada, es decir, que toda prescripción constitucional debe evaluarse en forma coordinada con el resto del texto.

En este sentido no deben hacerse interpretaciones cerradas, basadas en la estructura formal de la Constitución, en cuanto a que una disposición por estar situada bajo el acápite de un órgano determinado, no podría aplicarse a otro.

Bajo esta perspectiva, la ubicación del artículo 164 de la Constitución de la República en el capítulo relativo al Órgano Ejecutivo, no es impedimento para extender su aplicación hacia actuaciones de otros entes del poder público.

Esta interpretación es acorde a la teleología de la norma, cual es como se ha indicado, erigir un mecanismo de defensa de los ciudadanos frente a actuaciones del poder público afectadas con un vicio excepcional y un consecuente control del ejercicio del poder del Estado.

Resulta especialmente ilustrativo referirse al artículo 86 de la Constitución de la República, norma que contiene la más genérica expresión del principio de legalidad en el ordenamiento salvadoreño, la cual identifica en su inciso primero a "los órganos fundamentales del Gobierno" señalando al Legislativo, al Judicial y al Ejecutivo, como expresión de la clásica división de poderes. En su inciso final (concreción expresa del principio de legalidad) señala que "los funcionarios del gobierno son delegados del pueblo, y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley". Así, en principio, dicha norma parecería referirse exclusivamente a los "funcionarios del gobierno".

Sin embargo, tanto la Sala de lo Constitucional como esta Sala, han reconocido que justamente en esta disposición se encuentra el principio de legalidad de la Administración Pública, y no únicamente del Órgano Ejecutivo.

En esta misma interpretación integradora de la Constitución, y por las razones arriba señaladas se concluye que la regulación sobre la nulidad contenida en el artículo 164 de la Constitución de la República, para los actos de los funcionarios del Órgano Ejecutivo, puede aplicarse de forma extensiva a los actos del resto de la Administración Pública que adolezcan de dicho vicio.

b) Actuaciones comprendidas.

Por otra parte, el artículo 164 de la Constitución de la República se refiere a "decretos, acuerdos, órdenes y resoluciones". En dicha enunciación el Constituyente pretende ilustrar respecto al tipo de actuaciones que provienen de dicho sujeto y que podrían resultar nulas, y no agotadas. Puesto que la aplicación de dicha disposición no está limitada al Órgano Ejecutivo, sino a toda la Administración Pública, debe interpretarse que dicha fórmula enunciativa no es restrictiva, sino por el contrario, se refiere, a todas las posibles actuaciones administrativas que excedan las facultades que la Constitución establece, cualesquiera sea la forma que adopten.

c) Facultades constitucionales de la Administración Pública.

Hace falta delimitar a cuáles facultades establecidas por la Constitución es aplicable el artículo en examen.

Las facultades para la Administración Pública se conocen como potestades, entendidas como sinónimo de habilitación o títulos de acción administrativa.

En los términos del autor Luciano Parejo "las potestades son, en último término y dicho muy simplificadamente, títulos de acción administrativa..." (Luciano Parejo Alfonso y otros: Manual de Derecho Administrativo. Editorial Ariel, Barcelona, 1994. Pág. 398).

Esta Sala, en sentencia de las nueve horas del veinte de marzo de mil novecientos noventa y siete, en el juicio referencia 17-T-96, sostuvo que "la conexión entre el Derecho y el despliegue de las actuaciones de la Administración, se materializa en la atribución de potestades, cuyo otorgamiento habilita a la Administración a realizar sus actos...", de tal manera que "sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar".

Las facultades de los funcionarios de la Administración Pública encuentran su fundamento último en la propia Constitución, pues de conformidad al artículo 86 que recoge el principio de legalidad abordado en párrafos anteriores, no puede haber actuación lícita de ningún funcionario que no esté amparada en el ordenamiento jurídico.

En tal sentido, el artículo 164 de la Constitución de la República puede extenderse a todas las facultades que el ordenamiento jurídico otorga a la Administración Pública; es decir, a la suma de las atribuciones y competencias en el desarrollo de la función administrativa.

Interesa ahora determinar qué debe entenderse por exceso de facultades que la Constitución establece.

d) El exceso de las facultades de la Administración Pública.

En primer lugar hace falta definir que exceso se refiere a todo lo que esté fuera del ámbito de facultades o potestades, por estar más allá de éstas o por desviarse de las mismas, lo cual incluye la posibilidad de que estando obligada la Administración Pública simplemente no las ejerza. En tal sentido, el exceso debe ser entendido inicialmente en su acepción más amplia, es decir, como cualquier desviación por parte de la Administración Pública del mandato contenido en el ordenamiento jurídico.

El artículo 164 de la Constitución de la República pretende proteger el ordenamiento en su expresión normativa superior: es un mecanismo de defensa de la Constitución ante actos nulos de la Administración. En este orden de ideas, los excesos de las facultades que la Constitución establece, relevantes para la categoría de nulidad del artículo 164, son aquellos que vulneren disposiciones de la misma.

En consecuencia, será nulo el acto dictado por la Administración Pública en ejercicio de una facultad administrativa, cuando dicha transgresión trascienda en una vulneración a la Constitución.

e) Diferencia entre actos nulos y nulos de pleno derecho.

Como se expuso en párrafos anteriores, la nulidad de pleno derecho a la luz de la doctrina, constituye el "grado máximo de invalidez", que acarrea por tanto consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio.

Como también se ha establecido, el artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa recoge esta categoría precisamente como un grado de invalidez especial, en tanto la constituye como un presupuesto al conocimiento extraordinario de supuestos que de otra manera serían inadmisibles.

El artículo 164 de la Constitución de la República señala que los actos nulos "no deberán ser obedecidos", reconociendo con ello que estos actos adolecen de un vicio de tal magnitud, que los invalida totalmente y los dota de ineficacia ab initio. En otras palabras, el que no deban ser obedecidos indica que para nuestra Constitución estos actos adolecen de un vicio tal, que no producen ningún efecto, es decir, son radicalmente inválidos para el Derecho. La especialidad en este caso, vendría asociada al rango de la norma vulnerada.

En conclusión, las nulidades de pleno derecho de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa pertenecen a la categoría de actos nulos contenidos en la disposición constitucional. Ello no excluye la posibilidad que existan otros tipos de actos nulos, pero ciertamente a la luz del artículo 164 de la Constitución de la República, los actos nulos de pleno derecho del artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa encajan en esta categoría.

Por supuesto, para determinar si en efecto estos actos adolecen de este vicio de nulidad de pleno derecho, hará falta que un juez así los declare, tanto por el ejercicio de sus propias atribuciones constitucionales (artículo 172 de la Constitución de la República), como en función de la seguridad jurídica, la igualdad y la propia estabilidad y supervivencia del Estado de Derecho. Sostener que no debe mediar un juez que declare la nulidad y, en consecuencia, el acto no debe ser obedecido, implicaría una amenaza imponderable para el Estado, en la medida en que cada ciudadano podría entender dicho concepto a su conveniencia y simplemente desobedecer aquello que no le agrade o favorezca porque a su juicio es nulo. De ahí que sea necesario que el juez declare que determinado acto administrativo es nulo por ser contrario al ordenamiento constitucional.

Es el Órgano Judicial el ente encargado de la aplicación de la norma, y para este Tribunal, la competencia establecida en el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la inclusión de la categoría de actos nulos de pleno derecho en el artículo 7 de la misma Ley, justifican el conocimiento de dichos actos en la jurisdicción contencioso administrativa.

[SUPUESTOS QUE DEBEN CONCURRIR PARA SU CONFIGURACIÓN]

6. La Constitución de la República y la competencia de la Sala. Supuestos que dan lugar a la nulidad de pleno derecho.

Tal como se ha establecido, los actos nulos de pleno derecho regulados en el artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son una expresión de los actos nulos a que se refiere el artículo 164 de la Constitución de la República. Sin embargo, esta determinación genérica debe ser valorada frente al ámbito de competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

Los actos regulados en dichas disposiciones son actos de naturaleza administrativa, los cuales se desvían del ejercicio de una potestad administrativa y, consecuentemente, vulneran la Constitución.

Por otra parte, el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, establece que la competencia de esta Sala se refiere al conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública.

Como se expuso en el apartado 2 a) de los fundamentos de derecho de esta sentencia, la competencia de este Tribunal se refiere al control de legalidad de los actos de la Administración Pública.

Dicha competencia no se modifica por la vía de conocimiento excepcional regulada en el artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues tal como se ha establecido, la comprobación de una nulidad de pleno derecho únicamente permite obviar ciertos requisitos de admisibilidad. De ahí que será bajo los presupuestos de esa misma competencia, que esta Sala conocerá de las alegaciones de actos nulos de pleno derecho.

Por tanto, puede afirmarse que para que un acto nulo de pleno derecho pueda ser conocido por esta Sala, se requiere que dicho acto vulnere el ordenamiento jurídico-administrativo, es decir, una norma contenida en el bloque de legalidad secundario, el cual constituye el parámetro de control de este Tribunal, y que ello trascienda en una vulneración a la Constitución.

Es necesario advertir que no toda ilegalidad o violación conlleva una nulidad de pleno derecho, es decir, la mera violación al principio de legalidad no conlleva nulidad de pleno derecho, lo cual rompería "el principio de mera anulabilidad"; el carácter excepcional con el que rige la nulidad de pleno derecho se convertiría en regla general.

Con tales antecedentes, se concluye que, para efectos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la nulidad de pleno derecho en el ordenamiento jurídico-administrativo salvadoreño es una categoría especial de invalidez del acto administrativo, que se configura cuando concurren los siguientes supuestos: i) Que el acto administrativo transgreda la normativa secundaria de carácter administrativo, por haberse emitido en exceso, o fuera de las potestades normativas; ii) que esta vulneración trascienda a la violación del ordenamiento constitucional; e iii) que esta transgresión sea concretable en la esfera jurídica del sujeto que alega la nulidad.

En este orden de ideas, será en cada caso concreto en que este Tribunal determine si se configura o no tal categoría de nulidad.

Lo anterior implica que no ha de realizarse un catálogo cerrado de los supuestos que configuran la nulidad de pleno derecho, sino que compete a esta Sala, a partir de los parámetros enunciados, determinar cada vez que se alegue, si el vicio que se le presenta encaja o no en esta categoría.

7. Análisis jurídico.

Normativa aplicable y análisis del caso.

Como se expuso en el apartado B1 de este considerando, el demandante sostiene que la resolución sancionadora adversada es nula de pleno derecho por haberse emitido siguiendo un procedimiento distinto al contemplado en la ley, lo cual le ocasionó una consecuencia más grave que la que le correspondía.

Aduce que la normativa aplicable al caso era la Ley Represiva del Contrabando de Mercaderías y de la Defraudación de la Renta de Aduanas; sin embargo, la Administración siguió el trámite contemplado en la Ley de Procedimiento para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos.

Es pertinente reparar en que el administrado centra su inconformidad en un vicio de procedimiento, por haberse aplicado un trámite distinto al que legalmente considera que correspondía. No obstante, sostiene también que esto le causó un perjuicio de fondo, ya que "si bien es cierto la norma utilizada para dictar el acto en mención confiere procesalmente más días de audiencia al indiciado, la consecuencia jurídica que propone en caso de entenderse configurada la infracción es del 100% del impuesto, y no de un 10% como está mandado en la norma que era la aplicable".

a) Procedimiento aplicado.

De la revisión del expediente administrativo remitido a este Tribunal se establecen los siguientes datos, base para analizar los argumentos del actor:

i) La Dirección General de la Renta de Adunas-hoy Dirección General de Aduanas-otorgó al señor Héctor Daniel Hernández Vidal, importador de vehículos usados, un plazo de tres días hábiles para que manifestara su defensa por atribuirle pago extemporáneo de los derechos arancelarios a la importación y demás gravámenes conexos del vehículo marca Mazda, clase Pickup, vin JM2UF1134L0898598, año mil novecientos noventa, color blanco.

ii) El señor Héctor Daniel Hernández Vidal se mostró parte en el procedimiento.

iii) Se abrió a pruebas el procedimiento por el término de ocho días hábiles.

iv) Posteriormente se emitió el primero de los actos impugnados, mediante la cual se sanciona al señor Héctor Daniel Hernández Vidal con una multa del cien por ciento de los impuestos determinados, se ordena la "aprehensión" de los vehículos pertenecientes al importador que se encuentren en el país y, se le suspende por el termino de un año la autorización de importador de vehículos usados.

El procedimiento aplicado, citación, tres días hábiles de audiencia y ocho días hábiles de prueba es efectivamente el contenido en la Ley de Procedimiento para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos.

Los procedimientos que se confrontan, el de la citada Ley y el de la Ley Represiva del Contrabando de Mercaderías y de la Defraudación de la Renta de Aduanas, difieren únicamente en los plazos de comparecencia y apertura a prueba, pero no modifican el fondo del asunto.

En el caso de autos el trámite aplicado otorgó mayores posibilidades de defensa al administrado, plazos más largos y oportunidad de prueba, y además, de los datos que aparecen en el proceso y en los expedientes administrativos consta que el señor Héctor Daniel Hernández Vidal, tuvo conocimiento de la conducta imputada y ejerció su derecho de defensa, por lo cual no existe fundamento alguno para declarar la nulidad de pleno derecho.

Tal como ha sostenido la autoridad demandada, las formas sólo acarrean nulidad del acto cuando colocan al administrado en una situación de indefensión, es decir, con una disminución efectiva, real y trascendente de sus garantías.

Tal aseveración se encuentra en concordancia con el principio de trascendencia de las nulidades, en virtud del cual el vicio del que adolece el acto debe provocar una lesión a la parte que lo alega.

En este sentido, el doctor Alberto Luis Maurino ha expuesto que: "La misión de las nulidades no es el aseguramiento por sí de la observancia de las formas procesales, sino el cumplimiento de los fines a ellas confiados por ley", concluyendo que "la inobservancia de determinadas reglas de procedimiento constituye una irregularidad. Pero la imperfección llega al estrato de nulidad, cuando no se cumple el fin propuesto, y con ello, por impacto, se lesiona la defensa". (Alberto Luis Maurino: Nulidades Procesales. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1995. Págs. 38-40).

b) Conducta constitutiva de infracción y sanción correlativa.

De la motivación de los actos impugnados se establece que el señor Héctor Daniel Hernández Vidal, importador de vehículos usados, fue sancionado por haber pagado los derechos arancelarios a la importación de un vehículo usado después de los noventa días legalmente establecidos en el Decreto Legislativo número 383, del veintidós de junio de mil novecientos noventa y cinco, publicado en el Diario Oficial número 125, tomo 328, del siete de julio de ese año, el cual contiene las "Normas para la Importación de Vehículos Automotores y de Otros Medios de Transporte".

Las referidas Normas establecen en el artículo 9 quiénes pueden gozar de un régimen de importación temporal de vehículos, el cual es de sesenta días. Se establece asimismo que la permanencia o circulación fuera de dicho plazo dará lugar a las sanciones establecidas por la ley.

En el artículo 10 de esas Normas se señala que las personas que introduzcan vehículos usados con el propósito de su posterior venta en el país, tendrán derecho de circulación y permanencia temporal por un plazo improrrogable de noventa días, contado a partir de la fecha en que éste ingresa al mismo.

Las mismas Normas establecían que si no se cumplían los requisitos y no se cancelaban los impuestos en el plazo anterior, el importador se haría acreedor a la siguiente sanción: a) Cien por ciento (100%) del monto de los derechos de importación en concepto de multa; y establecen para el mismo supuesto, como sanciones para el importador: b) Aprehensión de todos los vehículos pertenecientes al importador infractor que se encuentren en el país; y, c) Eliminación de la inscripción del importador en el Registro de Importadores de Vehículos, sin posibilidad de reinscribirse en el plazo mínimo de un año, y la cancelación definitiva en caso de reincidencia.

c) Adecuación del caso al artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Como se ha expuesto en párrafos precedentes, el vicio de nulidad de pleno derecho por el cual el actor pretende que esta Sala se pronuncie en el caso bajo análisis, es "el haber sido producida en aplicación de un procedimiento que no es el establecido expresamente en la ley" lo cual trasciende constitucionalmente en violación al debido proceso.

No obstante, aduce también que esto generó una consecuencia de fondo: la aplicación de una multa más gravosa.

En relación con las normas sustantivas, como se sostuvo supra en el apartado, el demandante fue sancionado por incurrir en la conducta establecida en el artículo 10 del Decreto Legislativo número 383, el cual contiene las "Normas para la Importación de Vehículos Automotores y de Otros Medios de Transporte". Dicha norma contemplaba la multa del cien por ciento sobre los impuestos por no pagarlos después de los noventa días, y no la sanción del diez por ciento contendida en la Ley Represiva del Contrabando de Mercaderías y de la Defraudación de la Renta de Aduanas, por la permanencia en el país de vehículos usados, después de haber expirado la autorización.

En relación con las normas de procedimiento, en el apartado 7a de esta sentencia, se estableció que el hecho de haberse tramitado las diligencias con base en la Ley de Procedimiento para la imposición del Arresto o Multa Administrativos, y no el procedimiento que el demandante pretendía que se siguiese (el de la Ley Represiva del Contrabando de Mercaderías y de la Defraudación de la Renta de Aduanas), no incidió en forma alguna en la cuantificación en el derecho de defensa.

Como se expuso en el apartado 6 de este considerando jurídico, para que se configure un vicio de nulidad de pleno derecho se requiere que el acto administrativo transgreda la normativa secundaria, por haberse emitido en exceso, o fuera de las potestades normativas; que esta vulneración trascienda a la violación del ordenamiento constitucional y que esta transgresión sea concretable en la esfera jurídica del sujeto que alega la nulidad.

En el caso bajo análisis se ha comprobado que la aplicación del procedimiento sancionatorio contemplado en la Ley de Procedimiento para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos no vulneró ningún derecho en la esfera jurídica del destinatario, ni transgredió el ordenamiento constitucional. Por ende, no se configura ningún vicio de nulidad de pleno derecho.

La resolución sancionatoria fue emitida por el Departamento Jurídico de la Dirección General de la Renta de Aduanas-hoy Dirección General de Aduanas-, a las ocho horas del veintisiete de febrero de dos mil uno, y notificada al señor Héctor Daniel Hernández Vidal, el día veinticinco de abril de dos mil uno, del cual se interpuso el recurso y la autoridad lo declaró inadmisible por extemporáneo.

El tres de abril de dos mil dos, el señor Héctor Daniel Hernández Vidal, por medio de su apoderada señora Carina Jeannette Quevedo Baires, solicitó la nulidad absoluta de la sanción, lo cual fue declarado sin lugar por improcedente, mediante resolución emitida por el Departamento Jurídico de la citada Dirección General, de las doce horas del diecisiete de junio de dos mil dos, notificada a la misma apoderada del peticionario, a las dieciséis horas treinta minutos del veintiuno de junio de ese año.

8. CONCLUSIÓN.

De lo expuesto se concluye:

i) Que respecto de la resolución sancionatoria no se agotó la vía administrativa y ésta adquirió estado de firmeza;

ii) La resolución que declaró sin lugar la nulidad absoluta de la sanción es un simple acto confirmatorio; e,

iii) La pretensión planteada no encaja dentro de lo dispuesto en el artículo 7 inciso final de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.”