[INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN]
[GENERALIDADES]
“[…] bajo el modelo del Estado actual, los textos constitucionales contienen una serie de mandatos que requieren actuaciones concretas de muchos tipos por parte de los órganos públicos; tan necesarias que si esas actuaciones no se llevan a cabo, la Constitución podría verse vulnerada.
Generalmente, la existencia de este tipo de disposiciones de mayor apertura se traduce en una serie de órdenes al legislador. Tales prescripciones, designadas por la doctrina como mandatos al legislador, no son meras proposiciones declarativas de buenas intenciones, sino que son verdaderos mandatos jurídicos que obligan al emisor a conectarles con otras de desarrollo infraconstitucional para perfeccionar su plenitud aplicativa.
2. A. Ante esa diversidad de prescripciones constitucionales, el ordenamiento jurídico debe tener mecanismos y vías de defensa contra su infracción –sea por acción o por omisión–, porque de otra forma se generaría su violación sin consecuencias y se negaría el carácter de norma jurídicamente vinculante de la Constitución.
En efecto, debe tenerse en cuenta que la supremacía constitucional no solo se limita a convertir a la Ley Suprema en referente negativo, como límite al poder, por el contrario, provoca además que su proyecto normativo sea de obligatorio cumplimiento. Así, la falta de realización de estas obligaciones es también una violación a la supremacía constitucional, pues si se dejara la opción de cumplirlas o no, a discreción de los poderes ordinarios o constituidos, se los colocaría en el mismo nivel del Constituyente.
Por lo tanto, la aceptación del instituto de la omisión vulneradora de la norma constitucional se refleja en obligaciones de hacer, para cuya efectividad está diseñado el mecanismo procesal de control de las inconstitucionalidades por omisión.
[CONCEPTO Y SIGNIFICADO]
B. Establecido lo anterior, podemos conceptuar la omisión inconstitucional como la falta de desarrollo por parte del legislador, en un plazo razonable, de aquellos mandatos constitucionales de obligatorio y concreto desarrollo, de forma que impide su eficaz aplicación.
No se trata, pues, de una simple negativa de hacer; significa no hacer aquello a lo que, de forma concreta, está constitucionalmente obligado. Con esta definición, se puede verificar que la inconstitucionalidad por omisión debe conectarse con una exigencia constitucional concreta de acción.
En ese sentido, en la definición del tipo de control que nos ocupa, se conjugan dos elementos trascendentales para determinar cuándo se está en presencia de una inconstitucionalidad por omisión: la falta de desarrollo y la ineficacia de las disposiciones constitucionales.
La falta de desarrollo se vincula con los preceptos constitucionales que requieren tal proceder de una forma específica, pues no todas las disposiciones constitucionales poseen el mismo carácter, jurídicamente hablando.
Asimismo, existe una inconstitucionalidad que se deriva de una actividad incompleta, de un accionar omisivo por parte del legislador, cuando por mandato constitucional tendría que extender el alcance de la ley a determinadas materias y no lo hace, o cuando al omitir ciertos destinatarios produce vulneración de derechos fundamentales, principalmente en términos de igualdad en el ejercicio de los mismos.
[OMISIÓN ABSOLUTA Y OMISIÓN PARCIAL]
C. Ahora bien, esta modalidad de vulneración constitucional se puede llevar a cabo de dos formas: como omisión absoluta, que consiste en la total ausencia de cualquier normativa que dote de eficacia a las normas constitucionales que lo requieren; y como omisión parcial, en la cual, la normativa de desarrollo existe, pero es insuficiente. Por tanto, la falta de desarrollo se concibe en un sentido amplio, que abarca no solo la total ausencia de legislación en el punto conflictivo, sino también la presencia de una normativa incompleta o parcial.
En ese orden, las omisiones parciales no se restringen al quebrantamiento del principio de igualdad, abarcan también una incompleta regulación de un instituto, capaz de originar la ineficacia del mandato constitucional y el consiguiente fraude al texto básico.
Consecuentemente, en las omisiones relativas o parciales se distinguen dos especies: las que infringen el principio de igualdad –exclusión arbitraria de beneficio– y las que suponen una deficiente regulación de un aspecto que le daría plenitud, es decir, completaría a la normativa constitucional.
[LÍMITES A LA LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN DEL LEGISLADOR]
3. A. Así, la inconstitucionalidad por omisión es un concepto que se conjuga y traza límites mutuos con la libertad de configuración del legislador, que no significa una suerte de “cheque en blanco”, ni que las disposiciones constitucionales son eficaces en tanto que sean desarrolladas por el legislador.
Esa libertad de configuración legislativa se identifica con la facultad de escoger el contenido de las leyes entre un número de alternativas de acciones válidas constitucionalmente –o cuando menos, no contrarias a la Constitución–, mediante las cuales concreta los enunciados constitucionales y regula la convivencia de una comunidad jurídicamente organizada.
Esta concreción, que también se denomina actualización, es importante para que la fuerza normativa de la Constitución pueda desplegarse sobre los particulares y sobre los demás poderes públicos; y para que, de modos más concretos, se pueda transformar la realidad normada buscando su acomodo en la Ley Suprema.
B. Las medidas legislativas que desarrollen los preceptos constitucionales pueden estar provistas de diferentes objetivos. Por una parte, pueden perseguir la ordenación de las diversas exigencias que dimanan de todas las disposiciones iusfundamentales entre sí; pues, dada su indeterminación, podrían llegar a entenderse como incompatibles –en un sentido práctico–.
Pero, como se ha afirmado, la atribución al Legislativo de la competencia para desarrollar la Constitución, no significa que las disposiciones de esta no sean directamente aplicables. El cumplimiento de los enunciados constitucionales puede exigirse en todo caso, antes, durante y después de la expedición de las leyes que los configuran, los desarrollan o los restringen.
En ese sentido, si bien la legislación secundaria es actualización de la Constitución, en tanto que mediante ella se concretan los estándares normativos derivados del texto constitucional –marco de posibilidades de las cuales dispone el legislador en cada momento histórico–, ello no significa que la intervención legislativa pueda dejar de ejercerse.
[COLABORACIÓN LEGISLATIVA PARA LA CONCRECIÓN Y PLENA EFICACIA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES]
4. Tratándose de los derechos fundamentales y en relación con las omisiones legislativas, existe una notable paradoja: si bien, en principio suponen barreras al legislador, en algunos casos, su plena eficacia requiere de colaboración legislativa. Más en general, puede decirse que la mera presencia de los derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico trae inevitablemente consigo que muchas leyes incidan sobre ellos, regulando su ejercicio o restringiendo su contenido en determinados supuestos.
A. De tal forma, los derechos fundamentales son a la vez límite frente a la ley y objeto de regulación de la misma. Claro ejemplo de ello es la idea de que el legislador no solo es una amenaza para los derechos fundamentales, sino también, una garantía de estos a través de la reserva de ley.
Ello, porque los derechos fundamentales no se configuran únicamente como derechos de defensa, que quedan satisfechos mediante una mera abstención por parte de los poderes públicos; los derechos fundamentales también implican pretensiones de participación o de prestación en sentido propio. Y la satisfacción de todas estas pretensiones comporta, en mayor o menor grado, una actuación positiva del Estado.
Así, frente a la vinculación negativa de la ley respecto de los derechos fundamentales, existe también una llamada vinculación positiva que impone al legislador una tarea de promoción de los derechos fundamentales desde su carácter objetivo.
B. Del carácter objetivo de los derechos fundamentales derivan las siguientes consecuencias:
a. Su proyección y fomento de eficacia ante la sociedad (como el caso de la libertad de expresión y libertad de información); sin que ello signifique la “instrumentalización” del derecho, ni vaciarle de utilidad individual si no cumple un fin social o democrático.
b. El carácter expansivo y la eficacia horizontal de los derechos fundamentales en todas las esferas de la realidad y del ordenamiento jurídico, incluso en las relaciones entre particulares.
c. Configuran un genérico deber estatal de protección de los mismos. Así, de la significación y finalidades de estos derechos dentro del orden constitucional, se desprende que su garantía no puede limitarse a la posibilidad del ejercicio de pretensiones de parte de los individuos, sino que ha de ser asumida por el Estado. Por consiguiente, no se deduce solamente la obligación negativa para este de no lesionar la esfera individual protegida por los derechos fundamentales, sino también la obligación positiva de contribuir a la efectividad de tales derechos.
C. Ahora bien, en relación con este tema, debe advertirse que la ausencia de legislación no puede significar la inexistencia de un contenido constitucionalmente definido del derecho, y por tanto, susceptible de protección jurisdiccional.
Y es que, aun en la hipótesis de que un derecho constitucional requiera la intervención legislativa para su concreción y plena eficacia, el reconocimiento que del mismo haga la Constitución no se limita a establecer un mandato dirigido al legislador para desarrollar la protección individual de los derechos, de modo que estos solo sean exigibles cuando el legislador los haya desarrollado. Por el contrario, los derechos fundamentales vinculan a todos los poderes públicos, es decir, no son meros principios programáticos. Este principio general de aplicabilidad inmediata no sufre más excepciones que las que imponga la propia Constitución expresamente.
5. Por tanto, el tema a dilucidar es la conexión que puede existir entre la inconstitucionalidad por omisión y las disposiciones constitucionales que consagran derechos fundamentales, específicamente respecto de su carácter objetivo y de aquellos aspectos de tales derechos que necesiten configuración legal.
Estas facetas prestacionales de ciertos derechos -que requieren configuración legal- encuentran un ámbito de protección mucho más operativo en las medidas legislativas que los desarrollan; ahora bien, de esa necesidad de las medidas o actuaciones legislativas o reglamentarias para la operatividad real de estos derechos, no debe derivarse que las inacciones de los poderes públicos conviertan a los citados derechos en meras entelequias.
Cuando la Constitución ordena a uno de los poderes la operatividad normativa de un derecho, ese poder está obligado a establecer las condiciones para llevarla a cabo. Y cuando su abstención implica o involucra un daño o menoscabo para un derecho, la jurisdicción constitucional puede constatar la existencia de una omisión inconstitucional.
Este deber estatal de protección de los derechos fundamentales se articula, sobre todo, en las garantías adicionales de los derechos fundamentales que quedan fuera de su contenido subjetivo, derivadas, por lo general, de normas de mandato o competencia, de organización y de procedimiento.
[DERECHOS FUNDAMENTALES]
[GARANTÍAS ADICIONALES AL CONTENIDO DE UN DERECHO]
IV. 1. A. Establecido lo anterior, la discusión se traslada al terreno de las garantías adicionales al contenido del derecho. Dicha expresión –garantía– carece de un significado técnico-jurídico preciso; sin embargo, puede partirse de su consideración como conjunto de medios que el ordenamiento prevé para la protección de los derechos fundamentales.
En ese orden, garantía es una expresión con la que se designa cualquier técnica normativa o procedimiento de protección de un derecho subjetivo. Ello implica la existencia de dos aspectos fundamentales para su estructuración: el principio de legalidad y el principio de jurisdiccionalidad.
a. El primero de ellos exige que las prestaciones que satisfacen las facetas objetivas de los derechos sean impuestas como obligaciones a los poderes públicos y no abandonadas a su arbitrio, es decir, es necesario que las leyes prevean unívocamente los presupuestos vinculantes e identifiquen con claridad sus órganos competentes y procedimientos –garantías preventivas–.
b. Por su parte, el principio de jurisdiccionalidad implica que las lesiones a los derechos deben ser sancionadas o corregidas; para ello, es necesario que tales derechos sean todos justiciables, es decir, accionables en juicio frente a los sujetos responsables de su violación, sea por comisión u omisión. De tal forma, se trata de un conjunto heterogéneo de herramientas, pues abarca tanto procedimientos de distinta índole, como requisitos sustantivos, cuyo rasgo común es, precisamente, estar dirigidos a asegurar la observancia y la efectividad de los derechos fundamentales.
[OBLIGACIONES DE CARÁCTER POSITIVO Y NEGATIVO]
[…] B. Aunque, como es sabido, algunos derechos fundamentales generan obligaciones de contenido positivo y requieren, tanto de un desarrollo legal detallado como de la organización y establecimiento de toda una estructura institucional para su defensa –como el derecho al sufragio–, lo cierto es que las clásicas libertades individuales suelen tener carácter negativo; esto es, su satisfacción exige la abstención de los sujetos obligados, la no interferencia en el ámbito de inmunidad asegurado por el derecho. Ello no significa que al legislador no le corresponda un relevante papel en la disciplina normativa de los derechos fundamentales, concretando las facultades atribuidas, organizando, regulando y limitando su ejercicio y, en definitiva, ofreciendo un marco jurídico eficaz para su garantía.
2. A. En ese sentido, y asumiendo que todas las disposiciones constitucionales vinculan, sin excepción, y por esencia todos los derechos son operativos, existen algunos casos en los que la Constitución solamente deja enunciado un mandato al legislador para que este lo desarrolle dentro de los límites que la misma norma impone.
Así, los derechos fundamentales tienen la fuerza propia de la norma que los proclama, y es acertado afirmar, en consecuencia, que el rasgo más peculiar de los derechos fundamentales es que operan, incluso, frente al legislador.
Ahora bien, en los derechos de configuración legislativa tiende a predominar la dimensión objetiva sobre la subjetiva. Y de allí la función preferente que desempeñan en la interpretación del Derecho y el interés público que existe en su protección.
Así, lo que sucede es que, desde el punto de vista de los derechos fundamentales, la fuerza obligatoria del precepto se transforma en la prohibición de emanar normas contrarias a la Constitución. Es decir, los derechos con aspectos prestacionales que precisan de configuración legal, como normas objetivas, desempeñan también una función reaccional, en caso de no contar con un entramado de normas secundarias que especifiquen el quién, el cómo y las circunstancias de los sujetos llamados a realizar la prestación objeto del derecho.
En ese orden, resulta necesario distinguir conceptualmente entre derechos subjetivos, que son las expectativas positivas –de prestación– o negativas –de no lesión– atribuidas a un sujeto por una norma jurídica, y los deberes o prohibiciones correlativas a aquellos, los cuales se estructuran a partir de garantías.
[DISTINCIÓN ENTRE DERECHOS Y GARANTÍAS]
B. La estructura del derecho moderno impone distinguir entre los derechos y sus garantías; en virtud del principio de legalidad que obliga a reconocer que los derechos existen si están normativamente establecidos, así como las garantías constituidas por las obligaciones y las prohibiciones correspondientes existen si también ellas se encuentran normativamente establecidas.
La consecuencia de esta distinción entre derechos y garantías es de enorme importancia desde el punto de vista teórico, pues supone que el nexo entre expectativas y garantías no es de naturaleza empírica sino normativa, que puede ser contradicho por la existencia de las primeras y la inexistencia de las segundas; y que, por consiguiente, la ausencia de garantías debe ser considerada como una indebida inacción que los poderes públicos tienen la obligación de superar.
[DERECHO AL MEDIO AMBIENTE]
[MEDIO AMBIENTE COMO BIEN JURÍDICO]
[…] 1. El ser humano forma parte de un sistema complejo de relaciones e interrelaciones con el medio natural que lo rodea. Se trata de una correspondencia constante entre la sociedad y la naturaleza, que reclama la regulación jurídica conciliadora, en la cual los recursos naturales dejen de ser bienes de explotación económica y se conviertan en bienes de protección jurídica.
El correcto abordaje de este tema requiere –como punto de partida–, acotar qué bienes pueden calificarse de ambientales. Solo configurado el bien jurídico medio ambiente, cabrá articular para él un sistema adecuado de protección.
Efectivamente, la primera cuestión a prefigurar es la delimitación del objeto de protección, pues escoger determinada acepción de medio ambiente tiene indudables repercusiones metodológicas y prácticas para concebir el carácter normativo del art. 117 Cn.
Para ello, se debe adoptar una noción estructural, cuya idea rectora sea el equilibrio de los factores ambientales y de sus interrelaciones. Y es que, los elementos del medio ambiente mantienen entre sí complejas relaciones, producto de la constante mudanza a la que se hallan sometidos los bienes ambientales; circunstancia que impide contemplarlo estáticamente.
Por tanto, el concepto objetivo más adecuado para cumplir las finalidades enunciadas por el art. 117 Cn., incluiría los elementos protegidos en torno a componentes ambientales, verbigracia los recursos naturales –agua, aire, suelo, subsuelo, fauna, flora, costas, fondos marítimos, entre otros–, así como las relaciones que entre ellos se generan –clima, ecosistema, espacios naturales, entre otros derivados–.
En ese orden de ideas, puede afirmarse que medio ambiente es el entorno vital del ser humano, en su relación con los recursos naturales y que está conformado por elementos geológicos, climáticos, químicos y biológicos que rodean a los seres vivos y condicionan su existencia y desarrollo. Ante tal noción –por mucho genérica–, vale aclarar que el medio ambiente no se reduce a la mera suma de los recursos naturales, sino que implica un entramado complejo de las relaciones entre todos los elementos, cuya interconexión les dota de un significado trascendente.
[CONTENIDO PRECISO DEL DERECHO]
[…] 3. A pesar de la indeterminación conceptual –propia de las disposiciones constitucionales– en lo que al contenido preciso del derecho al medio ambiente respecta –en su faceta subjetiva–, este se desglosa en un conjunto de facultades incluidas en su ejercicio: primero, el derecho a gozar del medio ambiente; el segundo, el derecho a que tal medio se preserve; y tercero, el derecho de protección frente a las lesiones u amenazas a los dos derechos anteriores. El primero formaría el contenido material del derecho en comento, mientras que los otros dos, mostrarían una faceta preventiva y reaccional.
A. a. Sobre el goce del medio ambiente, se advierte que, obviamente, ha de abarcar de manera conjunta a todos los elementos ambientales, es decir –según se apuntó arriba–, los recursos naturales –agua, aire, suelo, subsuelo, fauna, flora, costas, fondos marítimos, entre otros–, así como las relaciones que entre ellos se generan –por ejemplo, clima, ecosistema, espacios naturales, etc.–.
En ese sentido, el disfrute del entorno constituye la conducta rectora del derecho al medio ambiente. El verbo implica la acción de percibir y gozar los productos y utilidades de una cosa: el bien ambiental, en el presente caso. Por tanto, lo que se percibe y se goza son los productos y utilidades del entorno. El término genérico puede descomponerse en distintas situaciones del titular del derecho frente a los bienes ambientales.
Así, involucra un derecho de acceso al bien ambiental: acción concreta para que el goce del bien ambiental sea posible. En segundo lugar, implica el derecho de contemplación del entorno: acción que enlaza directamente con los beneficios inmateriales que el bien ambiental reporta, en cuanto a su goce. Y finalmente, un derecho de uso ambiental del entorno: naturalmente, este derecho de uso no significa esquilmar el medio o agotar los recursos naturales que han de preservarse, se trata más bien de un uso racional de los mismos.
b. Ahora bien, ese conjunto de elementos denominado medio ambiente, a cuyo goce se alude es, precisamente, el que resulte apropiado para potenciar un nivel de vida adecuado a la dignidad de la persona humana.
Por tanto, el derecho de goce no se trata únicamente de acceder a cualquier medio o calidad de medio ambiente, sino de poder disfrutar de aquel que sea idóneo para el desarrollo de la persona.
De tal forma, no debe perderse de vista que el disfrute se encamina a un fin personalista, porque el disfrute viene acompañado del deber de conservar el medio ambiente. Por tanto, el goce ambiental no puede ser una actividad individualista y sin objeto, sino finalista, puesto que el derecho protegido por la Constitución, es el desarrollo de las personas disfrutando de un entorno que, para todos, han de preservar los poderes públicos.
c. Finalmente, debe referirse a la universalidad del reconocimiento al derecho del medio ambiente –rasgo compartido con otros muchos derechos constitucionales–, en cuya virtud su titularidad alcanza no sólo a los ciudadanos, sino a toda persona.
[…] el derecho de preservar el medio ambiente alude a la conservación de los bienes ambientales adecuados. De tal forma, supone la posibilidad de requerir a las autoridades el cumplimiento de determinadas obligaciones que implican una vertiente prestacional para la efectiva protección del medio ambiente.
Así, en aras de la preservación de la integridad del medio ambiente puede requerirse al Estado el cumplimiento de los siguientes mecanismos:
a. Función preventiva: la salvaguardia medioambiental inicia con una actividad de vigilancia y control sobre la utilización de los recursos naturales y puede concretarse, bien en otorgar la concesión para determinadas actividades o para la utilización de bienes de dominio público, en las oportunas autorizaciones para el ejercicio de determinadas actividades o utilización de bienes privados, o en la revisión de concesiones o autorizaciones previamente concedidas para adaptarlas a las exigencias de la planificación medioambiental actual.
b. Función restauradora: el derecho de conservación medioambiental incluye la potestad de exigir la reparación, cuando sea posible, de los daños y lesiones propinadas al medio ambiente. Tal actividad se debe encaminar a mantener el equilibrio ecológico y restablecer las condiciones previas a las actividades contaminantes u otros supuestos de agresión al medio ambiente. Asimismo, de forma subsidiaria, en los casos en que sea imposible la restauración, puede exigirse al Estado que vele porque se compensen los daños producidos (y consecuentemente a las víctimas más afectadas).
c. Función promocional: la preservación del medio ambiente comprende también la posibilidad de intimar una actuación dinámica del Estado hacia el mejoramiento del medio ambiente; ello, a través de mecanismos que alienten las conductas que se consideren necesarias o positivas para la mejora cualitativa de las condiciones de existencia de las personas.
C. En relación con el derecho a la protección del medio ambiente, es de señalar que por constituir un derecho fundamental, su tutela incide en el quehacer legislativo, la actividad judicial y la actuación de las autoridades administrativas. En ese sentido, la protección del medio –como ejercicio del derecho subjetivo– ha de estar presidida por las siguientes directrices:
a. La defensa frente ataques u amenazas a los bienes ambientales puede ser dirimida jurisdiccionalmente.Por consiguiente, en la reclamación de tutela del medio ambiente debe otorgarse una amplia legitimación procesal pasiva y activa. Es decir, las peticiones referidas a tal materia han de admitir las formas de acción popular; y a la vez, las obligaciones y responsabilidades concernidas tendrán que permitir el ejercicio de acciones no solo frente a autoridades estatales, sino también en el seno de relaciones privadas.
b. De igual forma, por tratarse de un derecho constitucional, tanto a los jueces ordinarios, como la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia pueden solicitárseles ejercer su control constitucional –difuso y concentrado, respectivamente– sobre aquellos actos concretos o normativos que revelen una vulneración al derecho en cuestión. Consecuentemente, cualquier disposición legislativa, así como las administrativas o judiciales que impliquen un atentado o una vulneración al medio ambiente sería inconstitucional; y tal declaratoria puede ser requerida ante las autoridades correspondientes, mediante los cauces jurisdiccionales idóneos.
[EJERCICIO DEL DERECHO QUEDA CONDICIONADO POR SU FUNCIÓN SOCIAL]
D. Ahora bien, se sabe sobradamente que ningún derecho es absoluto, porque su ejercicio entra en potencial colisión con el ejercicio de otros derechos o con la promoción de intereses y bienes que también reciben protección del orden jurídico. Por tanto, corresponde al Estado fijar el grado de adecuación pertinente de tales bienes, en cada momento y según las posibilidades concretas de la sociedad.
Consecuentemente, en cuanto al medio ambiente, es de señalar que, si bien la preservación y protección del objeto de disfrute corresponden principalmente a los poderes públicos, el goce es expresión de la autonomía personal. Así vista la cuestión, los bienes ambientales estarían a la disposición de la libertad de cada cual para disfrutarlos; sin embargo, como consecuencia de los abusos perpetrados contra los recursos naturales, la Constitución se ocupa de su protección, asegurando su preservación para la presente y las futuras generaciones.
Por tanto, el reconocimiento constitucional del art. 117 Cn. no ampara cualquier goce y uso del entorno, pues si fuera así, tal reconocimiento sería superfluo, ya que la libertad de cada cual se proyectaría sobre el medio ambiente sin límite alguno. Por consiguiente, la misma formulación constitucional implica un límite de ese disfrute, cuyo establecimiento tiene la finalidad concreta de asegurar el desarrollo de la persona.
En ese sentido, el ejercicio del derecho queda condicionado por su función social, porque es evidente que la adecuación del objeto del derecho y su finalidad se predican de todos los individuos y no de unos pocos. Entonces, conviene resaltar su dimensión uti socius (interés social) que impide el goce individualizado excluyente de los bienes ambientales.
Y es que, en definitiva, todo ejercicio del derecho tiene que ser compatible con el mantenimiento del objeto y con su goce, incluso simultáneamente, por parte de todos los titulares del mismo. Cualquier ejercicio excluyente constituiría abuso del derecho, pues se desbordarían los límites constitucionalmente trazados.
No cabe, por consiguiente, que cada titular del derecho interprete los términos constitucionales concernientes al derecho según sus personales preferencias, pues lo colectivo del objeto y de su disfrute exigen una intervención pública que pondere la adecuación de los bienes ambientales y el grado de preservación y protección necesarios para que el entorno pueda seguir siendo disfrutado.
En corolario, el disfrute, constitutivo del derecho, se ha de realizar en las condiciones fijadas por el legislador, pues recaerá sobre los bienes ambientales cuya calidad depende de la acción de los poderes públicos, quienes establecerán límites que atiendan, precisamente, a la necesidad de preservar y proteger el medio ambiente adecuado.
[VERTIENTE PRESTACIONAL DEL DERECHO JUSTIFICA LA LIMITACIÓN DE SU EJERCICIO COMO DERECHO DE LIBERTAD]
[…] el reconocimiento del derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, al margen de su formulación literal, es también una norma objetiva, y como tal, se proyecta sobre todo el orden jurídico.
Y es que, con base en los presupuestos personalistas del art. 1 Cn. se proclama la adecuación ambiental al servicio del desarrollo de la persona; ello requiere que la acción de los poderes públicos se desenvuelva en virtud y al servicio del ser humano y de su desarrollo vital.
En efecto, la constitucionalización del medio ambiente, además de consagrar un derecho subjetivo –con todas las potestades que le son inherentes–, encarga a los poderes públicos velar por la utilización racional de los recursos naturales y defender y restaurar el medio ambiente. Esta proclamación constitucional del derecho objetivo se proyecta en la orientación última de la política ambiental, y en los principios ambientales derivados de la Constitución.
Por ello, tanto en su vertiente de derecho de libertad, como en su vertiente prestacional, el derecho a un entorno adecuado genera en los poderes públicos obligaciones de no hacer, pero también de hacer. Lo primero, omitiendo cualquier actividad que restrinja indebidamente el ejercicio personal de disfrutar el entorno; lo segundo, desplegando una actividad para mejorar constantemente los bienes ambientales y preservarlos para el individuo.
En ese sentido, para cumplir con el último objetivo aludido, es preciso limitar, paralelamente, el ejercicio y el despliegue mismo de la autonomía individual en cuanto al goce. De manera que la vertiente prestacional del derecho justifica la limitación de su ejercicio como derecho de libertad.
[REQUIERE DE NORMAS DE DESARROLLO SIN PERJUICIO DEL CONTENIDO CONSTITUCIONALMENTE ADECUADO]
5. A. Así, no obstante el derecho al medio ambiente posee un carácter de derecho fundamental, su garantía requiere de normas de desarrollo, pues no se puede trazar un límite exacto entre bienes ambientales y no ambientales, tampoco cabe incluir como objeto del derecho cualquier relación del titular con cualquiera de los elementos que lo rodean.
Y es que, el concepto de medio ambiente, si bien alude a elementos naturales, constituye una noción esencialmente antropocéntrica y relativa; por tanto, no hay ni puede haber una idea abstracta, intemporal y utópica del medio, fuera del tiempo y del espacio; es siempre una concepción concreta, que pertenece al presente y opera en cada sitio particular.
De ahí que, si se pretenden resguardar los bienes ambientales frente a relaciones que puedan generar algún tipo de afectación, las normas de desarrollo son las primeras llamadas a trazar ese límite, sobre todo porque a partir de su contenido, eminentemente técnico, se determinarán las medidas concretas que necesitan los bienes ambientales.
B. Con todo –vale aclarar–, no se ha de entablar una inversión de la interpretación del precepto constitucional, dándole un contenido normativo según la legislación secundaria de desarrollo, y privándole del constitucionalmente adecuado. La idea es reorientar la interpretación del art. 117 Cn. conectándolo con otros principios y valores constitucionales.
Por tanto, el dilema central con el que se enfrentan los intentos reguladores de la materia ambiental consiste en determinar cuán intensa debe ser la protección del entorno y de los recursos naturales, pues las normas jurídicas promueven, por un lado, el desarrollo económico y el bienestar material y, por otro, se proponen proteger el medio ambiente; porque un medio ambiente sano y una naturaleza conservada son bienes de los que depende la calidad de vida.
Al respecto, es de señalar que el medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona es uno de los presupuestos que, junto con el bienestar económico y el disfrute de los derechos constitucionales, conforman la calidad de vida. De tal manera, el bienestar no consiste sólo en disfrutar de un consumo suficiente que satisfaga las necesidades básicas, sino que también se nutre de bienes ambientales cuyo goce entraña la limitación racional de su uso; y, por tanto, reducción o reordenación, al menos, de los bienes de consumo; de todo lo cual ha de ocuparse el Derecho Constitucional Ambiental.
[…] D. Así, no puede perderse de vista que, desde un enfoque ontológico, el art. 117 Cn. es una manifestación del carácter concentrado de los mandatos constitucionales. A partir de él, la Constitución determina las directrices y los lineamientos básicos para el desarrollo de una política estatal relativa a los recursos naturales y el medio ambiente.
De tal forma, la apertura de las disposiciones constitucionales, en tanto que solamente se perfilan normativamente las líneas básicas de las instituciones o aspectos que se han considerado de trascendencia constitucional, implica a su vez la utilización de cláusulas generales, con el fin de facilitar el consenso y la adaptación de la Constitución a los cambios de la realidad normada.
Por tanto, la política ambiental que dispone el art. 117 Cn. plantea –entre otros aspectos– la remisión al legislador secundario para que desarrolle, mediante leyes especiales, las actividades relacionadas con los recursos naturales y el medio ambiente; es decir, la Constitución pretende, con carácter general y abierto, establecer las líneas básicas a desarrollarse en el marco normativo secundario, con el fin de regular o racionalizar la utilización de los recursos naturales por los particulares y el Estado.
Hay que resaltar, pues, que las proclamaciones constitucionales cuando se refieren a un ambiente adecuado o sano, están condicionando la tarea legislativa y orientando toda la actuación de los poderes públicos. Al referirse a la adecuación del entorno, nuestra Constitución traza el objetivo último de todas las actividades ambientales de los poderes públicos con consecuencias aún más precisas, ya que el grado de adecuación/nivel de protección se pone al servicio del ejercicio de un derecho constitucional.
[OBSERVANCIA DE CIERTOS PRINCIPIOS DE LAS LEYES SECUNDARIAS QUE DESARROLLEN EL CONTENIDO DEL DERECHO]
E. Por consiguiente, las leyes de desarrollo han de observar ciertos principios, tales como:
a. El principio conservacionista, el cual implica, en general, la retirada del mercado de algunos bienes naturales cuya utilización racional prácticamente se reduce al exclusivo ejercicio del derecho a disfrutar del medio. Son ilustrativos los casos de los parques o espacios naturales protegidos, donde se pretende mantener intactos los recursos naturales disponibles, proscribiendo o limitando cualquier explotación de los mismos. Se intenta, pues, conservar bienes ambientales cuyo grado de adecuación es óptimo, y preservarlo casi exclusivamente para el disfrute ambiental.
Este principio se concreta en diversas acciones sobre lo que debe conservarse, sobre todo, los espacios naturales, la flora, la fauna, los procesos ecológicos esenciales de los sistemas, la diversidad genética, la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas y del paisaje.
b. Otro principio es el proteccionista, en tanto que la conservación no podría realizarse si no se adoptan medidas protectoras que impidan el deterioro de los bienes ambientales –cuya conservación se pretende–; son necesarios medios técnicos específicos que, generalmente, van asociados con limitaciones de las actividades contaminantes o con otras más específicas, como la prohibición de caza y del comercio de especies protegidas o la evaluación del impacto ambiental.
Así, la regulación de las actividades clasificadas como contaminantes es un mecanismo necesario para la política ambiental protectora –en tanto que preventiva–. Es cierto que, en general, las normas sobre contaminación permiten un cierto grado de emisiones contaminantes, pero estas son menores o se prohíben cuando pueden afectar a bienes ambientales especialmente catalogados y conservados.
Por tanto, las medidas protectoras son más o menos intensas según sea la calidad de los bienes ambientales objeto de las mismas. Esta política preventiva enlaza directamente con el mandato constitucional de velar por la utilización racional de los recursos naturales.
c. Otro principio derivado del art. 117 Cn., se postula como la mejora del entorno, pues, no basta conservarlo y protegerlo, además es preciso mejorarlo hasta alcanzar el grado óptimo de adecuación para el disfrute humano. La calidad de vida no posee un contenido constitucionalmente prefigurado, por el contrario, su mejora, según los cánones de calidad que, en cada momento, socialmente se establezcan, es tarea irrenunciable de los poderes públicos.
En ese sentido, las técnicas de mejora del entorno varían según el bien ambiental mejorable. En un entorno muy protegido, por ejemplo, la mejora consiste, más que en aumentar la calidad del bien ambiental, en acentuar su protección para evitar su deterioro. Para un medio muy deteriorado son precisas, en lugar de técnicas de mejora, medidas restauradoras más enérgicas.
En consecuencia, las medidas de mejora y fomento pueden manifestarse mediante acciones directas de los poderes públicos o, lo que es más frecuente, a través de medidas que promueven cambios en los comportamientos de los particulares, estimulando en ellos conductas más respetuosas con el medio ambiente.
d. También se deriva un principio de restauración, pensado para entornos, en general, deteriorados, sobre los cuales es ineludible tal acción restauradora. La mejora del medio pasa, en estos casos, por acciones más enérgicas que sustituyan el uso irracional y contaminante de los recursos naturales por el saneamiento y recuperación de estos espacios. Un ejemplo muy gráfico es la política de reforestación, que implica un cambio de uso del suelo y que, sin excluir el aprovechamiento del terreno, impide su utilización para fines que no sean ambientales.
[MARGEN DE DISCRECIONALIDAD Y GRADUALIDAD EN LA PROTECCIÓN DEL DERECHO]
F. Señalada antes la libertad de los poderes públicos para adoptar medidas protectoras que estimen pertinentes, ello no ampara la lesión del entorno; es decir, los poderes públicos no pueden dejar de velar por el medio ambiente y la racional utilización de los recursos naturales. Cosa distinta es que el grado de protección sea mayor o menor, que la calidad de vida se nutra de más riqueza económica o de mayor disposición de bienes ambientales.
Por ello, la estructura del art. 117 Cn. permite a los poderes constituidos, y principalmente al legislador, cierta libertad para modular la consecución de los objetivos constitucionalmente establecidos. Es justamente la indeterminación del fin lo que permite ese margen de discrecionalidad. La amplitud de conceptos tales como “interés social”, “desarrollo sostenible” o “aprovechamiento racional de los recursos naturales” favorecen a la discrecionalidad de los poderes públicos quienes, estando obligados a preservar el entorno y mejorar la calidad de vida, pueden modular el alcance y secuencias de sus acciones.
Sin embargo, tal margen no permite desatender la protección del derecho proclamado en el art. 117 Cn.; su reconocimiento refuerza la vinculación de los poderes públicos a los principios ambientales, porque la condiciona no sólo a la satisfacción de un interés objetivo, sino, sobre todo, al ejercicio de un derecho fundamental.
[…] la tarea estatal de protección y preservación de los bienes ambientales no es sólo producto de obligaciones constitucionales específicas, sino, también, es producto de un deber prestacional, derivado de la proclamación de un derecho fundamental.
Consecuentemente, la política ambiental que dispone el art. 117 Cn. plantea –entre otros aspectos– la remisión al legislador secundario para que desarrolle, mediante leyes especiales, las actividades relacionadas con los recursos naturales y el medio ambiente; es decir, la Constitución pretende, con carácter general y abierto, establecer las líneas básicas a desarrollarse en el marco normativo secundario, con el fin de regular o racionalizar la utilización de los recursos naturales, tanto por parte de los particulares como por el Estado.
Por tanto, esta dimensión objetiva del derecho se traduce, al margen de cualquier situación jurídica concreta, en la existencia de un deber general de protección y promoción de los derechos fundamentales por parte de los poderes públicos.
Al respecto, es de señalar que la vinculación de los derechos fundamentales no necesita de intermediación legislativa, y la falta de ésta no neutraliza por completo la operatividad del derecho. Sin embargo, en el plano de sus garantías, estas requieren para su operatividad un desarrollo legal detallado de organización, y el establecimiento de toda una estructura institucional para su defensa.
En consecuencia, el mandato que deriva del art. 117 Cn. exige que las prestaciones tendentes a satisfacer el derecho en análisis sean impuestas como obligaciones a los poderes públicos, y no abandonadas al arbitrio administrativo. Para ello, es ineludible que las leyes prevean sus presupuestos vinculantes e identifiquen con claridad sus órganos competentes y procedimientos respectivos –garantías preventivas–.
[EXISTENCIA DE LEGISLACIÓN RELATIVA A LA PROTECCIÓN DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS DESVIRTÚA LA OMISIÓN INVOCADA]
[…] es de señalar que el tema en cuestión ha sido objeto de desarrollo legislativo y reglamentario, en diversos aspectos. Así, en la Ley del Medio Ambiente se contempla un Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente, cuya tarea principal es la coordinación de la gestión ambiental y el establecimiento de la organización estructural y funcional en las entidades del sector público.
De igual forma, se prevé la existencia del Sistema de Evaluación Ambiental y el Sistema de Áreas Naturales Protegidas, que formulará las políticas, planes y estrategias de conservación y manejo sostenible de esas áreas. Además, la Ley del Medio Ambiente establece las sanciones respectivas, así como las autoridades y el procedimiento para aplicarlas, cuando se verifiquen las infracciones ambientales contempladas.
El Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente, además, colabora en la regulación concreta del Sistema de Áreas Naturales Protegidas y sus competencias, detallando las categorías susceptibles de manejo ambiental, así como los fines de estas.
En ese orden, también puede aludirse a la Ley del Fondo Ambiental de El Salvador, en virtud de la cual se crea el citado Fondo, como una entidad de derecho público descentralizada, cuyo objeto es la captación de recursos financieros y la administración de los mismos, para el financiamiento de planes, programas, proyectos y cualquier actividad tendiente a la protección, conservación, mejoramiento, restauración y el uso racional de los recursos naturales y el medio ambiente. En dicha ley se señalan los mecanismos de financiamiento de dicho fondo, y las autoridades responsables de ello.
De tal modo, también cabe referirse a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, que tiene por finalidad la protección, restauración, manejo, aprovechamiento y conservación de la vida silvestre; la regulación de actividades como la cacería, recolección y comercialización, así como las demás formas de uso y aprovechamiento de la vida silvestre. Esta ley, a la vez que establece lineamientos para determinar las especies silvestres protegidas, enumera las infracciones concernidas, y señala a las autoridades responsables de la imposición de las sanciones respectivas. Además, contempla mecanismos para facilitar la intervención de los particulares en materia de conservación de la vida silvestre.
Asimismo, cabe mencionar a la Ley Forestal. Esta ley tiene el fin –entre otros– de establecer disposiciones que permitan el incremento, manejo y aprovechamiento en forma sostenible de los recursos forestales. También busca establecer las condiciones para estimular la participación del sector privado en la reforestación del territorio nacional y determina que cualquier aprovechamiento de los bosques naturales de propiedad privada, estará regulado por su respectivo plan de manejo forestal, el cual será elaborado bajo la responsabilidad del propietario o poseedor del terreno y aprobado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería.
[…] Por otro lado, puede citarse además el Título X del Capítulo II del Código Penal, donde aparecen los delitos relativos al medio ambiente; en cuya virtud el legislador ha previsto la imposición de la pena de prisión para castigar conductas que van desde la contaminación ambiental, hasta la depredación de la fauna y flora –por mencionar algunas–; ello, a efecto de reprimir penalmente actos lesivos del derecho que nos ocupa.
A lo anterior debe agregarse la emisión –durante la tramitación de este proceso– de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, la cual, además de establecer aspectos orgánico-funcionales sobre la administración y manejo de dichas áreas, pretende la protección de los ecosistemas, los espacios naturales y mantener los bienes ambientales, para preservar –a su vez– las especies y la diversidad genética. Además, instaura un régimen de infracciones y las sanciones correspondientes, así como las autoridades y procedimientos respectivos para aplicarlas.
De igual manera, ha de referirse la reciente emisión –también durante la sustanciación del presente proceso– del Decreto Ejecutivo 12/2009, mediante el cual se califica al inmueble denominado como “El Espino” como “Área Natural Protegida”, con el objeto de conservar el hábitat de cobertura vegetal, junto con los procesos ecológicos y evolutivos que ocurren en este sitio; asegurar el flujo constante para estas y las siguientes generaciones, de los servicios ambientales suministrados por esta zona considerada de recarga acuífera; y promover, ordenar y facilitar el disfrute de los paisajes naturales de la zona por parte de la población local, nacional e internacional, mediante actividades de recreación y turismo, previamente planificadas incorporando los lineamientos técnicos emitidos por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
Asimismo, en el decreto relacionado se determina que en dicho inmueble solo podrán realizarse actividades de aprovechamiento, de investigación científica, educativas y turísticas, que cumplan con los lineamientos técnicos emitidos por la autoridad respectiva; pero no se permitirá el establecimiento de nuevos asentamientos humanos ni el crecimiento de infraestructura en los ya existentes.
La regulación reseñada, junto con el Decreto Legislativo 432/1993 –que establece la obligación de respetar el entorno natural, y el aprovechamiento del área protegida, para fines estrictamente científicos y técnicos que aseguren su propia conservación– constituyen el marco normativo mínimo para la configuración de una estructura de protección al medio ambiente, en cuanto a las áreas naturales declaradas de interés social y, por tanto, calificadas como protegidas –específicamente en lo que al inmueble “El Espino”, respecta–.
En ese sentido, debe declararse que no existe la inconstitucionalidad por omisión señalada por el actor, en cuanto a la supuesta falta de garantías del derecho al medio ambiente, específicamente en la protección de áreas naturales protegidas; pues, efectivamente, constan en el ordenamiento jurídico las obligaciones de protección debida para tal efecto.”