[TASAS MUNICIPALES]
[PRINCIPIOS QUE RIGEN LOS TRIBUTOS]
"(B) a. Los tributos son una manifestación de la soberanía del Estado y, por tanto, la potestad tributaria tiene sus límites en la propia Constitución; es decir que todo tributo, para ser constitucionalmente válido, debe respetar no sólo su proceso de creación normativo sino también los principios materiales que la misma Constitución establece.
Los límites a tal potestad se pueden dividir en límites formales y límites materiales; entre los primeros se encuentra el principio de reserva de ley, mientras que en los segundos están los principios de igualdad fiscal, proporcionalidad, razonabilidad o equidad fiscal y el de capacidad contributiva.
En el caso de autos, el motivo de fondo alegado por la sociedad demandante se encuentra estrechamente relacionado con algunos de los límites materiales, por lo que habrá de referirse a ellos -específicamente- al principio de reserva de ley relacionado con los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
b. El artículo 131 número 6° de la Constitución regula el derecho a la equidad tributaria al señalar como una de las atribuciones de la Asamblea Legislativa, el "decretar impuestos, tasas y demás contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e ingresos, en relación equitativa". Este mandato, contiene sin lugar a dudas la base constitucional que hace exigible el cumplimiento de los limites materiales de la potestad tributaria. Entre esos principios se encuentra el de reserva de ley, que en materia tributaria implica la exigencia de que el Estado o sus entidades autónomas con competencias tributarias -como las Municipalidades- cumplan con todos los requisitos inherentes a la constitucionalidad de la carga tributaria, es decir, que los tributos decretados estén dentro de sus respectivas esferas competenciales tanto en sus caracteres intrínsecos como en su proceso de formación o nacimiento a la vida jurídica.
c. Asimismo, esta Sala ha expresado que una de las manifestaciones de la relación equitativa con la que deben establecerse los tributos es la proporcionalidad. Dicho principio requiere que el monto de los gravámenes esté "en proporción" con el costo del servicio, la contraprestación pública o la capacidad contributiva de los obligados, dependiendo del tipo de tributo del que se trate. Exige, además, que en las intervenciones del Estado en la esfera privada, defendida por los derechos fundamentales, los medios soberanos utilizados se mantengan en correspondencia plena con los fines perseguidos. La proporcionalidad de una regulación o acto ha de medirse, pues, en atención al objeto de protección y ordenación, intentando en cada supuesto el respeto del o los derechos fundamentales que resulten o pudieren resultar lesionados.
d. En la Sentencia de 14-II-97, Inc. 15-96 y otras acumuladas, así como en el amparo 134-2005 del 26-IV-2006, Considerando B III, esta Sala señaló como elementos del principio de proporcionalidad los siguientes: la idoneidad de los medios empleados -en el sentido que la duración e intensidad de los mismos deben ser los exigidos por la finalidad que se pretende alcanzar-; la necesidad de tales medios -en el sentido que se debe elegir la medida menos lesiva para los derechos fundamentales, es decir, la que permita alcanzar la finalidad perseguida con el menor sacrificio de los derechos e intereses del afectado-; y la ponderación de intereses, a fin de determinar la existencia de una relación razonable o proporcionada de la medida con la importancia del bien jurídico que se persigue proteger
[OBLIGACIÓN DE RESPETAR EL MARCO LEGAL Y CONSTITUCIONAL PARA SU IMPOSICIÓN]
e. Sin embargo, para el caso de las tasas, se considera -salvo excepciones-, que no existe la obligación material de tomar en consideración la capacidad económica del contribuyente a la hora de establecer el monto del tributo, puesto que ello depende de la contraprestación que reciben los administrados; pero ello no obsta para que la fuente tributaria la tome en consideración de forma voluntaria, lo cual está íntimamente relacionado con el principio de razonabilidad.
f. En este marco resulta imperativo traer a colación que la Constitución de la República, en su artículo 203 inciso primero, establece que “Los Municipios serán autónomos en lo económico, en lo técnico y en lo administrativo, y se regirán por un Código Municipal, que sentará los principios generales para su organización, funcionamiento y ejercicio de sus facultades autónomas”. Asimismo, el artículo 204 de la Norma Primaria prescribe que las Municipalidades tienen potestad para: “1º.- Crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones públicas para la realización de obras determinadas dentro de los límites que una ley general establezca”.
g. En ese orden expositivo, es menester mencionar que la legislación que establece precisamente esos límites ordenados por el Constituyente es la Ley General Tributaria Municipal (LGTM) la cual, en su artículo 129 prescribe que “Los Municipios podrán establecer mediante la emisión de las ordenanzas respectivas, tasas por los servicios de naturaleza administrativa o jurídica que presten”. Además, el artículo 130 desarrolla que “Estarán afectos al pago de las tasas, los servicios públicos tales como los de alumbrado público, aseo, ornato, baños y lavaderos públicos, casas comunales municipales, cementerios, dormitorios públicos, mercados, establecimientos en plazas y sitios públicos, pavimentación de vías públicas, rastro municipal, tiangues, estadios municipales, piscinas municipales y otros servicios que las condiciones de cada Municipio le permitan proporcionar al público o que representen uso de bienes municipales.---Para la fijación de las tarifas por tasas, los Municipios deberán tomar en cuenta los costos de suministro del servicio, el beneficio que presta a los usuarios y la realidad socio-económica de la población.---Los Municipios podrán incorporar en la fijación de las tasas por servicios, tarifas diferenciadas, las cuales no podrán exceder del 50% adicional al costo del servicio prestado o administrado, y cuyo producto se destinará al mejoramiento y ampliación de dichos servicios”.
h. De igual forma, el ya mencionado artículo 131 desarrolla que “También estarán afectos al pago de tasas los servicios jurídicos proporcionados por el Municipio, tales como: auténticas de firmas, emisión de certificaciones y constancias, guías, documentos privados, licencias, matrículas, permisos, matrimonios, testimonios de títulos de propiedad, transacciones de ganado y otros servicios de similar naturaleza que preste el Municipio, así como otras actividades, que requieren control y autorización municipal para su funcionamiento”. Por su parte, el artículo 142 de la misma normativa en mención prescribe: “Tasas por Licencias, Matrículas o Patentes.---Serán objeto de gravamen todos aquellos actos que requieran el aval o permiso del Municipio para realizarse tales como: construcciones, ampliaciones y reparaciones de edificios; lotificaciones y urbanizaciones; construcción de chalets en sitios públicos o municipales; colocación de anuncios o rótulos; efectuar propaganda comercial; uso de aparatos parlantes, rifas, sorteos o contratos aleatorios; realización o baratillos de mercaderías; rotura de pavimento en calles públicas o municipales; funcionamiento de tiangues o plazas privadas y otros similares”.
i. En resumidas cuentas, el Municipio puede imponer tasas por servicios administrativos o jurídicos siempre y cuando respete el marco constitucional y legal delineado en los párrafos precedentes.
[IMPOSICIÓN INJUSTIFICADA POR INSPECCIÓN PREVIA A LA COLOCACIÓN DE PUBLICIDAD]
[…] a. Así, la ORRCPMSS en su artículo 1 señala lo siguiente: “La presente Ordenanza tiene por objeto regular la ubicación, instalación, modificación y retiro de toda clase de rótulos comerciales y publicitarios, instalados o a instalar en el espacio público o privado, visible desde el espacio público en el Municipio de San Salvador”; de igual manera, regula los sujetos de aplicación -artículo 4-, y el procedimiento para obtener permisos para la instalación de rótulos -artículo 57-. Es menester señalar que este cuerpo normativo no detalla los cobros que se realizarán por la publicidad colocada, pues para ello se remite –artículo 5- a la ORTSMSS-2008 la cual establece en el artículo 7 números 2.3.1 al 2.3.2.9.6 el quantum de las tasas a pagar por el servicio para instalar rótulos publicitarios -normas impugnadas por la hoy pretensora-, y, en el número 7.6 del mismo precepto, el costo por las inspecciones previas a la autorización del permiso y por la renovación del mismo.
b. Con relación a esto último, resulta ineludible traer a colación lo expresado en reciente jurisprudencia, específicamente, en la sentencia de amparo 664-2008 pronunciada el 12-XI-2010, Considerando VI.4 referida a que ese tipo de inspecciones para la autorización de colocación de publicidad, no implica una contraprestación que justifique el cobro de la tasa pues “no representan un beneficio a la sociedad demandante; [ni] aportan una contraprestación diferente a la ya otorgada por parte de la municipalidad demandada al extender el permiso anual de instalación”.
c. Por lo anterior, y en aplicación del principio stare decisis, advirtiéndose que la norma impugnada es análoga a la del caso antes reseñado, se concluye que el cobro por las inspecciones realizadas previo a la autorización y renovación de publicidad no justifica constitucionalmente la existencia de una tasa aun y cuando ésta pretenda ampararse en un permiso, por lo cual habrá que estimar la pretensión de amparo en lo que a este punto se refiere.
[COBRO IRRAZONABLE A GASOLINERAS POR RÓTULOS COLOCADOS EN ESPACIOS PRIVADOS CON VISTA AL EXTERIOR]
d. Asimismo, y semejante al caso resuelto en la sentencia citada en el párrafo anterior, los preceptos impugnados en la ORTSMSS-2008 establecen la extensión de permisos para la colocación de rótulos publicitarios de acuerdo a sus especificaciones y características económicas, y no por el servicio a prestar, siendo necesario resaltar otro elemento crucial para este caso: el impetrante ha subrayado a lo largo de sus intervenciones que, con base en la ORRCPMSS-2008, se le está exigiendo el pago por dichos permisos de conformidad con las tarifas detalladas en la primera Ordenanza mencionada en este párrafo, por la propaganda colocada que sea visible “desde el espacio público”, cuestión que la autoridad demandada justifica en sus potestades para regular la publicidad situada en cualquier parte del territorio municipal, salvaguardando, así, el ornato, la seguridad y la limpieza visual de la ciudad.
e. Sin embargo, en el caso específico de las estaciones de servicio de combustibles derivados del petróleo comúnmente conocidas como gasolineras, existen normas precisas que regulan sus actividades tales como la Ley Reguladora del Depósito, Transporte y Distribución de Productos de Petróleo que, verbigracia, obliga -art. 16 letra “b”- a que los rótulos que detallan los precios de los combustibles sean colocados en un lugar visible. Precisamente acerca de este punto, consta agregada a este expediente prueba en la que se advierte claramente que la Municipalidad de San Salvador está concretando la normativa reclamada al cobrar a la hoy impetrante incluso por la colocación de los rótulos que detallan los precios de los combustibles.
En ese orden de ideas, resulta necesario puntualizar, además, que el Reglamento de Aplicación de la ley antes citada establece una serie de exigencias de diseño para las gasolineras, las cuales incluyen precisas especificaciones técnicas tales como las dimensiones y distancias entre los tanques de combustibles, así como la colocación y hasta el texto de ciertos rótulos que deben ser colocados dada la naturaleza inflamable de los productos servidos, todo ello con sumo énfasis en la seguridad de las instalaciones dado, lógicamente, lo altamente inflamable de los productos que en ellas se sirven. Asimismo, se observa que, complementaria y genéricamente, dicha normativa se remite a la costumbre como fuente reguladora de la comercialización de derivados del petróleo en gasolineras, pues contiene reiteradas invocaciones a “los procedimientos comúnmente utilizados por la industria petrolera”.
f. De lo anterior se advierte que, en el caso preciso de las gasolineras, son las mismas normas que las rigen las que obligan a prestar este tipo de servicio en espacios abiertos potenciándose, con ello, que la publicidad ubicada en el área interna del mismo sea vista desde el exterior, por lo cual la exigencia del Concejo demandado del pago de cantidades pecuniarias por la colocación -por parte de la actora- de propaganda en los espacios privados de sus estaciones de servicio se vuelve irrazonable, no obstante que pretenda amparar tales cobros en la extensión de los aludidos permisos; esto debido a que obvia las circunstancias especiales -ubicación en espacio abierto- y el resto de normativas antes descritas que hacen inviable impedir que la publicidad dentro de las gasolineras de la actora sea observada “desde la vía pública”. Y es que, aun y cuando la hoy peticionaria pretendiese -para no caer en el supuesto hipotético de la norma tributaria- cercar o amurallar sus estaciones para que la publicidad colocada dentro de ellas sólo fuese vista por quienes hacen uso de sus instalaciones, las normas específicas que debe cumplir se lo impedirían.
g. Bajo estas particularidades, las pretendidas tasas carecen de cualquier justificación lógica así como de nexo causal con la publicidad gravada, ya que el hecho generador de los tributos cuestionados recae sobre una circunstancia independiente de la actividad administrativa del Municipio e ineludible del objetivo publicitario de la impetrante, por lo cual no puede entenderse como válida la pretendida contraprestación del otorgamiento de permisos si su génesis está viciada ante la irrazonabilidad de su imposición, razones por las que deberá estimarse la pretensión de la demandante y, en consecuencia, declarar ha lugar al amparo incoado.
h. Empero, debe aclarase que lo expuesto en los párrafos precedentes no significa, en modo alguno, que las municipalidades estén inhibidas de efectuar regulaciones de la publicidad –lo que no necesariamente significa o lleva aparejada siempre cargas tributarias-, como tampoco que las diferentes sociedades y/o empresas estén exentas del pago de tributos municipales por las diversas actividades que realizan, pero ambas cuestiones deben ser reguladas conforme a la Constitución y a la ley, con pleno respeto de los derechos de los administrados así como de los principios constitucionales, y facultades conferidas a los Municipios.
[EFECTO RESTITUTORIO: ABSTENCIÓN DE COBRO]
[…] Al respecto, es necesario aclarar que cuando este tribunal reconoce en su sentencia la existencia de un agravio personal, la consecuencia natural y lógica es la de reparar el daño causado, restaurando las cosas al estado en que se encontraban antes de la ejecución del acto violatorio de derechos y restableciendo al perjudicado en el pleno uso y goce de sus derechos violados. Por ello, el artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en sus primeras líneas, señala el efecto normal y principal de la sentencia estimatoria: el efecto restitutorio.
2. En el caso en concreto, y dado que el reclamo constitucional planteado se basa en la aplicación de normas que por su sola vigencia se han determinado como causantes de violaciones constitucionales, el efecto reparador se concretará en que el Concejo Municipal de San Salvador deberá abstenerse de aplicar a la peticionaria los artículos 1, 4, 5 y 57 de la ORRCPMSS; así como también el artículo 7 números 2.3.1 al 2.3.2.9.6 y 7.6 de la ORTSMSS-2008, referente a imponer el cargo correspondiente, siempre y cuando su publicidad se encuentre dentro de los límites particulares de sus estaciones de servicio.”