[MULTAS POR INFRACCIÓN A LA LEY DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR]
[SANCIÓN POR PRÁCTICA ABUSIVA DE COBROS INDEBIDOS]
"En el caso sub júdice, la demandante pretende que se declare la ilegalidad de la resolución de las trece horas treinta minutos del veintinueve de marzo de dos mil siete, emitida por el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, mediante la cual se le sanciona con una multa por la cantidad de doscientos cincuenta dólares, por la infracción al artículo 44 letra e) de la Ley de Protección al Consumidor.
La ilegalidad se hace recaer en los siguientes aspectos:
1. Violación al derecho a un debido proceso por falta de motivación. Aduce que [la autoridad demandanda] no motivó debidamente su resolución al determinar la cuantía de la multa que le fue impuesta.
2. Violación al derecho a la seguridad jurídica. Aduce que [la autoridad demandada] llevó a cabo una aplicación retroactiva de la Ley de Protección al Consumidor, al sancionarle por la existencia de una cláusula abusiva en un contrato que se otorgó en mil novecientos ochenta y cinco, es decir, antes de la entrada en vigencia de la ley en comento.
2.-CRONOLOGÍA DE LO OCURRIDO EN SEDE ADMINISTRATIVA.
De la documentación presentada por las partes, se establece el siguiente orden cronológico de los hechos, base para analizar el presente caso:
a) El procedimiento sancionatorio inició por auto de las diez horas treinta minutos del veintiocho de julio de dos mil seis, con base en la denuncia interpuesta el tres de mayo del mismo año, por la señora [...], quien adujo que la sociedad [demandante] le había requerido el pago de cantidades de dinero no previstas en el contrato de servicios funerarios, el nueve de febrero de dos mil seis. El procedimiento fue instruido por las presuntas infracciones a los artículos 43 letra e) y 44 letra e) de la Ley de Protección al Consumidor; el primero de ellos, relativo a la no entrega de los bienes o servicios en los términos contratados y, el segundo, por la supuesta práctica abusiva de cobros indebidos.
En el mismo auto se citó a la actora para que, por medio de su representante judicial o extrajudicial, manifestara su defensa por escrito, de conformidad con el artículo 145 de la Ley de Protección al Consumidor.
b) Mediante el escrito presentado el veintiséis de octubre de dos mil seis [la sociedad demandante], por medio de su representante le señora [...], hizo uso de la audiencia conferida.
c) El procedimiento se abrió a prueba por auto de las catorce horas diez minutos del quince de noviembre de dos mil seis, de conformidad con el artículo 146 de la Ley de Protección al Consumidor. Durante dicho término, la actora presentó documentación para sustentar sus argumentos de descargo.
d) Concluido el término probatorio, se emite resolución final a las trece horas treinta minutos del veintinueve de marzo de dos mil siete, mediante la cual se sanciona a [la sociedad demandante] con una multa que asciende a doscientos cincuenta dólares por la infracción al artículo 44 letra e) de la Ley de Protección al Consumidor, y se le absuelve de la infracción tipificada en el artículo 43 letra e) de la misma ley. [...]
4. SOBRE EL PRIMER MOTIVO DE ILEGALIDAD: Violación al debido proceso por falta de motivación.
La parte actora ha delimitado su pretensión cuando alega en la demanda que el Tribunal Sancionador no realizó una verdadera valoración o motivación de la cuantía de la multa impuesta, sin atacar la calificación de la infracción. De ahí que este tribunal omitirá cualquier pronunciamiento sobre los argumentos vertidos por la sociedad actora en el escrito de traslado [...], con relación a la configuración de la conducta ilícita, pues la oportunidad para introducir nuevos aspectos al proceso —ampliación de la demanda- precluyó al momento de rendir la autoridad demandada su informe justificativo.
De la lectura del acto controvertido se aprecia que la sociedad demandante fue sancionada con multa que asciende a la cantidad de doscientos cincuenta dólares por la práctica abusiva de cobros indebidos, en perjuicio de la señora [...], y que, según el artículo 44 letra e) LPC, constituye una infracción muy grave.
La naturaleza jurídica de la sanción nos indica que la misma es un acto de gravamen que, por tanto, disminuye o debilita la esfera jurídica de los particulares, bien sea mediante la privación de un derecho (prohibición de una determinada actividad, a la que la doctrina denomina sanción interdictiva), bien mediante la imposición de un deber antes inexistente (sanción pecunaria).
[ADMINISTRACIÓN: ALCANCES DE LA MOTIVACIÓN DE LAS SANCIONES PECUNIARIAS]
En reiteradas ocasiones ha expuesto este tribunal que la motivación del acto administrativo exige que la Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le determinaron a adoptar su decisión. Con ello, la motivación también incide en el control jurisdiccional, en tanto posibilita el análisis del criterio de decisión que indujo a la Administración a resolver en determinado sentido. De ahí que constituye un aspecto del derecho al debido proceso en la formación de la voluntad de la Administración (requisito de forma del acto administrativo).
En el caso de sanciones pecuniarias, el deber de la Administración de motivar sus resoluciones no se limita a la descripción de la conducta infractora en que incurrió el sujeto y la cita del precepto en el que a tal infracción se le apareja la imposición de la sanción que contiene el acto. También el quantum de la sanción de multa impuesta por aquélla dentro del rango previsto por el legislador, en su caso— debe ser fundamentado.
En este supuesto, no hay que perder de vista que la motivación defectuosa no determina indefectiblemente la declaración de invalidez del acto administrativo que adolezca de tal vicio, ya que esta consecuencia queda condicionada a valorar si la deficiente fundamentación quebró el orden interno de formación de la voluntad de la Administración, produjo una quiebra o ruptura en los derechos de contradicción y defensa del interesado, e incidió negativamente en la posibilidad de control judicial.
[PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN EL ÁMBITO ADMINISTRATIVO]
En la Ley de Protección al Consumidor, la clasificación de las infracciones en razón de su gravedad —la trascendencia de la lesión provocada al bien jurídico protegido— se encuentra íntimamente relacionada con la cuantía de la multa a imponer por el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor. Así, los artículos 45 al 47 de la LPC estable los límites superiores del monto de las multas según la infracción sea leve, grave o muy grave. A esto se le denomina, doctrinariamente, marco punitivo.
Para el caso de las infracciones muy graves, previstas en el artículo 44 de la LPC, la multa máxima posible no puede superar los quinientos salarios mínimos mensuales urbanos en la industria (artículo 47 de la LPC).
Aún con este marco punitivo, es importante destacar que al imponerse una sanción administrativa la institución de la discrecionalidad de la Administración Pública entra en juego. Sin embargo, el principio de proporcionalidad en el ámbito administrativo obliga a la facultad discrecional a tomar en cuenta las circunstancias objetivas y subjetivas que a la contravención rodean, evitando así ejercitar la discrecionalidad más allá de lo que consientan los hechos determinantes del acto administrativo, que son los que delimitan el ámbito de las facultades de graduación de la sanción y señalan la diferencia entre su correcto ejercicio y la arbitrariedad. En este contexto, la motivación del quantum de una multa permite demostrar que la Administración no actuó de manera arbitraria en la labor de individualización de la sanción y, por consiguiente, que el acto administrativo es válido.
[LEY DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR: PARÁMETROS O CRITERIOS DE DOSIMETRÍA PUNITIVA]
En la Ley de Protección al Consumidor, la labor de graduación de la multa encuentra un importante encauce en el artículo 49, al regular los parámetros o criterios de dosimetría punitiva que deben ser considerados por el Tribunal Sancionador a la hora de cuantificar el monto de la multa a imponer en el caso específico.
Mediante el establecimiento de estos criterios en la norma y su aplicación concreta por parte de la Administración Pública, se pretende adecuar la respuesta punitiva del poder público en la entidad exacta del comportamiento infractor cometido —trascendencia, lesión al bien jurídico protegido, etc.— Asimismo, evita la aplicación de criterios meramente caprichosos o irracionales que conviertan a la necesaria dosis de discrecionalidad de la Administración en arbitrariedad, o que imposibiliten al administrado el control de la actividad de aquélla que le impone un gravamen en su patrimonio —ejercicio de su derecho de defensa—.
Bajo esta lógica, la motivación del quantum de la multa permite que el proceso cognitivo que requiere la aplicación de la respectiva norma para la dosificación de la multa —dentro del marco punitivo establecido—, en este caso, el artículo 49 de la LPC, no permanezca oculto, sino que quede explicitado y suficientemente publicitado como medio para aminorar al máximo la posible arbitrariedad del poder público y potenciar, así, el ejercicio de su defensa por parte del administrado.
En el presente caso, en el romano III de la resolución impugnada, el Tribunal Sancionador señala: "Para efectos de establecer el monto de la multa, este Tribunal toma en consideración lo (sic) siguientes aspectos: el tamaño del establecimiento y naturaleza del establecimiento, el impacto en los derechos de la consumidora, y el grado de afectación en su esfera patrimonial como consecuencia del cobro indebido realizado; que en la conducta de la proveedora no se vislumbra (sic) intencionalidad de su parte en causar un perjuicio con el cobro indebido, sino que ésta es producto de la negligencia en no haber informado previamente a la consumidora que el servicio de preparación química del cadáver a realizarse sería especial y no simple, a efecto que la consumidora autorizara o rechazara el servicio en comento". Así, en la parte resolutiva, la autoridad demandada impone la sanción de multa por la cantidad de doscientos cincuenta dólares.
A partir de lo anterior, esta Sala considera que la autoridad demandada ha exteriorizado los criterios del artículo 49 de la LPC, cuya valoración le indujeron a determinar la cuantía de la multa impuesta a la actora dentro del marco punitivo respectivo (no mayor a quinientos salarios mínimos mensuales urbanos en la industria, artículo 47 de la LPC), de manera que esta última ha conocido los elementos necesarios para controvertir este extremo, en su caso.
Y es que el monto de la multa impuesta —doscientos cincuenta dólares—, es fácilmente armonizable con los aspectos considerados por [la autoridad demandada], según su resolución: a) el tamaño y naturaleza del establecimiento de la actora, pues el quantum de la multa no significa un riesgo para la salud patrimonial de la actora; b) el impacto y grado de afectación en la esfera patrimonial de la consumidora, la señora [...], como consecuencia del cobro indebido de cien dólares; y, c) el grado de intencionalidad de la demandante, vislumbrado, según el Tribunal Sancionador, como negligencia, nivel de responsabilidad inferior al dolo. De ahí que estos criterios revelan el proceso cognitivo realizado por la Administración en la individualización de la sanción al caso específico.
Asimismo, importa enfatizar que, pese a que la infracción atribuida a la actora es concebida legalmente como muy grave, la multa impuesta, equivalente a aproximadamente dos salarios mínimos, está muy por debajo del límite superior del marco punitivo previsto, inclusive, para las infracciones leves.
En consecuencia, el acto impugnado contiene los elementos suficientes que permiten conocer la razones por las que el Tribunal Sancionador determinó el monto de la multa impuesta —motivación---, observándose en ello la plena adecuación de su decisión a los presupuestos establecidos en la ley de consumo para la dosificación de la multa: los criterios del artículo 49 de la LPC con sujeción al límite máximo de la cuantía en función de la gravedad de la conducta ilícita (artículo 47 de la LPC). Dicha motivación, a su vez, permite afirmar que la decisión no es fruto de la arbitrariedad en el proceso interno de formación de la voluntad de la Administración Pública, ni causante de una lesión en el derecho de contradicción y defensa del administrado.
Por último, cabe destacar que, aún si se considerase que la fundamentación del quantum realizada por el Tribunal Sancionador en su resolución es escueta, es claro que una exposición prolija sobre los aspectos y criterios publicitados no supondría una modificación per se del resultado obtenido en la labor de dosificación de la multa, ni de su injerencia en la esfera jurídica de la actora. En consecuencia, el acto administrativo no devendría ilegal por este motivo.
Por tanto, se concluye que no existe el vicio alegado.
5. SOBRE EL SEGUNDO MOTIVO DE ILEGALIDAD: La retroactividad de la ley.
[PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY]
En el ordenamiento salvadoreño, el principio de irretroactividad de la ley, además de carácter legal, tiene rango constitucional, pues aparece consagrado de forma expresa en el artículo 21 de la Cn., manifestándose también —de alguna forma en el artículo 15 de la misma.
Así, el artículo 15 reza: "Nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes promulgadas con anterioridad al hecho de que se trate, y por los tribunales que previamente haya establecido la ley; y el artículo 21 en su inciso primero dice: "Las leyes no pueden tener efecto retroactivo, salvo en materias de orden público, y en materia penal cuando la nueva ley sea favorable al delincuente".
Como lo ha manifestado la Sala de lo Constitucional, en el régimen constitucional salvadoreño en puridad la "irretroactividad de las leyes" no es un derecho fundamental, sino más bien un principio que se proyecta en las esferas jurídicas de las personas como categoría indiscutiblemente vinculada a la seguridad jurídica.
El principio de irretroactividad de la ley puede comprenderse fácilmente si partimos del análisis de su contrario, es decir, la retroactividad de la ley. Esta significa una extensión de la vigencia de la ley hacia el pasado, en cuanto implica subsumir ciertas situaciones de hecho pretéritas, que estaban reguladas por normas vigentes al tiempo de su existencia, dentro del ámbito regulativo de las nuevas normas creadas. La retroactividad, entonces, significa una traslación de la vigencia de una norma jurídica creada en un determinado momento histórico, a un momento anterior al de su creación
La sociedad actora alegó la violación a dicho principio, manifestando que el contrato en el que se consideró que existía una cláusula abusiva fue otorgado en mil novecientos ochenta y cinco, es decir, antes de la vigencia de la Ley de Protección al Consumidor en que se encuentra prevista la infracción por la que ha sido sancionada.
La Ley de Protección al Consumidor que dio nacimiento al Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, fue emitida mediante Decreto Legislativo número setecientos setenta y seis, del dieciocho de agosto de dos mil cinco, publicada en el Diario Oficial número ciento sesenta y seis, tomo trescientos sesenta y ocho, del ocho de septiembre de dos mil cinco. Dicho cuerpo normativo entró en vigencia treinta días después de su publicación en el Diario Oficial, es decir, el ocho de noviembre de dos mil cinco.
En el presente caso, según consta en el expediente administrativo con número de referencia 438-06, el procedimiento administrativo sancionatorio en contra de [la sociedad demandante], fue iniciado el veintiocho de julio de dos mil seis por el supuesto cometimiento de dos infracciones: (a) a no prestación de los servicios en los términos contratados, prevista en el artículo 43 letra e) de la LPC; y, (b) la práctica abusiva de cobros indebidos a que se refiere el artículo 18 letra c) de la LPC, prevista como una infracción muy grave en el artículo 44 letra e) de la LPC.
Así, tal como lo expuso la autoridad demandada, el procedimiento administrativo en cuestión no fue instruido por la introducción de cláusulas abusivas en el documento contractual suscrito por [la sociedad demandante] y la señora [...], el tres de septiembre de mil novecientos ochenta y cinco, en cuyo caso, la imposición de una sanción a la actora por dicha conducta en aplicación de la Ley de Protección al Consumidor vigente, hubiese significado la violación al principio de irretroactividad de la ley.
En concordancia con lo anterior, el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor omite en la resolución impugnada cualquier tipo de pronunciamiento sobre el carácter abusivo de alguna de las cláusulas contenidas en el documento contractual antes descrito. De ahí que el argumento de la demandante a partir del cual aduce la supuesta ilegalidad del acto, es falso.
Hechas las anteriores aclaraciones, importa señalar que mediante la resolución controvertida, la sociedad actora únicamente fue sancionada por la práctica abusiva de cobros indebidos que, según consta en la documentación que obra en el expediente administrativo, consistió en haber requerido a la señora [...] un pago por la cantidad de ciento cincuenta dólares en concepto de preparación química especial de un cuerpo, el nueve de febrero de dos mil seis, y de los cuales devolvió únicamente la cantidad de cincuenta dólares. Dicha conducta, por tanto, fue consumada por la demandante durante la vigencia de la Ley de Protección al Consumidor que le fue aplicada.
En definitiva, tampoco existe este vicio de ilegalidad en el acto que se impugna."