[DERECHO A LA EDUCACIÓN]
[DERECHO A LA LIBERTAD DE EMPRESA]
“III. Este Tribunal en su jurisprudencia ha sostenido, v. gr en la sentencia de amparo ref. 664-2008, del 12-IX-2010, que del derecho a la libertad económica, contemplado en el artículo 102 de la Constitución, se deriva el derecho a la libertad de empresa, en virtud del cual se reconoce a los ciudadanos la libertad para afectar o destinar bienes a la realización de actividades económicas, con el objeto de producir e intercambiar bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio o ganancia.
La Sala sostuvo en esa oportunidad que tal derecho, en esencia, consiste en “la libertad para crear empresas que puedan actuar en el mercado, el derecho de propiedad de los medios utilizados por las empresas para la adquisición de bienes y servicios que sean necesarios para el ejercicio de la actividad empresarial; así como, la libertad para la gestión de la empresa -v. gr el establecimiento de los objetivos propios de la empresa, la planificación, dirección y gestión de la misma-”.
Aunado a lo anterior, resulta necesario acotar que en las actividades económicas que se desarrollan en la sociedad, convergen tanto los intereses privados, como los de la colectividad, razón por la que el Constituyente estableció una serie de directrices que rigen y orientan como debe desenvolverse o ejercerse –entre otros derechos– la libertad de empresa, con el objeto de equilibrar y solucionar los conflictos que puedan suscitarse ante un conflicto de intereses. Lo anterior se traduce en un mandato dirigido al legislador a la hora de normativizar las circunstancias bajo las cuales se reconoce tal derecho, así como las condiciones y restricciones de los mismos.
Lo anterior debido a que, por ejemplo, si bien se garantiza la propiedad privada (arts. 2 y 103), la libre disposición de los bienes (art. 22) y, para el caso en particular, la libertad económica y de empresa (art. 102 y 110 inc. 2°), entre otras; a la vez, se establecen como límites de estos derechos los intereses colectivos y la función social.
En efecto, frente al reconocimiento de la propiedad privada se tiene como contrapartida la función social (at. 103) y la expropiación por causa de utilidad pública o interés social (art. 106); la libertad económica, por su parte, no puede oponerse al interés social; y si bien se reconoce la libertad empresarial también se instaura la posibilidad de establecer monopolios y estancos a favor del Estado (art. 110).
Corresponde, por tanto, al Estado –entre muchos otros roles– arbitrar las relaciones y tensiones que puedan suscitarse entre el interés privado y colectivo en las actividades económicas en las que participan los particulares, atendiendo las directrices que pueden desprenderse de la Ley Suprema, lo cual, desde luego, no implica ineludiblemente una negación del ejercicio de las libertades citadas, sino sólo su limitación o restricción a efecto de resguardar los intereses sociales protegidos.
[DERECHO A LA EDUCACIÓN]
IV. 1. Por otra parte, la educación representa una de las herramientas fundamentales con la que cuenta el Estado salvadoreño, para lograr construir una sociedad sedimentada en los valores de justicia –concretada en libertad e igualdad–, seguridad jurídica y bien común, así como en el respeto de la dignidad humana; ello debido a que, en términos generales, constituye el proceso mediante el cual se desarrollan las capacidades físicas, intelectuales y éticas, que permiten al ser humano integrarse positivamente a un medio social determinado, lo cual de manera ineludible incide en la formación integral de su personalidad.
Sin duda alguna, el carácter esencial y vital de la educación para el desarrollo de las potencialidades de los individuos, ha hecho posible, a nivel nacional e internacional, su reconocimiento como derecho fundamental, merecedor de una especial protección por parte de los Estados. Así, del artículo 53 de la Constitución salvadoreña se desprende que este derecho es inherente a la persona humana, sin excepción alguna, en razón de su edad, sexo, clase social, religión, nacionalidad, etc., siendo el Estado el principal obligado a su conservación, fomento y difusión.
Este derecho asiste, por tanto, a todo habitante en el territorio salvadoreño, por lo que ningún establecimiento educativo –ya sea público o privado– puede negarse a admitir alumnos por motivaciones sociales, raciales, políticas, entre otras, tal como prescriben los arts. 56 inc. 1° y 58 Cn. Ahora bien, debido a la importancia de la educación en la esfera individual y social de las personas, ésta también comporta un deber –sobre todo en la etapa de la niñez y adolescencia– cuyo cumplimiento es requerido por el Estado en los niveles de parvularia, básico y especial.
[...] A la luz de la Constitución salvadoreña, y de los citados cuerpos normativos de orden internacional, la educación se proclama, entonces, como un derecho humano fundamental, inherente a la persona humana, que encuentra su sentido más explicito en la exigencia a los poderes públicos de que “toda persona” reciba una educación básica y acceda a niveles superiores de enseñanza, razón por la cual el principal obligado a su conservación, fomento y difusión es el Estado en atención a su capacidad y a la disponibilidad de los recursos.
En ese orden, el derecho a la educación comprende, entre otros aspectos, el derecho de toda persona a recibir la enseñanza parvularia y básica institucionalizada, que la capacite para desempeñarse como ciudadanos útiles, mediante la red de centros educativos públicos y privados (a los que más adelante se hará especial referencia); a acceder a una plaza escolar, así como a permanecer en el centro continuando los estudios en los distintos niveles y grados, de acuerdo a los principios de capacidad y rendimiento. En los niveles superiores al básico, cuyo cumplimiento no es obligatorio, el citado derecho consiste en el acceso a ellos, sin que los obstáculos socioeconómicos impidan la obtención de esta prestación educativa, lo cual puede conseguirse a través de becas o ayudas económicas.
[...] En perspectiva con lo anterior, de acuerdo a los informes presentados por la primera Relatora de las Naciones Unidas para el Derecho a la Educación ante la Comisión de Derechos Humanos –hoy Consejo de Derechos Humanos–, con referencias E/CN.4/1999/49, párrafos 51-74; E/CN.4/2000/6, párrafos 32-65 y E/CN.4/2001/529, párrafos 64-65; la educación, con fundamento en el art. 13 párrafo 2 del PIDESC, debe reunir como mínimo las siguientes características: a) disponibilidad, en cuanto debe crearse las instituciones y los programas de enseñanza suficientes para cubrir la demanda del servicio; b) accesibilidad, en la medida de que los establecimientos y programas educativos sean asequibles material y económicamente a todos, sin discriminación; c) aceptabilidad, lo cual significa que el modelo o proyecto educativo a implementar sea de calidad, con base en métodos pedagógicos reconocidos y aceptados; y d) adaptabilidad, referida a que la educación debe adaptarse a las transformaciones sociales y de los tiempos, para ser capaz de responder a las necesidades de los alumnos de acuerdo al contexto social y cultural en el que se desarrollan. Tales aspectos pueden concebirse como criterios o parámetros que ayudan a determinar la orientación o rumbo de las actividades estatales, que tengan por objeto la conservación y fomento de la educación.
[LIBERTAD DE ENSEÑANZA]
2. Otro factor importante que debe mencionarse sobre el derecho a la educación, es que si bien, de acuerdo al Constituyente salvadoreño, el principal obligado a su conservación y fomento, es el Estado; también se reconoce a los particulares el ejercicio de ciertas libertades, con cuya promoción se busca garantizar construir un sistema educativo nacional democrático y pluralista. Tales libertades –de acuerdo a la doctrina– pueden agruparse en un macro concepto, este es, el de libertad de enseñanza, expresión que hace referencia a todo aquel que se dedica a la transmisión ordenada y sistemática de conocimientos, dentro o fuera del sistema docente oficial; por lo que, como una primera aproximación a su contenido, puede afirmarse que toda persona natural o jurídica es libre de desarrollar una actividad de enseñanza, de difusión de ideas hacia otras.
En ese sentido, este derecho puede adoptar la modalidad de: (a) libertad de cátedra, cuando se dirige al docente que ha de ejercer su actividad en un centro –sea público o privado–, a quien se garantiza la libertad de divulgar las ciencias sin condicionamientos ideológicos o teóricos; (b) libertad de creación de centros educativos, si el particular pretende llevar a cabo la fundación de tal establecimiento, con el objeto de impartir la enseñanza de niveles oficiales; asimismo, puede encontrarse comprendido en este macro concepto –libertad de enseñanza– (c) el derecho de los padres a elegir sin presiones de ningún tipo, el modelo o ideario educativo que mejor les parezca para sus hijos, lo cual trae como consecuencia, la posibilidad de optar por centros diferentes a los públicos, impidiendo la conformación de monopolios educativos del Estado y estimulando la apertura de la enseñanza a la iniciativa de los particulares.
En la Constitución salvadoreña, estas libertades adquieren reconocimiento en el art. 54 Cn., que prescribe: “El Estado organizará el sistema educativo para lo cual creará las instituciones y servicios que sean necesarios”; asimismo, garantiza “a las personas naturales y jurídicas la libertad de establecer centros privados de enseñanza”, quienes de acuerdo a lo establecido en su art. 57 inc. 2°, estarán sujetas a la regulación e inspección por parte de las autoridades públicas competentes.
Por otra parte, en el art. 55 inciso final de la Cn., se reconoce a los padres el derecho preferente de escoger para sus hijos, instituciones de enseñanza diferentes a las públicas; y en su art. 60 inciso final reconoce, a quienes se dedican a la docencia, la libertad de cátedra
[LIBERTAD DE LOS PARTICULARES DE ESTABLECER CENTROS PRIVADOS DE ENSEÑANZA]
3. Ahora bien, resulta imperioso mencionar respecto a la libertad de los particulares para establecer centros privados de enseñanza –contemplada en el art. 54 Cn.–, que atendiendo a las consecuencias lógicas que se derivan del reconocimiento a las personas naturales y jurídicas de constituir esta clase de establecimientos, pueden mencionarse algunos aspectos doctrinarios que integran el contenido de esta libertad.
A manera de ejemplo, el ejercicio del mencionado derecho comporta para sus titulares, la libertad de: (i) constituir una institución de cualquier nivel de escolaridad de acuerdo al ideario, proyecto o modelo educativo de sus fundadores; (ii) organizar los recintos académicos, lo cual comprende el detalle de las características del establecimiento, en relación con las finalidades u objetivos y los métodos propuestos para su funcionamiento; (iii) establecer el perfil de los docentes y profesionales que integrarán el plantel de la institución; (iv) definir el régimen de dirección, administración y responsabilidades internas; (v) crear los reglamentos disciplinarios que rijan la convivencia entre los alumnos, éstos y sus superiores, así como el personal docente; (vi) implementar su propio sistema financiero y los vínculos con otras instituciones; y (vii) decidir sobre la reestructuración o la modificación de la organización o, en última instancia, la continuidad del centro, esto es, en determinado momento la viabilidad de cerrarlo o transferirlo a terceros.
Frente a la libertad de creación y administración de los establecimientos de enseñanza –en perspectiva con lo antes expuesto–, en principio, el Estado debe tomar una actitud negativa, de abstención o no intromisión en el ejercicio de la misma; de ahí que la mencionada libertad constituya un límite a la actividad estatal, con la que se persigue el funcionamiento independiente y autónomo de los referidos establecimientos. Lo anterior no debe interpretarse como el reconocimiento de una libertad absoluta, pues corresponderá a las entidades públicas competentes regular por disposición de la ley, autorizar su creación, vigilar y controlar la forma en la que los titulares de los centros educativos privados ejercen tal libertad, ya que debe tenerse presente que la educación, como servicio público esencial, constituye, ante todo, un derecho fundamental de las personas, cuya conservación y fomento deben ser garantizados por el Estado.
De lo anterior se deriva que si bien el Estado es el principal responsable de garantizar que toda persona tenga acceso a la educación, los particulares que se dedican a la enseñanza coadyuvan con la prestación del servicio educativo, por ejemplo, para el caso de los titulares de centros privados, ampliando la oferta de instituciones en las que se ofrece la enseñanza, a cambio de una contraprestación económica, con lo cual se solventa las dificultades que enfrenta el Estado para ampliar la infraestructura y extender la red de centros de enseñanza (disponibilidad de la educación). De ahí que, entre los sujetos involucrados en las relaciones jurídico-sociales que se derivan de este proceso se encuentran, además de las instituciones públicas correspondientes, los docentes, los padres de familia, los alumnos y los establecimientos educativos privados.
En definitiva, la satisfacción de este servicio esencial en el desarrollo de la personalidad del ser humano (la educación), depende de la confluencia de las acciones gubernamentales y de la sociedad en general, pues en el proceso educativo o formativo ha quedado claro que no sólo se involucra el Estado, sino también a otros sujetos, entre los que se encuentran los titulares de los centros de educación privados; razón por la que resulta necesario articular la participación que todos ellos tienen en las actividades relacionadas a la enseñanza.
En ese sentido, con base en las disposiciones constitucionales e internacionales mencionadas, el Estado salvadoreño tiene la facultad de normativizar el contenido, los requisitos y procedimientos a través de los cuales los particulares pueden ejercer la libertad de crear, dirigir y administrar centros educativos privados, siempre que tal regulación sea efectuada a través de la ley en sentido formal, es decir, la ley que emana de la Asamblea Legislativa.
[FACULTAD DEL ESTADO DE REGULAR E INSPECCIONAR LOS CENTROS EDUCATIVOS]
[...] 1. Debemos partir reflexionando que, indiscutiblemente, a la luz de la Constitución y la normativa internacional a la que hemos hecho referencia en el Considerando anterior, puede afirmarse que la educación es un derecho fundamental y uno de los bienes más importantes con los que debe contar la colectividad, dado su carácter esencial en el desarrollo de la personalidad de los individuos y en la construcción de una sociedad democrática bajo estándares de justicia y paz social, razón por la cual no puede atribuírsele una connotación diferente a la de derecho humano fundamental, cuya conservación, fomento y difusión, se insiste, corresponde primordial pero no exclusivamente al Estado.
Es así como, de conformidad al art. 54 Cn., atañe a las autoridades gubernamentales diseñar, crear y organizar la red de centros y los programas de educación necesarios para proveer el servicio de la enseñanza a la población, sin perder de vista que ésta debe ser disponible, accesible para todos, así como adaptable y aceptable. Lo anterior con el objeto de lograr alcanzar los fines trazados en el art. 55 Cn., entre los que se encuentran: apoyar el desarrollo integral de la persona en su dimensión espiritual, moral y social, inculcar los derechos humanos, incentivar un espíritu de tolerancia y de paz, inculcar valores que identifiquen al educando con la nación salvadoreña y, a su vez, propicien la unidad del pueblo centroamericano, entre otros.
El sistema de educación nacional incluirá tanto a los centros de educación públicos –cuya administración y financiamiento compete al Estado–, como a los establecimientos de enseñanza privados. Al respecto, es menester aclarar que si bien, de la interpretación de los arts. 54 y 57 inc. 2° Cn. se desprende que los particulares podrán dedicarse en libertad a la enseñanza, mediante la creación de centros o establecimientos educativos privados, con el objeto de percibir un beneficio económico; no debe interpretarse que, en el ámbito de las relaciones que surjan entre éstos y las personas que optan por sus servicios, a la educación se le despoja el carácter de derecho fundamental, y pasa a ser un producto, servicio, cosa u objeto comerciable, sujeta a las fluctuaciones de los precios del mercado.
La educación impartida en centros de enseñanza privados, no puede ser vista como una actividad puramente mercantil, en donde la “empresa educativa” presta un servicio que se comercializa como cualquier otro. Esta idea de la educación, es incompatible con la de derecho fundamental a la que se ha hecho referencia en el Considerando III de esta decisión, pues el tratamiento que se persigue en el primero de los ámbitos, es el de una simple mercancía a la que solo tiene acceso quien pueda pagarla; empero, tal como esta Sala ha hecho énfasis en los acápites precedentes, la educación comporta un interés social, general o público, en cuanto persigue fines más concretos tendientes al desarrollo de las personas a nivel individual y colectivo.
En ese sentido, las tensiones que, sin duda alguna, surgen entre el derecho fundamental a la educación y la retribución económica a la que tienen derecho los particulares que prestan el servicio, traen consigo la difícil tarea de buscar el equilibrio de las cargas financieras del sistema educativo privado, sin olvidar el contenido y las finalidades que se persiguen con el mencionado derecho. Lo anterior puede lograrse con el correcto engranaje o el condicionamiento normativo de las distintas posiciones jurídicas de los sujetos que participan en los procesos de enseñanza –los titulares del centro, docentes, padres de familia, alumnos–, lo cual, inevitablemente, se traduce en un sistema de regulaciones y limitaciones en el que los poderes públicos tienen un evidente papel a jugar, entre otras cosas, en cumplimiento de la Constitución, como garantes del derecho a la educación.
2. En este punto del análisis, resulta imperioso referirnos a lo afirmado en la Sentencia del 13-X-2010, pronunciada en el proceso de Inc. 17-2006, ya que, en esa oportunidad, esta Sala sostuvo que la catalogación de una disposición como una intervención negativa en un derecho fundamental no implica automáticamente su inconstitucionalidad; ello dependerá de los términos en los que se ha realizado y justificado la regulación o configuración del derecho, o bien la limitación del mismo en los preceptos normativos impugnados.
Para desarrollar tal planteamiento, se establecieron las diferencias entre la regulación y la limitación de los derechos en las normas infra constitucionales. Así, acotó que: “A. La regulación normativa o configuración es la dotación de contenido material a los derechos fundamentales –a partir de la insuficiencia del que la Constitución les otorga–, lo cual lleva a adoptar disposiciones que establezcan sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, así como la organización y procedimientos que sean necesarios para hacerlos efectivos, y su garantías” (cursivas y subrayado suplidos en el texto original).
En ese sentido, hizo énfasis en que el establecimiento de condiciones para el ejercicio de un derecho forma parte de la libertad de configuración del legislador, y no crea derechos, así como tampoco es el cumplimiento de tales condiciones en su caso concreto lo que hace surgir el derecho en la práctica. El derecho existe independientemente de tales condiciones ya que estas lo único que hacen es regular las formas para su ejercicio.
Seguidamente, sostuvo que: “B. Limitación de un derecho fundamental es un caso específico de regulación que se caracteriza por las siguientes propiedades: es directa, instituye una disciplina general del derecho o, aun siendo parcial, afecta alguno de sus elementos sustanciales o de sus aspectos esenciales. La limitación o restricción de un derecho, supone una regulación, e implica la modificación de su objeto o sujetos –elementos esenciales del derecho fundamental– de forma que implica una obstaculización o impedimento para su ejercicio, con una finalidad justificada desde el punto de vista constitucional. A diferencia de la regulación, la limitación solo es susceptible de ser realizada por la propia Constitución o ley entendida en sentido formal, es decir, la fuente jurídica emanada de la Asamblea Legislativa”.
Finalmente se concluyó que, a diferencia de lo que ocurre con la limitación de los derechos, la simple regulación afecta elementos no necesarios al ejercicio del derecho, sin incidir directamente sobre su ámbito y límites, o bien se refiere sólo a algunas de sus modalidades de ejercicio. Este tipo de regulación tiene lugar en aquellos casos en que resulta palmario que el legislador ha disciplinado solo algunos aspectos parciales del derecho, de manera poco intensa o ha afectado solo unas acciones habilitadas por el derecho que no son tan importantes.
[...] El siguiente precepto –art. 80 de la LGE–, establece que los interesados en obtener la referida autorización deben comprobar que cuentan con los recursos físicos y financieros necesarios, el personal docente calificado de conformidad a los servicios que ofrezcan, así como la capacidad para consolidar una organización académica y administrativa adecuada, pues es deber del Estado garantizar que la prestación del servicio de la enseñanza en todos los niveles, ya sea en centros de estudio públicos o privados, reúna las características de disponibilidad, adaptabilidad, aceptabilidad y accesibilidad, a los que se hizo referencia en el Considerando IV.1 de esta decisión.
Entre otras aspectos, con base en lo dispuesto en el art. 82 del ya mencionado cuerpo normativo, se exige a los centros privados de educación informar a las autoridades gubernamentales competentes la nómina de personal docente, para verificar su situación escalafonaria, pues de esta manera puede contar con parámetros objetivos para valorar la calidad del servicio que se presta; asimismo, debe comunicar el costo de la matrícula y el de cada cuota de escolaridad o colegiatura, el número de éstas a pagar durante el año y los servicios educativos que oferta, conforme la autorización de funcionamiento.
De las citadas disposiciones, se advierte con claridad que el legislador se ha limitado a exigir el cumplimiento de requisitos básicos, para autorizar la constitución y funcionamiento anual de los referidos centros educativos, con la finalidad de llevar un registro, control y vigilancia de los mismos, así como de los estándares de calidad del servicio que cada uno presta, sin que tales exigencias representen una intervención negativa en el ejercicio de las libertades que le han sido reconocidas a sus titulares.
[REQUISITOS IMPUESTOS A LOS CENTROS EDUCATIVOS PARA INCREMENTAR MONTOS DE MATRÍCULA Y COLEGIATURA]
VI. Ahora bien, tomando como base los conceptos desarrollados en los dos Considerandos precedentes, y el marco jurídico legal del que parte la regulación del ejercicio de la libertad de creación, dirección y administración de los centros educativos privados en la LGE, corresponde examinar si los requisitos impuestos a los titulares de los referidos establecimientos, para incrementar los montos de la matrícula y colegiaturas, prescritos en el art. 83 inc. 2°, letras b) y d) de la LGE, conculcan la ya citada libertad, así como la referida a la de empresa y el derecho a la seguridad jurídica, en los términos expuestos en el Considerando II 2 de esta sentencia; pero es menester aclarar que este Tribunal no pretende analizar si se ha dictado la regulación más funcional, sino simplemente si el establecimiento de tales exigencias carecen de una razón suficiente que justifique la intervención del Estado, ya que el examen de constitucionalidad no es un juicio de perfección, sino de respeto de límites.
Debemos partir señalando que la disposición legal impugnada prescribe en su primer inciso, que la administración económica de los centros privados de educación corresponde a los propietarios o encargados de los mismos, reconociendo con ello el legislador, el derecho de aquellos a la libre gestión de los fondos o ingresos que se perciben, para el funcionamiento del establecimiento de enseñanza.
Partiendo de esta premisa, se observa que los peticionarios reclaman, específicamente, contra el art. 83 en su inc. 2°, letras b) y d), el cual, literalmente, reza:
“Art. 83. (…) Los centros privados de educación podrán incrementar las cuotas de matrícula inicial o las colegiaturas mensuales cada dos años; y en ningún caso podrán acordarse ambos incrementos para un mismo año lectivo. El referido incremento será avalado por el Ministerio de Educación, cuando el centro privado de educación de que se trate, haya cumplido con las siguientes circunstancias: (…) [entre otras] --- b) Que el quórum de la Asamblea General de padres de familia se hubiere conformado, con la asistencia de al menos la mitad más uno de sus miembros. Para efecto de determinar el quórum, se entenderá por miembro asistente a un representante por cada familia (…) --- d) La resolución para el aumento de la matrícula y cuotas de escolaridad sólo podrá adoptarse con el voto favorable de por lo menos tres cuartas partes de los padres de familia asistentes”.
De la citada disposición, con base en lo expuesto en la demanda, se colige que los requisitos contra los que reclama la parte actora son los relativos a: (i) la prohibición de incrementar los montos de las matrículas y colegiaturas en un mismo año lectivo; (ii) la exigencia de convocar en asamblea general a los padres o representantes legales de los alumnos que resulten afectados, conformando un quórum de la mitad más uno; y (iii) la exigencia de que la aprobación de tales ajustes sea por las tres cuartas partes de los asistentes. A juicio de los actores, tales requisitos conculcan sus derechos a la libertad de dirección y administración de los centros de educación privada y a la seguridad jurídica.
[FUNCIÓN SOCIAL IMPIDE ENTENDER QUE SE APLIQUE EL CONTENIDO DE LA LIBERTAD DE EMPRESA]
1. En primer lugar, afirman que las regulaciones impugnadas imponen una arbitraria, injustificada y excesiva restricción al ejercicio de la libertad de dirección y administración de los centros en los que se imparten la enseñanza privada, en cuanto el legislador ha dejado en manos de los que reciben el servicio, no así en los particulares que lo prestan, la gestión de los ingresos de tales recintos.
A este respecto se hace necesario reiterar que corresponde al Estado, como garante de la conservación, difusión y fomento del derecho a la educación, realizar una labor reguladora y vigilante de las actividades en las que intervienen aquellos que se dedican a la libertad de la enseñanza, en este caso de las personas naturales y jurídicas que son titulares de centros de enseñanza privada, ya que lo contrario, podría suscitar situaciones que afecten la esencia de la educación como derecho fundamental, v. gr prácticas discriminatorias en los procedimientos de admisión de nuevos alumnos, o bien la aplicación desmedida e injustificada de varios incrementos en las colegiaturas en un mismo año lectivo.
No resulta extraño, entonces, que el legislador normativice las condiciones bajo las cuales podrán los particulares ejercer la libertad de crear establecimientos de educación privada, así como las consecuencias lógicas que se derivan de tal práctica, esto es, la dirección y la administración material y económica de los referidos centros; de ahí que, en los arts. 79 al 82 de la LGE, se haya regulado los presupuestos y procedimientos que debe seguir la persona –natural o jurídica– para obtener la autorización del Ministerio de Educación de abrir una institución de esta naturaleza.
Como consecuencia lógica, se ha reconocido el derecho de los titulares a administrar de manera autónoma las finanzas de sus centros educativos; empero, ello no impide al Estado regular la concurrencia necesaria de ciertas situaciones, requisitos o presupuestos con los que deben cumplir aquellos para aplicar medidas que afecten a los que reciben el servicio, sobre todo si la adopción de las mismas puede incidir negativamente en la accesibilidad a la educación, en atención al interés general y colectivo que esta representa.
Se observa que los peticionarios retoman solo una parte de la disposición que prescribe el primero de los requisitos contra los que reclaman –inciso 2° del precepto impugnado–, enfocándose en la prohibición de efectuar ambos incrementos –de matrícula y colegiatura– en un mismo año lectivo, arguyendo que el legislador no ha tomado en cuenta las cargas económicas que deben soportar cada ciclo escolar y la necesidad de invertir en nuevos proyectos.
La regulación de los períodos de tiempo en los que se pueden adoptar tales medidas, y la prohibición de efectuar ambas en un mismo año, solo evidencian un condicionamiento del tiempo en que podrán aplicarse los ya mencionados incrementos, no así una negación de tal práctica, al grado de ser considerada tal exigencia como una intervención arbitraria e injustificada por parte del legislador; pues, se insiste, dicho requisito no está impidiendo a los titulares realizar aumentos en las cuotas educativas, solo está regulando cuándo podrán efectuarse.
Aunado a lo anterior, debe mencionarse que atendiendo precisamente a las cargas económicas con las que se enfrentan año con año los titulares de estos centros educativos, así como la de aquellos que hacen uso del servicio de enseñanza privado, el legislador ha pretendido regular un tiempo prudencial para que puedan aplicarse estas medidas; pues no debe olvidarse que en el proceso educativo no solo median los intereses que puedan reportar los titulares de estos establecimientos, sino también están en juego fundamentalmente los de aquellos que optan por recibir la enseñanza bajo el modelo educativo que ellos ofrecen, los cuales atienden más que aspectos puramente económicos, a los beneficios de la educación a futuro en la vida de los alumnos y, en definitiva, en el desarrollo de los pueblos.
[QUÓRUM DE LAS CONVOCATORIAS A LA ASAMBLEA GENERAL DE PADRES]
Respecto a los requisitos relativos a la convocatoria de una asamblea general de padres o representantes de los alumnos que resulten afectados con los incrementos, cuya válida conformación requiere un quórum de la mitad más uno de este grupo de personas, del mismo precepto normativo cuestionado –letra b) del art. 83 de la LGE–, se colige que la intención del legislador es hacer participes a los padres de familia, quienes juegan un papel importante en el proceso educativo de sus hijos, de todas las medidas que pueden incidir, positiva o negativamente, en el normal desenvolvimiento de las actividades educativas que reciben sus hijos en el centro de enseñanza.
Se pretende que con la debida antelación, se les comunique a los padres las intenciones de efectuar los aumentos a las matrícula y cuotas escolares, para que puedan analizarse, en conjunto, la viabilidad de afrontar tales modificaciones económicas en ese momento, lo cual no representa una respuesta negativa anticipada de los padres, tal como pretende hacerlo creer la parte actora, pues si a éstos se les presenta el plan justificativo de esas medidas –siendo este otro de los requisitos que menciona el precepto cuestionado–, puede buscarse a través del consenso suplir las necesidades que enfrenta el centro de enseñanza con la colaboración de aquellos que reciben el servicio, o bien apoyar las proyecciones de inversión del establecimiento, las cuales a futuro serán para el beneficio de los alumnos.
En ese orden de ideas, el legislador ha contemplado como otra exigencia la aprobación de los padres de familia, para lo cual se requiere del voto favorable de las tres cuartas partes de los asistentes a la asamblea, y no es este el último requisito a cumplir, pues entre otras exigencias, se requiere la presencia de un representante del Ministerio de Educación que debe dar fe de la realización del evento, quien lógicamente desempeñará un papel activo dentro de la reunión. Una vez cumplidos los requisitos contemplados en la disposición, se requiere el aval de la citada autoridad gubernamental, para proceder a la aplicación de los incrementos el siguiente año escolar.
Con base en las acotaciones realizadas en los acápites precedentes, resulta imperioso mencionar, entonces, que los citados requisitos no restringen o niegan en términos absolutos a los titulares de estos centros la libertad de administrar o gestionar, bajo su propio sistema financiero y contable, los fondos que ingresan al establecimiento, como contraprestación del servicio de la enseñanza que prestan; sólo tienen por objeto establecer, determinar o condicionar cuándo y cómo –las circunstancias de tiempo y forma, así como los procedimientos a seguir– podrá ejercerse la misma en un aspecto puntual, esto es, la forma en que se realizarán ajustes a los montos de la matrícula y cuotas escolares.
Y es que una intervención arbitraria, injustificada y excesiva del legislador en la esfera de ejercicio de esta libertad, se reflejaría en la exigencia v. gr., de que tales incrementos sólo pudiesen realizarse con base en determinados porcentajes o montos, o bien que el destino de tales percepciones fuese utilizado para alguna área específica del centro de enseñanza, etc., lo cual, evidentemente, no ocurre ni se colige de la disposición objeto de control.
[LIMITES DE LA AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA DE LOS CENTROS DE ENSEÑANZA PRIVADOS]
Por otra parte, esta Sala considera necesario acotar que, ciertamente, en el ámbito de la enseñanza privada –en particular los niveles básico y medio, incluso especial–, el Constituyente salvadoreño ha reconocido a los particulares la libertad para dedicarse a la prestación de este servicio con fines lucrativos, siendo consecuencia lógica de tal reconocimiento, que aquellos gocen de autonomía e independencia para organizar y dirigir los recursos humanos y financieros disponibles, así como gestionar y administrar los ingresos percibidos, con el objetivo de ofrecer y brindar una educación de calidad.
Sin duda alguna, de lo anterior se desprende, que en este ámbito resultan implicados aspectos económicos que suelen mencionarse como parte del contenido de la libertad de empresa; empero, no debe perderse de vista que entre la citada libertad y la de crear, dirigir y administrar tales establecimientos, existe una diferencia trascendental que las separa, la cual radica en la naturaleza y los fines que se persiguen con la prestación del servicio de la enseñanza, esto es, el desarrollo integral de la persona, y con ello, el de la sociedad misma, a través del desarrollo de las potencialidades del individuo y los valores de justicia, paz social, respeto a los derechos humanos, etc. que deben fomentarse en el proceso educativo, ya que todos estos aspectos deben ser parte del modelo o ideario educativo que ofrece el centro educativo tanto público como privado.
En ese orden de ideas, la enseñanza representa, tal como se enfatizó en los anteriores considerandos, un bien de interés general y colectivo, que cumple con una función social, a diferencia de los objetivos que se persiguen con las transacciones comerciales en el mercado económico, razón por la cual no puede pretenderse, tal como lo propone la parte actora, trasladar y aplicar el contenido de la libertad de empresa al caso de la prestación del servicio de la educación privada con fines de lucro, aduciendo el ejercicio de una libertad exenta del control estatal, cuando incluso los otros servicios que se ofertan y comercializan en el mercado (v. gr. la telefonía, acceso a redes inalámbricas, etc.) están regulados por las autoridades correspondientes de conformidad con la ley.
En definitiva, el ámbito económico en el que se desenvuelve o se realiza la enseñanza privada con fines lucrativos debe ser regido por principios, reglas y criterios especiales y diferentes de aquellos que se aplican a las actividades empresariales, en atención a la naturaleza y fines que se persiguen con la educación, tal como se expuso en los párrafos precedentes.
[CONCRECIÓN DE LOS REQUISITOS PARA INCREMENTAR LA MATRÍCULA Y COLEGIATURA]
2. Finalmente, la parte actora alega que los citados requisitos resultan difíciles de materializar, ya que, por un lado, es ilógico que las personas que se verían afectadas por tales incrementos, consientan en la aplicación de los mismos; y por otro, no se encuentran en la posición de obligarlas a acudir y participar en la asamblea general, sobre todo cuando rara vez se logra persuadirlas para asistir a las actividades que normalmente se organizan.
Este Tribunal observa que el argumento central que utilizan para cuestionar la constitucionalidad de las referidas exigencias se basa en la viabilidad de la norma en la práctica, esto es, en las posibilidades reales de su concreción, haciendo alusión a la ineficacia de la misma utilizando supuestos hipotéticos, v. gr la inasistencia de los padres de familia a la asamblea general, y la desaprobación de los mismos a los incrementos de las matrículas y colegiaturas, cuya valoración escapa a la competencia material de esta Sala y que, en todo caso, no aportan elementos objetivos para realizar el análisis del precepto impugnado.
Cabe mencionar, además, que los requisitos cuestionados por los peticionarios fueron introducidos al art. 83 de la LGE, mediante las reformas que fueron introducidas por el D. L. n° 533/2008; momento a partir de la cual, algunos de los centros de educación privada del país, se han sometido al proceso y al cumplimiento de los requisitos contemplados en el citado precepto para efectuar los referidos incrementos, lo cual, sin duda alguna, demuestra que ha sido posible la concreción de los presupuestos antes mencionados.
En efecto, de acuerdo a la información publicada por el Ministerio de Educación en su página oficial de internet, disponible a la fecha, se ha hecho del conocimiento público que en el año 2009, un número de 51 instituciones educativas con fines de lucro fueron autorizadas para practicar tales aumentos el siguiente año. De igual forma, una cantidad similar de establecimientos de enseñanza han sido autorizados en el año en curso, para aplicar tales medidas en el 2011, siendo menester acotar que entre los titulares de los referidos centros se encuentran 11 de los que figuran como demandantes en este amparo.”