[CERTIFICACIONES DEL PROCESO DE DESAFILIACIÓN SINDICAL]
[LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS EN MATERIA DE ASOCIACIONES SINDICALES]
"El artículo 219 del Código de Trabajo, así como los artículos 4 letra a), 8 letra b) y 22 letra h) de la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social, establecen como prerrogativa exclusiva del Ministerio de Trabajo y Previsión Social el otorgamiento de la personalidad jurídica a las asociaciones sindicales, así como su inscripción en el registro correspondiente.
Además de la mencionada competencia registral, el artículo 256 del Código de Trabajo le otorga a la mencionada entidad administrativa potestades de vigilancia sobre las asociaciones sindicales para comprobar si se ajustan a las prescripciones legales en el ejercicio de sus actividades. La entidad encargada de ello es la Dirección General de Trabajo, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 22 de la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social.
Sin embargo, desde una interpretación sistemática de la legislación laboral conforme a la Constitución, las facultades de vigilancia que ejerce la entidad administrativa no pueden implicar una restricción del derecho de libertad sindical. Este axioma de protección constitucional se traduce en el precepto contenido en el inciso último del artículo 256 del Código de Trabajo, el cual establece: "Al ejercer sus facultades de vigilancia, las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar los derechos y garantías que la Constitución y este Código consagran a favor de los sindicatos".
En tal sentido, para reforzar dicha protección, el ordenamiento prevé que las sanciones aplicables a las organizaciones sindicales (multa, suspensión de actividades o en último caso su disolución) sólo pueden imponerse siguiendo antes un procedimiento judicial, tal y como lo establece el artículo 230 del Código de Trabajo, el cual literalmente dice: "Los sindicatos que en el desarrollo de sus actividades infrinjan las disposiciones de este Código u otras leyes, podrán ser sancionados con multa, suspensión o disolución, las cuales serán impuestas por las autoridades judiciales competentes". Para tal efecto, el artículo 233 del Código de Trabajo establece que se seguirá el procedimiento establecido en los artículos 619 y siguientes del mismo cuerpo legal ante el juez competente.
Esta prohibición de conocimiento del fuero administrativo tiene una base histórica razonable, puesta en relieve por Javier Pérez Royo, quien manifiesta que el que "la suspensión y disolución de las asociaciones únicamente pueda ser acordada por el poder judicial es una reacción frente a la tradicional suspensión y disolución administrativa característica del ejercicio del derecho en la fase inicial de su reconocimiento en el Estado liberal, antes de que se produjera su democratización. Se trata de una garantía lógica, en la medida en que vincula el ejercicio del derecho constitucionalmente reconocido al legislador y al juez, dejando fiera por completo al poder ejecutivo, excepto en el ejercicio de la competencia registral" (Curso de Derecho Constitucional, Edit. Marcial Pons, Madrid, 2002, pág. 466).
[MINISTERIO DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL POSEE FACULTAD PARA RECIBIR LA RENUNCIA DE UN TRABAJADOR A UN SINDICATO ÚNICAMENTE SI LA JUNTA DIRECTIVA DEL SINDICATO SE NIEGA A RECIBIRLA]
En el caso que nos ocupa, la facultad que el Código de Trabajo, ha otorgado al Ministerio de Trabajo y Previsión Social, es la de recibir de aquel trabajador que estando afiliado a un Sindicato, desee renunciar a dicha calidad y si la Junta Directiva del Sindicato se negare a recibir la misma, entonces dicha entidad citara a este a fin de comunicar tal circunstancia, diligencia de la cual levantará acta que firmaran tanto el trabajador renunciante si estuviere presente, y el directivo sindical que compareciere.
Dicha facultad es otorgada únicamente en razón de la negativa de recibir la renuncia por parte de la Junta Directiva del Sindicato, es decir, la Administración Pública, en ningún momento puede constituirse a ser la encargada de diligenciar renuncias que no hayan sido previamente presentadas al Sindicato a que el trabajador pertenecía, solo ante la negativa de este de recibirla y extender la constancia, es que aquella puede entrar como depositaria de la misma para luego transferirla al representante del Sindicato, lo anterior se desprende de la calidad de diligencias con la cual se denomina a la referida actuación, es decir tal facultad no implica en modo alguno un procedimiento en el cual se puede tener la calidad de parte interviniente, pues únicamente constituyen incidentes que en razón de ser la instancia que registre, lo acontecido, pues estos son casos especiales.
Conforme a lo anterior, desde una interpretación garantista de los derechos fundamentales y amparada en el principio contemplado en el artículo 14 del Código de Trabajo, deriva la regla que toda actuación que constituya una restricción del derecho a la libertad sindical, especialmente el relativo a la capacidad de organizarse, tal como acontece con el nombramiento o remoción de los miembros de los órganos de dirección de un sindicato, resulta un campo vedado para las potestades administrativas. Ello es plenamente coherente con lo estipulado en el artículo 4 del ya citado Convenio de la Organización Internacional del Trabajo sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación de 1948, el cual enuncia que las organizaciones de trabajadores y de empleadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa.
En conclusión, según se desprende de los anteriores razonamientos, aquellos aspectos relacionados con la entidad sindical ya constituida, y que supongan restricciones al derecho fundamental de asociación, únicamente pueden y deben ser resueltos mediante decisión judicial y no administrativa.
[VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE PUBLICIDAD CUANDO EL MINISTERIO DE TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL NO AUTORIZA CERTIFICACIONES SOLICITADAS POR UN SINDICATO QUE ES PARTE EN UN PROCESO ]
5. ANALISIS DEL CASO
En el caso de autos, se impugna el acto mediante el cual se denegó la solicitud del demandante en cuanto a la extensión de certificación del expediente diligenciado ante el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, con motivo de la desafiliación efectuada por dicha entidad en vista de la negativa de la Junta Directiva del Sindicato demandante de recibir la renuncia de varios trabajadores afiliados al mismo, los cuales se avocaron a aquella para hacer efectivas las mismas.
Tal solicitud de certificación fue declarada sin lugar por considerar la autoridad demandada que la misma era improcedente, en primer lugar por ser criterio del Departamento Nacional de Organizaciones Sociales de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, el expedir ese tipo de certificaciones, únicamente cuando el solicitante es parte en el trámite o procedimiento efectuado ante dicha dependencia y en segundo lugar en cumplimiento a lo establecido en el art 254 del Código de Trabajo.
Violaciones Alegadas
Violación al Principio de Publicidad del Expediente de desafiliación y consecuentemente al Derecho de Defensa.
La parte actora alega que la denegatoria de las certificaciones solicitadas vulneran el principio de publicidad, en razón del derecho que como parte del mismo le asiste al acceso del expediente de desafiliación y consecuentemente a lo solicitado, en razón de haber sido notificado de los mismos y haber presentado escritos y recursos que fueron declarados inadmisibles, con lo cual se tiene por comprobado su participación en el mismo, y que en razón de la denegatoria se le impidió tener acceso a su derecho de defensa en instancia judicial.
En el plano formal uno de los caracteres propios que han de respetar los actos administrativos es el seguimiento de un procedimiento administrativo, mediante el cual se conduzca a la decisión final sea esta accediendo o rechazando una cierta petición, es así que la falta absoluta de procedimiento lo convierte en un acto inválido jurídicamente, puesto que el procedimiento es un elemento del acto administrativo que condiciona su validez.
Como es sabido, la actividad administrativa se desenvuelve mediante procedimientos diversos, normalmente la regulación de ese procedimiento administrativo común se incluye en una norma con rango de ley formal, en la cual no solo se determina el cauce formal de la emisión de estos, sino también los requisitos materiales que han de respetarse para que estos sean dictados de conformidad con el Principio de Legalidad, han de dar cumplimiento a los fines que amparan el concreto ejercicio de una potestad pública, motivación en la emisión de los mismos, y la que no podrá faltar es la obligación de resolver.
Es así que en los principios generales del procedimiento administrativo, se encuentran el de audiencia y defensa, mediante los cuales por una parte se posibilite la participación activa en el procedimiento de todos los interesados, y por otra el respeto del derecho legítimo del interesado a presentar alegaciones durante el curso del procedimiento, así como el desarrollo de aquellas pruebas que guarden relación con la cuestión litigada, otro de dichos principios y no menos importante es el Principio de Publicidad, el cual beneficia, en exclusiva, a aquellas personas que cuenten con el carácter de interesado en un cierto procedimiento administrativo, y consiste en el derecho a -acceder al expediente administrativo-tomando el preciso conocimiento de la totalidad de actos y trámites que se hayan seguido o se estén siguiendo en el mismo; -obtener copia de dichas actuaciones-; conocer el órgano administrativo titular de la competencia que se está ejercitando y la persona física responsable de la tramitación del expediente.
Realizadas las anteriores consideraciones en relación con los principios antes señalados, de los cuales el último de los mismos es el que el administrado considera ha sido afectado, pues se le denegó la extensión de las certificaciones, por considerarse que no era parte en el proceso y consecuentemente acceso al expediente de desafiliación.
La autoridad demandada señala que el único caso en el cual se puede emitir certificaciones es el establecido en el art. 78 de la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social, el cual estipula que "El archivo que lleva la Dirección General de Trabajo para registrar los contratos y convenciones colectivos de trabajo, es público y se extenderán de él, las certificaciones que se soliciten".
Tal disposición no es concerniente, al caso de autos, pues este es el caso de los registros, no de diligencias especiales realizadas por prerrogativa de la ley.
Ahora bien, puede decirse que la citada disposición faculta a la Administración ha emitir certificaciones de tales registros, porque no existe prohibición expresa en relación a otras diligencias, pues no se dice que únicamente de ellas, y no de otras.
En ese sentido, en aras del principio de publicidad del expediente administrativo a que se ha hecho alusión en párrafos anteriores, se debió autorizar las certificaciones solicitadas por el demandante quien si tenía interés, el cual es el de defender los intereses de sus miembros, pues es el objeto de su fundación, tal y como lo establecen los estatutos del mismo, arts. 3 literal c), 22 literal b) y 26 literal b).
Es preciso analizar para los efectos de un pronunciamiento acorde a todas las pretensiones del demandante, la normativa mediante la cual se faculta a la autoridad demandada a llevar a cabo las desafiliaciones objeto de impugnación, las cuales constituyen la normativa aplicada al presente caso, estas son las siguientes:
De conformidad con el art. 253 del Código de Trabajo, se estipula el derecho de libertad sindical individual al que anteriormente se hizo alusión como parte del principio general de libertad y más aún de libertad de asociación, y es el derecho que le asiste de renunciar a la afiliación obtenida, dentro de un determinado sindicato, estableciendo en tal sentido que la misma deberá ser presentada por escrito a la Junta Directiva correspondiente, y del recibo de ella, se entregará la constancia correspondiente de tal situación.
Pero, si dado el caso, en que exista negativa de recibir la renuncia o entregar la constancia por parte de dicha junta, el trabajador podrá plantear su caso, ante el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, quien por medio de la sección correspondiente citará hasta por segunda vez al representante del sindicato para notificarles tal circunstancia, de dicha diligencia se levantará acta que servirá al trabajador de constancia, con la presencia o no del representante del mismo.
La anterior disposición, no dista de ser un procedimiento en estricto sentido, del cual hemos hecho referencia, más bien la misma disposición denomina dichas actuaciones como "diligencias", en ese sentido no puede alegarse que uno de los citados no sea parte, cuando la normativa en comento no hace tal pronunciamiento, ni aún se menciona de la acreditación de alguno de los involucrados, en este caso ambos -trabajador renunciante- y -represente legal del Sindicato- son interesados e involucrados en tales hechos, por lo tanto son merecedores de ser considerados partes involucradas en las diligencias, pese a que la autoridad demandada manifiesta que la notificación realizada es únicamente de comunicación, con lo cual asiente que no se le ha tenido por parte, sino solo comunicado los hechos, con tal afirmación se puede confirmar que no se estaba frente a un proceso propiamente dicho.
Al respecto de lo que constituye ser parte en un proceso, procedimiento o diligencias administrativas, la Sala de Constitucional ha expresado que "La calidad de parte es esencialmente procesal y viene dada por una determinada posición en el proceso, independiente de la titularidad que detente el sujeto del derecho que se controvierte. En tal sentido, partes son quienes actúan en el proceso en la posición de actor o demandado. El primero es quien solicita la tutela de sus derechos, aquél que pretende, y el segundo es frente a quien se solicita esa tutela, es decir, aquél frente a quien se pretende.
Para la válida proposición de un reclamo ante el órgano jurisdiccional las partes deben cumplir una serie de requisitos procesales, entre los que se destaca, la legitimación; ésta, en palabras del procesalista Víctor Moreno Catena, "alude a una especial condición o vinculación de uno o varios sujetos con un objeto litigioso determinado, que les habilita para comparecer o exige su comparecencia, individualmente o junto con otros, en un proceso concreto con el fin de obtener una sentencia de fondo". Por otra parte, el autor uruguayo Enrique Véscovi afirma que la legitimación procesal "es la consideración legal, respecto del proceso, a las personas que se hallan en una determinada relación con el objeto del litigio, y en virtud de la cual se exige, para que la pretensión de fondo pueda ser examinada, que dichas personas figuren como tales partes en el proceso" (Sentencia de Amparo, de las catorce horas del veintidós de febrero de dos mil, referencia 813-99).
En razón de lo antes planteado, se considera que la resolución impugnada es ilegal en este punto, por violentar el principio de publicidad alegado por la parte demandante.
Finalmente, la violación alegada por el demandante en cuanto a la falta de motivación del acto impugnado, esta Sala considera que la motivación es uno de los elementos de validez del acto administrativo, éste exige que la Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de derecho que le determinaron a adoptar su decisión. Ratio dessidendi de la motivación es que permite ejercer un control de legalidad, constatando si estas razones están fundadas en Derecho y si se ajustan a los fines que persigue la normativa aplicable.
En el caso de autos, del análisis realizado a la resolución impugnada se observa que lo que motivó a la Administración a tomar la decisión fue criterio sostenido por el departamento ante el cual se diligenció la desafiliación, así como lo establecido en el art. 254 del Código de Trabajo.
En ese sentido, esta Sala considera que ambos aspectos no son las requisitos que constituyen la motivación de la decisión administrativa, en razón que los hechos que motivan el mismo no están claramente identificados, ya que únicamente se hace alusión a que el demandante no es parte en el proceso efectuado, pero no se dice bajo que aspecto no se le considera parte, asimismo los elementos de derecho no han sido plenamente desarrollados, pues solo se señala la disposición concerniente a la notificación que se debe realizar, pero no se explicó el porqué dicha instancia tuvo que intervenir y cuál es la facultad que la misma le otorga para dicha intervención, en tal sentido, la resolución impugnada carece de motivación y por ser esta un elemento fundamental de la validez del acto administrativo, este deviene en ilegal en este otro aspecto.
6. CONCLUSIÓN
En conclusión la negativa de extender las certificaciones solicitadas por la parte demandante, correspondientes a las diligencias de desafiliación de trabajadores afiliados al Sindicato demandante, no fue conforme a los parámetros de legalidad que rigen la actuación de la Administración, en razón que la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, es la instancia denominada por su Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social como la protagonista de armonizar las relaciones empleado-empleador y en particular la que tiene como funciones facilitar la constitución de organizaciones sindicales, en aras de tal facultad no puede estropear el trabajo que dichas organizaciones deseen realizar para la defensa de sus intereses laborales.
7. MEDIDA PARA RESTABLECER EL DERECHO VIOLENTADO
En razón de haber resultado estimatorias las pretensiones de la parte demandante, y el derecho que le asiste a que este Tribunal restituya la situación jurídica vulnerada, y que como consecuencia de la declaratoria de ilegalidad del acto impugnado, a realizar por parte de este Tribunal, como resultado del análisis antes descrito, se ordenará a la autoridad demandada extienda las certificaciones requeridas por la parte actora, en relación con el proceso de desafiliación sindical diligenciado por dicha autoridad."