[POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PARA LA IMPOSICIÓN DE MULTAS POR INFRACCIÓN A LEY DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR]
"2. Potestad Sancionadora de la Administración Pública y sobre el principio de Legalidad.
Según importantes corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración.
Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la Constitución de la República. En tal sentido, los artículos 7, 22, 32 de la Ley de Protección al Consumidor, y 40 del Reglamento de la Ley de Protección al Consumidor (ahora derogados), sujetaban inicialmente la potestad sancionadora administrativa al cumplimiento del debido proceso: "...la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas...". Pero sobre todo, en congruencia con la Constitución de la República y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del artículo 86 de la Constitución de la República. Así pues, en virtud de la sujeción a la Ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.
Nuestra normativa constitucional recoge principios y limitaciones aplicables a la potestad sancionatoria, destacándose entre otros el principio de legalidad.
Según algunos tratadistas el principio de legalidad o Primacía de la ley es un principio fundamental del Derecho Público conforme al cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad de la ley de su jurisdicción y no a la voluntad de las personas. Por esta razón se dice que el principio de legalidad establece la seguridad jurídica.
Se podría decir que el principio de legalidad es la regla de oro del Derecho Público y en tal carácter actúa como parámetro para decir que un Estado es un Estado de Derecho, pues en él el poder tiene su fundamento y límite en las normas jurídicas.
3. Análisis jurídico.
i) Normativa aplicable.
La Ley de Protección al Consumidor (ahora derogada), de conformidad a lo expresado en sus considerandos, surgió a la vida jurídica con el fin, entre otros, de cumplir con la obligación de propiciar el desarrollo económico y social, motivación que guarda coherencia propia con el artículo 101 de la Constitución de la República.
Como parte de ello se deben crear condiciones óptimas tanto para el incremento de la producción de bienes como para la defensa de los intereses de los consumidores. Debe el Estado, en este contexto, además de fomentar la libre competencia, conferir a los consumidores de los derechos necesarios para su legítima defensa.
En ese sentido la Ley de Protección al Consumidor (ahora derogada), establecía:
Art. 4 "El Órgano Ejecutivo en el Ramo de Economía será el encargado de aplicar las disposiciones de esta Ley, a través de la Dirección General de Protección al Consumidor".
El art. 16 de dicha Ley establecía "Cualquiera que fuere la naturaleza del Contrato, se tendrá por no escritas las cláusulas o estipulaciones contractuales que, b) Impliquen renuncia de los derechos que esta Ley reconoce a los consumidores o que de alguna manera limite su ejercicio."
El art. 20 de la misma señalaba que "Las ofertas de servicios deberán establecerse en forma clara, de tal manera que los mismos no den lugar a duda en cuanto a su calidad, cantidad, precio y tiempo de entrega.
El art. 22 decía, "Si los productos o servicios se entregan al consumidor en calidad cantidad o en una forma diferente a la ofrecida, este tendrá las siguientes opciones:... d) La devolución de lo que hubiere pagado.... Lo anterior no libera de responsabilidad por las infracciones que comete a las disposiciones de esta Ley.".
El art. 23 literal b) determinaba: "Cuando se contrate la adquisición de un bien o la prestación de un servicio y el consumidor entregare prima, cuota o adelanto y el bien no fuera entregado o el servicio no fuere prestado por las siguientes razones: (...) b) Causa Imputable al proveedor, por la cual éste deberá reintegrar la totalidad de lo pagado, más un recargo del cinco por ciento".
Art. 31.- Las infracciones a las disposiciones de esta Ley, se sancionarán según la gravedad de la infracción, de la siguiente manera: c) Cuando la infracción se cometa por tercera vez, la multa se duplicara sobre el monto establecido en el literal anterior.
Art. 32.- Las sanciones serán impuestas por el ministerio a través de la dirección, mediante la comprobación del hecho denunciado, previa audiencia del interesado dentro del tercer día hábil siguiente al de la notificación respectiva.
Art. 38.- Las disposiciones de la presente Ley, por su carácter especial, prevalecerán sobre cualesquiera otras que la contraríen.
En el presente caso es aplicable la legislación referente a los contratos, específicamente el art. 1416 del Código Civil que dispone: "Todo contrato legalmente celebrado es obligatorio para los contratantes, y solo cesan sus efectos entre las partes por el consentimiento muto de éstas o por causas legales".
ii) Análisis del caso.
La parte actora aduce que considera que la intervención directa de la Dirección de Protección al Consumidor, en el caso en que existe un Contrato entre las partes, contraviene el principio de legalidad, establecido en el artículo 11 de la Constitución de la República, y la prevalencia de la voluntad de las partes en los actos o contratos privados en virtud a lo establecido en el artículo 1309 del Código Civil, que si bien es cierto el artículo once de la Constitución de la República reconoce la facultad sancionatoria de la autoridad administrativa, la Dirección General de Protección al Consumidor (DPC) emitió la resolución número 185 la cual considera injusta.
Como se ha dicho para considerar que existe un debido proceso, es necesario que sea sustanciado conforme a la Constitución de la República, y además que se respete íntegramente el derecho de audiencia que está contemplado en el artículo 11 de la referida norma primaria, y que este se caracteriza, en primer lugar, por ser un derecho de contenido procesal, instituido como un pilar fundamental para la protección efectiva de los demás derechos de los gobernados; tal categoría consiste en que la privación de derechos debe ser necesariamente precedida de un proceso o procedimiento prescrito y ante entidades previamente establecidas, observándose las formalidades esenciales o procedimentales y las normas constitucionales procesales o procedimentales y que la decisión se dicte conforme a las leyes existentes con anterioridad al hecho que la hubiere motivado.
De manera que la exigencia del procedimiento previo supone por un lado, hacer saber al administrado, la infracción o el ilícito que se le reprocha; y por otro lado, dar a todos los intervinientes la posibilidad de exponer sus razonamientos y facilitarle el ejercicio de los medios de defensa.
Ligado al derecho de audiencia, el de defensa asegura a las partes la posibilidad de alegar y sostener sus respectivas pretensiones y rebatir los fundamentos que la parte contraria haya podido formular en apoyo de las suyas.
Ahora bien, es claro que en el proceso concreto debe existir identidad de armas entre los contendientes, esto es, que el juzgador o ente administrativo está obligado a aplicar de manera igualitaria la ley procesal, garantizando a las partes, dentro de sus respectivas posiciones, el equilibrio de sus derechos de defensa, sin conceder un trato favorable a ninguna de ellas.
El principio de contradicción ha de verse complementado pues con el principio de igualdad en la actuación procesal, porque no es suficiente que exista contradicción en el proceso, sino que para que ésta sea efectiva, se hace necesario también que ambas partes procesales, cuenten con los mismos medios ante el tribunal o ente administrativo correspondiente, de exponer sus argumentaciones.
Corresponde entonces analizar si la actuación de la autoridad demandada se sujetó a la normativa señalada respetando los derechos de la demandante.
Según consta en el expediente administrativo, el señor [...], se presentó el doce de julio de dos mil cinco a la Dirección de Protección al Consumidor, a interponer denuncia en contra el Hotel Bahía del Sol (el demandante), alegaba en su denuncia que la misma estaba infringiendo la Ley de Protección al Consumidor por la insatisfacción ante la oferta y membresía, ya que la oferta brindada de la membresía de oro fue plasmada en los documentos como plata al realizar estas observaciones se indicó que se notificaría por escrito la reconsideración a membresía oro; sin embargo esto nunca se efectuó y al visitar el hotel se pudo constatar que la prestaciones ofrecidas eran diferentes, así también el servicio al cliente fue pésimo al grado de negar los ejecutivos cada vez que se trataba de contactar para obtener la resolución, ante esa situación de irresponsabilidad se tuvo que presentar un escrito que describe todas las discrepancias encontradas en la membresía y en la cual se solicito prescindir del contrato suscrito y una devolución de la prima cancelada, situación que siguió sin ser definida al grado de interponer una nueva solicitud a través de un apoderado judicial del denunciante sin que esta también brindara resultado alguno. Por lo anterior pidió a la Dirección General su intervención a fin de que se reintegre lo cancelado en concepto de prima en vista de que ellos no han tenido ninguna voluntad de arreglar la situación señalada anteriormente [...].
Consta a [...], el contrato suscrito entre el señor [...] y la Sociedad demandante, que incluye las condiciones de precio y forma de pago y el tipo de membresía plata.
Como parte del trámite de la Dirección General de Protección al Consumidor se procedió a tratar contactar vía telefónica a un representante del proveedor para resolver la denuncia para lo cual el proveedor no presento una propuesta aceptable para el consumidor [...]; lo anterior habilitó que se continúe con el trámite correspondiente realizando las citas correspondientes para celebrar la primera audiencia conciliatoria la cual realizó a las once horas del veinticuatro de agosto de dos mil cinco. La misma no se llevó a cabo por incomparecencia de la hoy demandante, posteriormente fueron citadas las partes a una segunda audiencia conciliatoria que se realizó a las diez horas del veintiuno de septiembre del mismo año, en la cual se hicieron presentes el señor [...] y el [...] quien no acredito su personería, y no se logró conciliar y pide el señor [...] que sea la Defensoría de Protección al Consumidor quien emita la resolución respectiva, en la cual también consta que las partes podrán solicitar una tercera audiencia por escrito dentro del término de ley, lo cual no fue solicitado según expediente administrativo [...].
Consta en el expediente administrativo [...] la resolución número 185 que motivo el presente proceso, la cual en su contenido argumentan las valoraciones procesales y jurídicas que sirvieron de fundamento para pronunciar la resolución impugnada.
De lo expuesto se advierte entonces que, previo a pronunciar la resolución final en las diligencias antes dichas, la autoridad ahora demandada efectivamente dió trámite al procedimiento reglado previsto en el artículo 32 de la Ley de Protección al. Consumidor (ahora derogada), del cual era competente para conocer y sustanciar. En cumplimiento a dicha disposición legal, tal como consta en el proceso administrativo la actora al no presentarse en legal forma, se considera que no quiso por voluntad propia realizar alegaciones fácticas y jurídicas convenientes y proponer los medios de prueba pertinentes para desvirtuar la pretensión de su contraparte, razón por la cual sus afirmaciones de los hechos, que también debió probar, no fueron tomadas debidamente en cuenta por la Dirección General de Protección al Consumidor, al momento de resolver.
Es claro que habiéndose observado por parte de la autoridad demandada las formalidades procedimentales, se le dio cumplimiento a la obligación prescrita en el artículo 11 de la Constitución de la República de otorgar a la actora la real y legítima oportunidad de defensa.
En conclusión, ha quedado demostrado que en el presente proceso no ha existido la vulneración al principio de legalidad alegado por la sociedad [demandante] por medio de su representante legal Señor [...].
También alega la parte actora que la resolución motivo del presente proceso contraviene "la prevalencia de la voluntad de las partes en los contratos...", en virtud que las apreciaciones hechas por la autoridad demandada se fundamentan en los artículos 16 y 20 de la Ley de Protección al Consumidor (derogada), sin existir prueba fehaciente sobre el extremo alegado por el consumidor, basándose única y exclusivamente en lo expresado por el señor [...].
Del estudio del expediente administrativo y de los artículos 16 y 20 de la Ley de Protección al Consumidor (hoy derogada) se puede observar que el contrato carece de algunos elementos que estipulaban los artículos supra relacionados que son el fundamento legal para la emisión del fallo por parte de la autoridad demandada que hoy se impugna y que se mencionan textualmente. En concordancia a lo antes mencionado esta Sala expresa:
En cuanto a la Prevalencia de la voluntad de las partes, es importante mencionar que el contenido del contrato está determinado por las cláusulas que la doctrina denomina "predispuestas", llamadas así porque también son establecidas de antemano por la demandante quien es la contratante. Estas cláusulas constituyen la característica usual de las contrataciones masivas, y no puede ser de otro modo, pues es una consecuencia de la necesidad de uniformar el contenido de contratos cuya celebración se ofrece al público en general en número casi ilimitado.
De lo anterior se determina que efectivamente existió una voluntad al momento de contratar por parte de ambos, ante tal situación se denota la prevalencia en la intención común de las partes de contratar, tal y como se ha relacionado este es un criterio a tomar en cuenta en la interpretación de los contratos. No obstante ello las Cláusulas que amparan tal contrato deben estar razonablemente redactadas, es decir que sean comprensibles y sencillas y que especifique el servicio que se ofrece, el motivo del presente proceso como se ha manifestado es la inconformidad del señor [...] del ofrecimiento por parte de la demandante y las causas que se describen en el proceso administrativo que lo llevaron a tomar la decisión de querer desistir del contrato; ante la negativa del demandante de no solucionar tal situación, es que acudió el referido señor [...] a la Administración para que se tratara de solventar en esa sede y luego de agotar todo el proceso en la Dirección General de Protección al Consumidor no fue posible conciliar con la demandante, en base a las facultades que la Administración poseía y los argumentos planteados, teniendo presente que el objeto de la ley en esta materia era proteger a los consumidores del fraude o abuso del mercado. Esa dependencia del Estado, considera que es necesario sancionar ese tipo de prácticas que menoscaban la economía de los consumidores, bajo ese fundamento la demandada pronuncio el fallo condenatorio a la hoy impetrante.
Esta Sala procedió a examinar detenidamente el expediente administrativo tramitado en contra de la sociedad demandante, y ha constatado que, no obstante las oportunidades de defensa otorgadas en la prosecución de dicho procedimiento, la sociedad actora no negó ni trató de desvirtuar los hechos atribuidos; el desistimiento es una facultad que se regula legalmente y permite que una persona se desvincule del pacto que celebró, según sentencia pronunciada por esta Sala, referencia 320-C-2003 "La gran característica de esta facultad reside en que no existe necesidad de alegar causa alguna para su ejercicio, pues la utiliza el consumidor a su libre arbitrio. Se pretende que la voluntad del consumidor sea libérrima, beneficiándole así al eximirle de cualquier clase de prueba de la existencia de algún tipo de causa legítima para desligarse del contrato".
Por tanto, no se puede estimar que hubo irrespeto a la prevalencia de la voluntad de las partes en los contratos tal como lo alega la parte demandante, ya que en sede administrativa el señor [...] manifestó la voluntad de querer desistir del contrato por todos los argumentos planteados en esa instancia.
4. Conclusión.
De lo anterior, se concluye que la actuación de la Dirección General de Protección al Consumidor (DPC) estaba apegada a lo que la misma ley le facultaba, y no habiéndose violentado la legalidad y la prevalencia de la voluntad de las partes, es procedente declarar la legalidad de la resolución impugnada."