[DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS]
[CESACIÓN POR SUPRESIÓN DE PLAZA]
"a) De la estabilidad laboral y la plaza
Para establecer si la demandante es titular de la estabilidad laboral, es pertinente retomar lo que jurisprudencialmente han sostenido tanto la Sala de lo Constitucional como este Tribunal en relación a dicha categoría jurídica protegible.
Al respecto se ha sostenido que la estabilidad laboral implica, el derecho de conservar un trabajo o empleo, que dicha estabilidad es inevitablemente relativa, pues el empleado no tiene derecho a una completa inamovilidad, quedándole únicamente el pleno derecho de conservar su cargo sin limitación de tiempo, siempre que concurran factores como que subsista el puesto de trabajo; que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo; que el cargo se desempeñe con eficiencia; que no se corneta falta grave que la ley considere como causal de despido; que subsista la institución para la cual se presta el servicio y que además, el puesto no sea de aquellos que requieran de confianza, ya sea personal o política.
En el caso en estudio, consta en el expediente judicial, fotocopia del acuerdo mediante el cual el Concejo Municipal decide suprimir la plaza en que la [demandante] se ha venido desempeñando como Referente Zonal. En dicho acuerdo se observa que la autoridad demandada afirma realizar dicha supresión por considerar innecesaria la plaza; y, además [...] consta el informe requerido al Concejo en el cual se señala que a la demandante se le ha otorgado su respectiva indemnización con base en el artículo 30 de la Ley de Servicio Civil, por lo que consideran que la referida norma ampara legalmente su actuación.
En relación a lo anterior es pertinente destacar que la demandante estaba ubicada en el área de gestión, desarrollo social, Distrito número uno, Departamento de Servicios Internos, colaborando de conformidad a las funciones propias de su plaza en planificar, organizar y ejecutar la política de participación ciudadana, a través de la incidencia social y la organización de espacios que faciliten la participación ciudadana con el fin de contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población. Lo anterior permite aseverar que las funciones que desempeñaba la demandante, constituyen parte de la actividad regular y continua dentro de la Municipalidad, asimismo hay que destacar que dentro del organigrama de la mencionada municipalidad, subsiste la Subgerencia de Participación Ciudadana y dentro del Distrito uno, el Departamento de Servicios Internos, línea de trabajo de la demandante, se debe tomar en cuenta además, el hecho que la [demandante] se encontraba en una relación de supra-subordinación, con la municipalidad por lo cual se deduce que, el desempeñar el cargo de Referente Zonal en la Municipalidad de San Salvador, le da derecho a la demandante a la estabilidad laboral, siempre que cumpla con los factores mencionados en los párrafos anteriores, lo cual implica que su plaza es de naturaleza permanente y por tiempo indefinido.
b) De los servidores públicos, la estabilidad laboral y la supresión de las plazas
En sintonía con los anteriores planteamientos, corresponde ahora hacer una valoración respecto a la naturaleza del servicio público. El servidor público, materialmente realiza una prestación de servicios en los que despliega su actividad laboral, jurídicamente tanto a nivel constitucional como legal, se diferencia del trabajador, en primer lugar, porque en la relación del servidor público con el Estado, este último unilateralmente es quien determina de forma general e impersonal las condiciones del servicio público y decide a quién nombra en la plaza para la prestación del servicio; y además, porque el trabajo prestado por el servidor público no está determinado por los intereses del empleador en particular, sino que atiende a las necesidades y conveniencias generales, delimitadas por el ordenamiento jurídico y desarrolladas por los entes públicos; por lo cual, el interés que satisface en este caso el trabajo del servidor público es el interés general de la comunidad, que recibe los servicios públicos o ve realizadas debidamente las funciones públicas.
Lo anterior explica el porqué nuestro constituyente garantizó en la ley suprema la estabilidad en el cargo de los empleados públicos. Ahora bien, dicha estabilidad tiene sus límites como se ha mencionado en reiteradas decisiones de esta Sala y de la Sala de lo Constitucional, en el caso sub júdice además dicha estabilidad debe valorarse sin perder el equilibrio entre el referido derecho a la estabilidad y la libertad de la Municipalidad —en virtud de la autonomía que le otorga la constitución— con relación a la creación y supresión de plazas, para lo cual es necesario precisar la naturaleza de la relación entre el Estado y los funcionarios y empleados públicos.
[COMPETENCIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN LA CREACIÓN Y SUPRESIÓN DE PLAZAS]
Como lo establece la Constitución y la Ley del Servicio Civil, la determinación creación y supresión del número y distribución de las plazas en la organización administrativa, como parte integrante de la gestión presupuestaria y de eficiencia del Estado, entendido que comprende las Municipalidades, está sujeta al principio de conveniencia pública, pues es evidente que la organización administrativa está configurada por un régimen jurídico general, impersonal, unilateralmente determinado por el Estado. Esto significa que en el caso de los Municipios, el presupuesto municipal que estipula en abstracto la organización municipal y que incluye el número y distribución de plazas, es una ley dentro del Municipio del que se trata; en consecuencia, la determinación de los derechos y deberes de los servidores públicos —ingreso, estabilidad, ascenso, etcétera— derivan de una situación general e impersonal, y no de una situación contractual, que involucra voluntades de ambas partes.
Tratándose de una situación general e impersonal, en el caso de las plazas municipales, su configuración corresponde unilateralmente al Municipio de que se trate, para el caso al de San Salvador, sin que jurídicamente tenga que atenerse a los intereses o voluntad de los servidores públicos. Así las cosas, es indudable que los derechos y deberes de los empleados y funcionarios públicos tienen como presupuesto de existencia que la ley respectiva —para el caso en estudio el presupuesto municipal— contemple en abstracto la plaza a ser ocupada, es decir que para que el servidor público siga gozando de la plaza que ostenta es imprescindible que en el presupuesto municipal subsista dicha plaza, pues de dicha norma derivan los derechos y deberes de cada servidor público.
En consecuencia, la cuestión del derecho a la estabilidad de los empleados y funcionarios públicos se entiende en el sentido que mientras rige la norma legal que contempla la plaza, o mientras dicha norma no se reforme y se extraiga de su contenido una determinada plaza —entendida ésta en sentido material, equivalente a función, y no el simple cambio de denominación de la misma—, el servidor público no puede ser arbitrariamente removido de su cargo, sino exclusivamente mediante el procedimiento, por las causas y por la autoridad competente. Reconocida la anterior libertad de la Municipalidad, es preciso tener en cuenta que la actuación de la misma está sujeta a los límites establecidos por el principio de legalidad que contempla la Constitución en el artículo 86.
Expuesto lo anterior, es indispensable aclarar que la facultades para suprimir plazas reconocida a la municipalidad, no significa en modo alguno que los servidores públicos estén desprotegidos, sino por el contrario es preciso dejar claro que efectivamente existen en toda su plenitud, no meros intereses y derechos subjetivos de los empleados y funcionarios públicos, y si bien es el Estado el que los consagra unilateralmente, mientras exista la plaza y determinado régimen legal, tales derechos son obligaciones que el Estado ha asumido a favor de los servidores públicos y debe cumplirlas en todos sus aspectos. Tales derechos deben ser tutelados por los instrumentos procedimentales administrativos o jurisdiccionales que el ordenamiento consagra.
Se concluye entonces que mientras exista la plaza —en sentido material, equivalente a función, y no el simple cambio de denominación de la misma —, el empleado o funcionario público no puede ser removido por simples razones de conveniencia, pues la supresión de la plaza implica no dar el empleo a otra persona ni recurrir engañosamente a conferir las mismas funciones mediante contratos, o bajo denominaciones diferentes.
c) actuación de la municipalidad
Luego de establecer que la demandante es titular del derecho a la estabilidad laboral; la naturaleza del servicio público, y la facultad de la municipalidad de suprimir plazas, corresponde analizar a la luz de los anteriores postulados la actuación municipal.
De la documentación que aparece agregada a éste expediente judicial, consta [...], copia del Acuerdo Municipal número 19.1 en el que se decide "suprimir por innecesaria" del presupuesto municipal de dos mil cuatro, la plaza que como Referente Zonal venía desempeñando la demandante. Decisión que comenzó a tener aplicación a partir del día uno de junio del referido año dos mil cuatro. Además la autoridad demandada afirma, tomando como base el artículo 30 de la Ley de Servicio Civil, que se siguió el debido proceso por lo que ante dicha decisión se le daría la correspondiente indemnización a la demandante.
[EXIGENCIA DE MOTIVACIÓN DE LA RESOLUCIÓN QUE DECIDE LA SUPRESIÓN DE PLAZAS]
Como se ha sostenido supra, no se puede vedar a la municipalidad la facultad de suprimir plazas en aras del interés general de la comunidad, más es innegable también que dicha supresión no puede ser antojadiza, por el contrario debe quedar establecido sin lugar a dudas la conveniencia de dicha supresión.
En el acto impugnado agregado a este expediente dictado el veinticinco de mayo de dos mil cuatro, se lee literalmente que el Concejo Municipal acordó "Suprimir por innecesaria del presupuesto municipal vigente a partir de uno de junio del presente año, la plaza de Referente Zonal, partida 4, sub número 1, ocupada por la [demandante] (...)". Autorizando al Tesorero Municipal para cancelar la correspondiente indemnización.
La trascripción anterior constituye todo el fundamento que la municipalidad realizó referente a la innecesaridad de la plaza de la demandante, para tomar la decisión de suprimirla del presupuesto. Al respecto es necesario señalar que tanto doctrinaria como jurisprudencialmente han sostenido que uno de los elementos esenciales de los actos administrativos es la motivación del mismo, ello hace referencia a la perfección del acto, siendo un requisito de fondo que se entiende cumplido cuando al analizar el contenido del acto objeto de impugnación las razones expuestas en el mismo son suficientes para ilustrar y dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha llevado a la Administración a tomar determinada decisión.
No obstante lo anterior, tal y como ha quedado evidenciado el acto administrativo que se impugna carece de los motivos que ilustren y demuestren a este Tribunal, las razones que llevaron a la municipalidad a considerar que la plaza de la demandante era innecesaria para el desarrollo normal de las actividades de la comuna.
Aunado a lo anterior, es preciso destacar que en el transcurso del proceso con el ánimo de establecer si efectivamente la plaza desapareció del presupuesto municipal, ley que sustentaba la existencia de la misma y por tanto los derechos de la demandante, esta Sala reiteradamente requirió a la Municipalidad remitiera certificación del Presupuesto Municipal de los ejercicios dos mil cuatro y dos mil cinco, así como de las modificaciones que haya tenido referente a la supresión de plazas durante el periodo de mayo a diciembre de dos mil cuatro, con la finalidad de comprobar que efectivamente la plaza de la demandante había sido suprimida del referido presupuesto. Sin embargo la comuna no dio cumplimiento al mencionado requerimiento. Asimismo, la parte demandada no presentó ningún análisis técnico administrativo, documento o argumento, que demuestre de forma alguna que dicha plaza ya no era necesaria dentro del quehacer municipal, careciendo en consecuencia este Tribunal de elementos que le permitan comprobar que efectivamente no existe sustento legal que ampare la plaza de la demandante.
Expuesto todo lo anterior, y debido a que no consta en este expediente judicial prueba alguna que demuestre la innecesariedad de la plaza, argüida por la autoridad demandada, ni tampoco ha comprobado mediante los presupuestos municipales del dos mil cuatro y siguientes que la plaza funcionalmente hablando ha desaparecido del presupuesto municipal, se concluye que la Municipalidad de San Salvador no ha podido justificar la legalidad del rompimiento del vínculo laboral entre dicha entidad y la demandante con la figura de la supresión de la plaza. Pues no se ha presentado prueba alguna que demuestre la innecesariedad de la plaza, y por ende dicha actuación está al margen de la ley.
[MIEMBROS DEL CONCEJO MUNICIPAL: OBLIGATORIEDAD DE ASISTENCIA A LAS SESIONES]
d) De los recursos administrativos
La Municipalidad emitió los Acuerdos números seis punto seis (6.6) tomado en sesión ordinaria del ocho de junio del dos mil cuatro, en el que se decide el recurso de revisión interpuesto contra el acto que suprime la plaza de la actora, en el sentido que por no haber resolución debe mantenerse tal decisión; y Acuerdo municipal número seis punto cinco (6.5), tomado el veintisiete de julio de dos mil cuatro, en el que se decide el recurso de revocatoria en el mismo sentido que el Acuerdo seis punto seis.
Respecto de lo anterior esta Sala ha sostenido en reiteradas decisiones que los recursos administrativos están instituidos como medios de impugnación de todas aquellas decisiones emanadas de la Administración que afecten derechos subjetivos o intereses legítimos de los particulares, la nota característica de los recursos administrativos pues, es la finalidad impugnatoria, de actos preexistentes que el administrado considere contrarios a Derecho, por consiguiente la administración está obligada por la ley y la Constitución a dar una respuesta apegada a derecho a los peticionarios.
Siguiendo con el anterior orden de ideas y en atención a lo resuelto en los dos últimos acuerdos citados, tomados por el Concejo Municipal, es importante señalar lo que prescribe el artículo 44 del Código Municipal: "Todos los miembros del Concejo están obligados a asistir puntualmente a las sesiones, con voz y voto y no podrán retirarse de las mismas una vez dispuesta la votación; pero si algún miembro, su cónyuge o pariente dentro del tercer grado de consanguinidad o segundo de afinidad tuviere interés personal en el negocio de que se trata, deberá abstenerse de emitir su voto, retirándose de la sesión mientras se resuelve el asunto, incorporándose posteriormente a la misma".
La referida norma establece el deber de los miembros del Concejo de asistir puntualmente a las sesiones que se realicen, no debiendo excusarse dicho ente colegiado de conocer, tramitar y resolver un determinado recurso, en el hecho de que no se reunió el número mínimo de concejales necesario para emitir el acuerdo respectivo.
De lo señalado se establece que en el presente caso la autoridad demandada ha errado al interpretar la voluntad del legislador, desatendiendo el claro tenor de la ley, al escudarse en la falta de concurrencia de los concejales para no emitir resolución, pues el citado artículo 44 sin lugar a dudas instituye el deber que tienen los concejales de concurrir a las sesiones que se convoquen. En atención a lo anterior se quiere dejar constancia que corresponde al Concejo dar el trámite legal correspondiente a las peticiones que realicen los administrados ante dicho ente.
Establecido que ha sido que la municipalidad no ha actuado conforme a la ley al emitir los acuerdos Municipales números seis punto seis y seis punto cinco, tomados en sesiones celebradas el ocho de junio y veintisiete de julio ambos del dos mil cuatro respectivamente, deberá declararse la ilegalidad de los mismos."