[ADMINISTRACIÓN PÚBLICA]
[ÓRGANO PERSONA Y ÓRGANO INSTITUCIÓN]
[…] "la Administración Pública está compuesta por un conjunto de elementos personales y materiales, distribuidos en equipos o unidades a las que se asignan determinadas competencias que forman parte del total de las potestades atribuidas al ente público en conjunto –órgano institución–. Así, esas unidades que componen los entes de la Administración Pública se denominan órgano persona, cuando con ellas se hace referencia al titular o funcionario que las representa; esta distinción se ha formulado con la finalidad de explicar el mecanismo de imputación al Estado, de la actividad de las personas que actúan en su nombre.
En el mismo sentido se ha pronunciado este Tribunal al afirmar que nuestro sistema de organización administrativa se encuentra amparado en la teoría del órgano institución-persona y que, en cuanto a esta última concepción (órgano-persona), se entenderá representado por la persona física que realiza la función estatal; siendo su voluntad la que concretiza las decisiones del ente administrativo en nombre del cual ejerce su actividad, con la singularidad que esa voluntad expresada es imputable a la persona jurídica que integra.
[EMISIÓN DE ACTOS DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS]
[...] 2. Por otra parte, debe quedar claro que los actos que los funcionarios públicos realizan en nombre del Estado, no son imputables sin más al ente al que pertenecen, sino que deben reunir ciertos requisitos para ser considerados una emisión de la Administración Pública y no un producto de la arbitrariedad y los deseos personales de los funcionarios públicos. Asimismo, existe la posibilidad de que el órgano o ente estatal sea representado por personas que carecen de una investidura formal y legítima que les otorgue la calidad de funcionarios públicos de iure.
[RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS APARENTES]
La imputación de responsabilidad a la Administración por actos de funcionarios aparentes se desarrolla en relación con situaciones de anticipación o prolongación de la función pública, en casos de anulación de un funcionario, anulación del nombramiento del funcionario titular o asunción de funciones públicas por ciudadanos, o servidores públicos que actúan en casos de vacío de poder por situaciones de urgencia o un estado de necesidad. Queda claro que en tales situaciones hay carencia de título formal o investidura regular y legal que otorgue validez a las actuaciones de estos funcionarios irregulares.
Es precisamente en tales circunstancias en las que juega un papel central la seguridad jurídica, puesto que se otorga validez a tales actos para proteger los derechos y situaciones jurídicas de las personas que han dado por cierta la investidura de este funcionario al que la doctrina llama “funcionario de facto o funcionario de hecho”.
[FUNCIONARIO DE HECHO O DE FACTO]
[DEFINICIÓN]
[...] funcionario de hecho es el que, ejerciendo funciones públicas propias de un oficio o cargo público, carece de algún requisito esencial por el cual no puede considerarse un funcionario de iure o de derecho; este funcionario, ocupa la función bajo determinadas condiciones de hecho, ejerce la competencia y personifica la voluntad de la Administración Pública como consecuencia de la investidura irregular.
La irregularidad es la nota fundamental, pero ésta no puede ser de un carácter jurídico esencial, pues en tal caso no habría funcionario; además, el vicio o defecto que genera la irregularidad debe ser subsanable o convalidable a través de actos de ratificación de la función de hecho.
[VALIDEZ DE LOS ACTOS EMITIDOS POR DICHOS FUNCIONARIOS]
En ese orden de ideas, los actos producidos por quien ejerce la función de hecho, pueden validarse, en tanto que el ordenamiento jurídico mismo valide razonablemente la cobertura en el nombramiento del funcionario que los realiza de manera regular, por esta razón es que se debe tener en claro que no cualquier caso en el que exista un sujeto ejerciendo funciones propias de la competencia de algún cargo público en forma irregular, será un funcionario de hecho.
[CARACTERISTICAS DE LOS ACTOS PRODUCIDOS POR LOS FUNCIONARIOS DE HECHO]
a. Existencia de una investidura que, aunque irregular, resulte admisible o plausible a partir de una cobertura legal, de manera que el funcionario de hecho no pueda considerarse un usurpador de la función, es decir, debe poseer la apariencia de un funcionario regular y ser admitido normativamente como tal. De este requisito se deriva que, este Tribunal no considera funcionarios de hecho a los sujetos que por reputación o aquiescencia ejercen el cargo, quienes en realidad son usurpadores de la función.
[…] La certeza en cuanto a la investidura de los funcionarios públicos se determina a través de presunción de legitimidad de su nombramiento, que luego puede convertirse en legitimidad de sus actuaciones a través de una convalidación que puede darse por el nombramiento efectivo y regular en la función o por el titular del órgano cuando éste haya sido elegido.
b. La segunda característica del funcionario de hecho exige que el cargo tenga existencia de iure o cuando menos el reconocimiento legal necesario, porque sin la existencia del cargo u oficio, la función lógicamente no existe. c. Asimismo, se exige que el funcionario de hecho se encuentre en posesión de un cargo reconocido por la ley; pero no cualquier posesión, sino que la misma debe ser pacífica, pública, continua y de buena fe; es decir, que sus actos deben poseer la misma naturaleza de los efectuados por el funcionario de iure. d. Y finalmente, el cargo que se detenta debe ejercerse bajo apariencia de legitimidad del título o autoridad.
[POTESTADES LEGALES EJERCIDAS POR AUTORIDAD DISTINTA DEL TITULAR]
[...] el adecuado ejercicio de las potestades atribuidas por el ordenamiento jurídico a determinado ente de
(i). Mediante la delegación se transfiere normativamente el ejercicio de las competencias propias hacia inferiores jerárquicos de manera expresa, clara y concreta respecto de las tareas, facultades y deberes que comprende la transferencia.
(ii). Con la avocación el órgano superior puede asumir el ejercicio de las competencias de sus órganos inferiores jerárquicos, asumiendo el conocimiento y decisión de cualquier cuestión concreta.
(iii). A través de la sustitución el superior común a dos órganos puede disponer la transferencia de la competencia de uno a otro, en procedimientos o casos de conocimientos concretos. (iv) La subrogación, por su parte, se verifica en aquellos casos de excusas o recusaciones, mediante las cuales se aparta al sujeto titular de la competencia del conocimiento de determinado asunto, y se transfiere el ejercicio de la misma hacia otro sujeto subrogante previsto por el ordenamiento jurídico. (v) Finalmente,
la suplencia implica la cobertura de ausencias temporales o definitivas de los agentes públicos titulares originarios de la competencia pública, de manera que el suplente sustituye al titular para todo efecto legal, y ejerce las competencias del órgano con la plenitud de facultades y deberes que ellas contienen.
[ADMISIBILIDAD DE SUS ACTOS]
C. Conforme con lo anterior, es claro que la aceptación de la doctrina del funcionario de hecho en nuestro ordenamiento jurídico atiende a la necesidad en casos especiales -con una delimitación muy específica- de la existencia de soluciones armónicas con
La figura del funcionario de hecho es perfectamente admisible, siempre que quien ocupa el cargo con investidura irregular lo haga en beneficio de un interés público, en beneficio de los terceros de buena fe que aceptan o consideran admisible la investidura, por seguridad jurídica y certeza de la situación y de la esfera jurídica de los Administrados, pues ciertos entes estatales no pueden bajo ninguna circunstancia encontrarse carentes de un titular y la razón de tal afirmación es que sus actos tienen una incidencia relevante en la esfera particular y estatal.”