[SUPERINTENDENCIA DEL SISTEMA FINANCIERO]
[FACULTAD PARA LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES ADMINISTRATIVAS POR INFRACCIÓN A LA LEY DE BANCOS]
"El principal argumento de ilegalidad de la demandante versa sobre el incumplimiento del principio de legalidad, ya que la Superintendencia carece de la competencia suficiente para emitir las decisiones impugnadas y que no puede obligarle a hacer aquello que la Ley no le manda. Aunado a ello, afirma que las sanciones impugnadas no han sido legalmente impuestas, en atención a que se ha vulnerado lo prescrito en la Ley de Bancos y porque se ha transgredido su derecho de propiedad y seguridad jurídica.
Es, pues, en consideración de lo anterior que se estima procedente iniciar el examen del caso con una aproximación a la naturaleza jurídica de la Superintendencia del Sistema Financiero y, también, las potestades que la misma ejerce legalmente, para llegar a determinar si los actos cuestionados se sitúan dentro de éstas y si se ha vulnerado, o no, el referido principio de legalidad. Luego, en caso que los actos dictados sean de competencia de la Superintendencia del Sistema Financiero, se deberá analizar el procedimiento sancionatorio llevado a cabo y las infracciones que dan origen al mismo, a efecto de dilucidar si la Administración Pública demandada comprobó la ocurrencia del supuesto de hecho que da lugar a la imposición de las sanciones en cuestión Finalmente, con tales antecedentes se podrá verificar si con las decisiones impugnadas se transgredió el derecho de propiedad del banco impetrante y su derecho a la seguridad jurídica.
a) De la naturaleza jurídica de
La actual configuración de la Superintendencia del Sistema Financiero data de los cambios experimentados en la política de vigilancia de la banca (durante la década de los años noventa), y la que responde a la tendencia mundial a favor de la liberalización de ciertos sectores económicos sometidos a intervención estatal: originalmente los servicios surgidos dentro de los mismos eran prestados directamente por el Estado y, posteriormente, como producto de tal liberalización pasaron a ser facilitados por empresas particulares. Debe recordarse que, como antecedente de la actual Superintendencia del Sistema Financiero estaba la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, que fue creada en la década de los años sesenta por medio del Decreto Nº 116, del 20 de abril de 1971, siendo una novedosa institución de control en dicha época.
Para que tal liberalización cumpliera su teleología, el Estado debía levantar las trabas creadas por la excesiva reglamentación de los sectores. Sin embargo, debe aclararse que tal fenómeno no conlleva a una desaparición del Estado en los sectores referidos, sino que hace alusión a un cambio de papel en las relaciones que surgen a lo largo del proceso de prestación de los servicios esenciales dentro de cada uno de ellos, pasa de ser el prestador directo del servicio a ser un vigilante y guardián del buen funcionamiento de dicho sector. Es, pues, en este contexto que surge la figura de los entes reguladores, cuya labor principal es vigilar que el sector se mantenga funcionando y se garantice el suministro de los bienes y servicios propios del mismo.
En el caso particular de la Superintendencia del Sistema Financiero, al acudir a lo regulado en la ley orgánica de la misma, se desprende que el fundamento de tal institución está destacado el Considerando II de la norma en comento, el cual establece «Que la vigilancia preventiva es el mejor recurso con que cuenta el Estado para la protección de los intereses del público, siendo la Superintendencia del Sistema Financiero el organismo técnico encargado de velar por el cumplimiento de las normas legales y de corrección financiera».
Ahora bien, la Superintendencia del Sistema Financiero se incardina dentro del aparato estatal como una Entidad vinculada directamente al Banco Central de Reserva, pero con la peculiaridad que posee cierto grado de autonomía (administrativa, económica y en general en el ejercicio de sus funciones). El papel de tal institución se detalla en el artículo 2 de la norma en comento, de la siguiente manera «La Superintendencia tendrá como finalidad principal vigilar el cumplimiento de las disposiciones aplicables a las Instituciones sujetas a su control y le corresponderá la fiscalización del Banco Central, de los Bancos Comerciales, de las Asociaciones de Ahorro y Préstamo, de las Instituciones de Seguro, (..); y en general, de las demás entidades que en el futuro señalen las leyes».
Con tales antecedentes se advierte que, la Superintendencia del Sistema Financiero fue creada para desempeñar un rol de supervisión del sector, que debe ser ejercido dentro de los marcos y limites de la propia ley. De tal suerte que, el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero detalla que tal institución posee las siguientes atribuciones: (1) hacer cumplir las normas aplicables del sector bancario; (2) dictar las normas jurídicas incluidas dentro de sus facultades legales; (3) autorizar la constitución, funcionamiento y cierre de los bancos, y demás entidades que las leyes señalan;(4) vigilar y fiscalizar las operaciones de las instituciones que la ley determina; (5) las demás funciones de inspección y vigilancia que le corresponden.
b) Del principio de legalidad
La institución peticionaria ataca las decisiones emitidas por el Superintendente y el Consejo Directivo, ambos de la Superintendencia del Sistema Financiero, aduciendo que transgreden abiertamente el principio de legalidad: en primer lugar, porque el Superintendente no tiene competencia para dirimir cuestiones mercantiles y, además, no tiene facultades conciliadoras; en segundo lugar, ya que infringe lo dispuesto en el artículo 8 de la Constitución de la República que instaura su derecho a no hacer lo que la ley no le manda.
(i) Sobre la competencia de la Superintendencia
Para dilucidar si se ha transgredido el principio de legalidad, con respecto a la falta de competencia de las autoridades demandadas, es preciso iniciar nuestro análisis con una aclaración sobre la naturaleza de los actos cuestionados, ya que de tal forma se podrá determinar indubitablemente si los mismos están dentro de la esfera legal de competencia de la Superintendencia del Sistema Financiero, a saber: (1) El primer acto se constituye como la decisión que pone fin a los procesos administrativos sancionatorios acumulados 30/2006 y 39/2006, en el cual se resolvió imponer a [la demandante] el pago de tres multas pecuniarias (cada una por un valor de UN MIL QUINIENTOS DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA, cantidad equivalente a TRECE MIL CIENTO VEINTICINCO COLONES) por contravenciones cometidas respecto de la instrucción contenida en la Nota No. IS-639 y los artículos 59 y 70 de la Ley de Bancos; y, (2) El segundo acto da por finalizado el recurso de apelación interpuesto en contra de la decisión del Superintendente relacionada anteriormente, siendo el emisor de la misma el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero, y en la cual se confirma la procedencia de las multas impuestas. En tal contexto se vislumbra que, los actos cuestionados son proveídos en el marco de un procedimiento sancionatorio iniciado en contra de la parte actora.
En términos generales, la potestad sancionadora de la Administración se materializa en actuaciones que traducen un mal infligido a un administrado, como consecuencia de una conducta ilegal que se reduce en una infracción administrativa. Entendida la infracción como aquel comportamiento contraventor de lo dispuesto en una norma jurídica, ya sea por realizar lo prohibido o no hacer lo requerido, y a lo que se apareja una sanción consistente en la privación de un bien o un derecho. De tal suerte que, el destinatario de la potestad sancionadora de la Administración sólo puede ser aquél a quien se le impute una infracción o ilícito administrativo.
En el caso sub judice no hay duda alguna sobre el hecho que el Superintendente está legalmente investido con potestad sancionadora, en vista que el artículo 21, letra j) de la Ley Orgánica de tal institución establece que: «Corresponde al Superintendente: (..) j) Aplicar las sanciones correspondientes de acuerdo a las leyes». Lo anterior se corresponde directamente con lo dispuesto en el artículo 37 del cuerpo normativo en comento, que reza: «Las entidades sujetas a la fiscalización de la Superintendencia que incurran en infracciones a las Leyes, Reglamentos, Estatutos y demás normas que las rijan o les sean aplicables o en el incumplimiento de las instrucciones u órdenes que les imparta aquella dentro de sus facultades legales, estarán sujetas a la imposición de multas (...)».Todo ello con la salvedad que, antes de tal imposición se deberá respetar el procedimiento prescrito en el capítulo VII de la misma ley.
Asimismo, el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero -en atención al artículo 10, letra j), de la Ley Orgánica de la institución- tiene competencia para conocer de los recursos que se interpongan de las resoluciones dictadas por el Superintendente. De ahí, pues, que al dictar la decisión del veintiséis de septiembre de dos mil siete no transgredió los limites legales a su competencia, porque le corresponde dilucidar los recursos interpuestos por los administrados en contra de las decisiones que les causen perjuicio y que sean emitidas por el Superintendente.
De la lectura de ambas decisiones administrativas se constata que: la parte demandada no pretende resolver en dicha sede cuestiones mercantiles, sino que por el contrario: se limita a considerar los antecedentes de la relación contractual con el señor [...] y su señora viuda, a efecto de analizar si la parte demandante ha cumplido o no con las normas que regulan los requisitos y procedimientos a observarse en dichos casos, respecto a la concesión de créditos y contratación de garantías. Por otra parte, tampoco se advierte que con tal decisión se pretenda conciliar con la parte denunciante, o incluso con la Aseguradora, ya que la naturaleza de las decisiones no tiene tal finalidad, las cuales como ya se ha dicho antes se limitan a determinar la ocurrencia de violaciones a lo prescrito en la Ley de Bancos.
Siguiendo el anterior orden de ideas, se colige que no existen los elementos suficientes que prueben que las autoridades demandadas hayan incurrido en un vicio de incompetencia al emitir las decisiones cuestionadas en esta jurisdicción, por lo cual no es procedente estimar la pretensión de ilegalidad por estos motivos.
(ii) Sobre la aplicación del artículo 8 de la Constitución
El banco impetrante señala que las autoridades demandadas han transgredido el principio de legalidad que le es aplicable, ya que con las resoluciones emitidas se ha desconocido sus derechos, al forzarla a realizar actuaciones en contra de normas legales, como las contractuales 1416 y 1438 del Código Civil. De tal suerte que, la libre disposición de los bienes y la libre contratación estarían siendo alteradas por los actos controvertidos, al interpretarse que los arts. 59 y 70 de la Ley de Bancos pueden conllevar a deducir responsabilidad por el otorgamiento de un crédito a un deudor y que éste no pague, ni mucho menos porque la Aseguradora responsable no pague la deuda en el presente caso.
A efecto de dilucidar sobre la transgresión referida por la institución peticionaria, es necesario acudir a lo dispuesto por los artículos 59 y 70 de la Ley de Bancos, ya que de su texto podrá derivarse la certeza sobre si existe o no alguna obligación legal a cargo de [la sociedad demandante], y si efectivamente la parte demandada ha comprobado que ocurren los hechos que dan fundamento a la imposición de las sanciones relacionadas.
En primer lugar, el art. 59 relacionado está comprendido en el Título III: Operaciones y Servicios Financieros, Capítulo DI: Operaciones Activas, el cual regula lo concerniente a los criterios que los bancos deben considerar para otorgar financiamiento y los tipos de plazos que pueden aplicarse, y que reza de la siguiente manera «Los bancos deberán sustentar la concesión de los financiamientos en un análisis de las respectivas solicitudes, que les permitan apreciar el riesgo de recuperación de los fondos. Para ello deberán considerar la capacidad de pago y empresarial de los solicitantes; su solvencia moral, su situación económica y financiera presente y futura, para lo cual deberán requerir obligatoriamente sus estados financieros, los cuales deberán ser auditados cuando lo requiera la ley; las garantías que, en su caso, fueren necesarias; la nómina de socios o accionistas con participación en el capital social y demás elementos e información que se considere pertinente. Además, deberán solicitar la declaración de Impuesto sobre la Renta del ejercicio o período de imposición inmediato anterior a la solicitud de financiamiento y los Estados Financieros presentados a la Administración Tributaria correspondientes a dicha declaración. También podrá solicitar otros elementos que consideren necesarios. El refinanciamiento, deberá ser sustentado de la misma manera que el financiamiento. La Superintendencia del Sistema Financiero deberá normar para el fiel cumplimiento de lo dispuesto anteriormente para la calificación de los financiamientos. (...)» (el subrayado es nuestro).
En segundo lugar, el art. 70 se encuentra situado dentro del mismo título supra referido, específicamente en el Capítulo V: Servicios, que regula lo respectivo a las operaciones y prestación de servicios, el cual detalla que: «Los bancos efectuarán las operaciones y prestarán los servicios previstos en el Artículo 51 de esta Ley, de conformidad a las disposiciones del Código de Comercio y demás leyes aplicables, con apego a las sanas prácticas que propicien la seguridad de dichas operaciones y servicios y que procuren la adecuada atención de los usuarios» (el subrayado no figura en el original).
Según el texto de las disposiciones relacionadas se colige que sí imponen obligaciones a cargo de los bancos salvadoreños, en tal sentido la situación no -- corresponde con lo aducido por la parte actora, ya que ella sí está vinculada a observar plenamente tales disposiciones y las obligaciones ahí determinadas. Aunado a lo anterior, y recordando que la Superintendencia del Sistema Financiero posee además de una manifiesta potestad de vigilancia también la potestad sancionadora, resulta lógico que ante la denuncia de la señora viuda [...] el Superintendente decidiera investigar el supuesto incumplimiento de las referidas obligaciones impuestas en la Ley de Bancos, y al existir suficientes indicios se decantara por iniciar el procedimiento sancionador en contra de la institución peticionaria.
En suma, los artículos 59 y 70 de la Ley de Bancos sí establecen cargas que deben soportar los bancos en general, ya que éstos se ven obligados a realizar fundados análisis de los riesgos de financiación, los cuales comprenden una evaluación de los riesgos que existen en el otorgamiento de créditos y, asimismo, deben realizar las diligencias necesarias para garantizar que tales créditos sean recuperables. Es, pues, en tal contexto que al exigirse la contratación de un seguro para el pago de una deuda o crédito, la institución financiera deba verificar que tal contrato surtirá plenos efectos y que será ejecutable.
Ahora bien, tanto la Superintendencia como el Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero siguieron el procedimiento administrativo investigativo sobre el caso denunciado y, como producto del mismo, determinaron que el banco demandante no se cercioró que el contrato de seguro del crédito -otorgado al señor [...]- cumplía con los requisitos necesarios para hacerse efectivo en caso de la muerte de este último. De ahí que, se llegase a la conclusión que la institución financiera relacionada había infringido lo dispuesto por la normativa citada de la Ley de Bancos y fuera procedente la imposición de una sanción de multa económica.
Del orden de ideas expuesto esta Sala colige que, las decisiones controvertidas no son ilegales por este motivo en específico y, por lo tanto, no es procedente estimar la pretensión del banco impetrante en razón de este argumento.
c) De las infracciones a los arts. 59 y 70 de la Ley de Bancos y las garantías del procedimiento sancionador
Al acudir al texto de las normas que sirven de fundamento a la Administración para imponer las sanciones cuestionadas en esta jurisdicción, esta Sala confirma la idea que tales disposiciones regulan obligaciones a cargo de los bancos que operan en el sector. De tal suerte que, la Superintendencia del Sistema Financiero -en virtud de su carácter de ente vigilante- está obligada a seguir el procedimiento respectivo cuando advierta indicios de la ocurrencia de una infracción a la Ley de Bancos.
Partiendo de la idea anterior, esta Sala entiende que para constatar la legalidad de los actos controlados en esta jurisdicción es indispensable escrutar las etapas del procedimiento que les dio origen, ya que en él deben existir los elementos suficientes que acrediten la ocurrencia de los presupuestos de ley, que fundamentan las sanciones antes relacionadas. Del expediente instruido en sede administrativa se extraen los siguientes datos:
(i) El Intendente de Supervisión, actuando en virtud de la delegación hecha por el Superintendente del Sistema Financiero, instruyó procedimiento sancionador en contra del [demandante], debido a que se reportó que éste no había dado cumplimiento -dentro del plazo fijado para tal efecto- a la instrucción contenida en la nota Nº IS-639, del once de enero de dos mil seis [...]. La referida instrucción le compelía a comunicar a la Superintendencia del Sistema Financiero sobre las gestiones pertinentes, realizadas y las planeadas a ejecutarse, tendientes a solventar el conflicto surgido con la señora [...] (según se acreditó por medio del Informe Nº IC-272/2006, proveído por el Departamento de Inspección de Campo y que corre agregado a [...]). El inicio del procedimiento fue notificado a la institución financiera el día once de mayo de dos mil seis [...].
(ii) En vista que el banco impetrante no se apersonó a las oficinas de la Superintendencia del Sistema Financiero, en el plazo conferido, a hacer uso de sus derechos, se dictó la resolución de las quince horas y veinte minutos del dieciséis de junio de dos mil seis en la cual se declaró rebelde a la referida institución bancaria y se tuvo por contestado el auto de inicio del proceso en sentido negativo. El mencionado auto fue notificado a la parte instruida el veintidós de junio de dos mil seis [...].
(iii) La situación de rebeldía fue interrumpida por la extemporánea actuación del licenciado [...], quien solicitó que se acumularan los procedimientos 30/2006 y 39/2006, éste último iniciado por la supuesta infracción de la parte actora a lo previsto en los artículos 59 y 70 de la Ley de Bancos. Tal acumulación se hizo efectiva el uno de enero de dos mil siete, tal cual consta en el acta agregada [...].
(iv) La parte demandada -mediante el auto interlocutorio dictado a las dieciséis horas y quince minutos del diecinueve de abril de dos mil siete- después de resolver desfavorablemente una excepción dilatoria interpuesta por el banco en cuestión, tuvo por contestado el auto de inicio del procedimiento acumulado 30/2006-39/2006, y abrió a pruebas el mismo, por el término de ley. Esta etapa fue efectivamente utilizada por la sociedad demandante, la cual aportó prueba documental con el objeto de desvirtuar las supuestas infracciones que se le atribuían.
(v) El Superintendente del Sistema Financiero, mediante la resolución de las diez horas y tres minutos del treinta de julio de dos mil siete, decidió imponer tres multas pecuniarias a [la demandante], en vista que el mismo infringió la instrucción contenida en la Nota No. IS-639, de fecha once de enero de dos mil seis, y los artículos 59 y 70 de la Ley de Bancos.
(vi) De la relacionada resolución, la institución financiera interpuso recurso de apelación. Tal recurso fue admitido y, después del trámite correspondiente (apertura a pruebas), el Consejo Directivo dictó la resolución del veintiséis de septiembre de dos mil siete confirmando la resolución del Superintendente, y modificando la misma sólo en el monto de la primera multa.
Desde un punto de vista formal las decisiones administrativas se adecuan al principio de legalidad, porque se constató que se cumplieron las etapas esenciales de un procedimiento sancionador apegado a los principios constitucionales, a saber: se comunicó al presunto infractor las contravenciones que se le atribuían -situación relacionada el apartado (i)- y se le otorgó un plazo para desvirtuar las imputaciones de la Administración Pública -véase lo detallado en el apartado (iv) supra relacionado- y, además, se le concedió la posibilidad de recurrir la sanción en vía de apelación. De ahí pues, que se comprueba que se respetaron los lineamientos dados por el debido proceso.
Respecto a la presunción de inocencia debe acotarse que, el artículo 12 de la Constitución establece que tal figura no sólo es aplicable en materia penal sino también en materia administrativa. De tal suerte que, ello implica que toda persona sometida a un proceso o procedimiento debe considerarse como inocente y se mantendrá en tal situación dentro del mismo, mientras no se pruebe su culpabilidad por sentencia de fondo condenatoria o resolución motivada, y respetándose siempre los principios del debido proceso judicial o administrativo.
En reiteradas ocasiones este Tribunal ha sostenido que, el derecho a la presunción de inocencia dentro del procedimiento administrativo sancionador conlleva a que: la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción administrativa recaen sobre quien sostiene la imputación de haberse cometido un ilícito, que para el caso es la Administración Sancionadora.
La parte demandada, en el texto de sus resoluciones, fundamentó las sanciones y su procedencia apegada a los siguientes argumentos: (1) respecto a la Instrucción IS639, del once de enero de dos mil seis, se comprobó documentalmente que el banco impetrante incumplió el requerimiento efectuado, ya que no presentó el informe requerido dentro del plazo legalmente señalado; (2) en relación a la infracción al artículo 59 de la Ley de Bancos, la institución financiera no hizo un correcto análisis de la garantía presentada como seguro de deuda, si éste se hubiera realizado en forma le habría permitido apreciar el riesgo de recuperación de los fondos y, además, se trasluce que no se verificó que el señor [...] cumpliera con todos los requisitos de asegurabilidad requeridos, particularmente con los exámenes médicos del caso; (3) sobre la sanción impuesta por la contravención al artículo 70 de la Ley de Bancos, se asevera que la falta de seguimiento del banco con respecto a la documentación e información necesarios a complementar por el señor [...] repercutió de forma negativa en la seguridad jurídica, tanto del banco como de la viuda [...], al complicarse la recuperación del crédito concedido.
Además, las pruebas de tales incumplimientos se han agregado a lo largo del procedimiento, en primer lugar figura el Informe Nº IC-272/2006 emitido por el Departamento de Inspección de Campo que corre agregado [...], que acredita la ocurrencia de la primera infracción; luego, las otras infracciones se comprueban de la documentación aportada por la Aseguradora, en la que hizo notar que el fallecido señor Cartagena no aportó la documentación y exámenes médicos exigidos para que se asegurara la deuda contraída con la parte actora, de ahí que se colija que el crédito fue otorgado sin un previo análisis de la existencia de las garantías suficientes para que éste procediera. En definitiva, se ha confirmado la omisión de la sociedad demandante de cumplir con lo prescrito en los artículos 59 y 70 de la ley en comento, es decir que en el caso autos la Administración Pública demandada constató la ocurrencia de las contravenciones a la las disposiciones de la Ley de Bancos que daban lugar a la imposición de sanciones administrativas.
Es, pues, con tales antecedentes que se afirma que las autoridades demandadas relacionaron claramente los hechos que dan motivo a la imposición de las sanciones cuestionadas en esta jurisdicción, y de lo visto en el expediente resulta evidente que el banco incurrió en una omisión manifiesta, ya que no se cercioró que la documentación aportada [...] fuera la necesaria para lograr obtener una garantía eficaz y certera. En principio no realizó el análisis previo correspondiente, y luego, no le dio el seguimiento necesario para verificar que las garantías en cuestión cumplían con el fin al cual estaban llamadas.
Atendiendo a lo anterior no puede acogerse el argumento de ilegalidad de la institución peticionaria, en cuanto a que las sanciones no eran procedentes porque ella no había incumplido ninguna de las obligaciones establecidas en la Ley de Bancos y en la instrucción formulada por la Superintendencia del Sistema Financiero, ya que se constató que la parte demandada hizo uso en sede administrativa de los medios procedimentales necesarios para llegar a comprobar la infracción atribuida al banco impetrante. En suma, no puede declararse la ilegalidad de las decisiones controvertidas en base a este motivo.
d) De la violación al derecho de propiedad
[La sociedad demandante] argumenta que las decisiones cuestionadas transgreden su derecho de propiedad, porque con las mismas «se le obliga a perder recursos a favor del deudor, a pesar de no existir obligatoriedad para ello, lo cual es precisamente lo prohibido por la Constitución».
En términos generales, el derecho de propiedad conlleva al convencimiento que una persona está facultada para incluir dentro de su esfera jurídica la titularidad plena sobre un determinado bien, sobre el cual puede ejercer todo tipo de acciones, a saber: uso, goce y abuso. Sobre este derecho en particular la Sala de lo Constitucional ha advertido en la Sentencia de Amparo 317-97, dictada el veintiséis de agosto de mil novecientos noventa y ocho, que « (...) debe entenderse como la plena potestad sobre un bien, que a la vez contiene la potestad de ocuparlo, servirse de él de cuantas maneras sea posible, y la de aprovechar sus productos y acrecimientos, así como la de modificarlo y dividirlo. El derecho de propiedad, pues, se concibe como un derecho real -naturaleza jurídica- y absoluto en cuanto a su oponibilidad frente a terceros, limitado únicamente por el objeto natural al cual se debe: la función social».
Ahora bien, de la lectura de los actos cuestionados deviene el convencimiento que la parte demandada en ningún momento establece a cargo del banco demandante la obligación de separarse de sus bienes y cederlos a favor de la denunciante en sede administrativa. Por el contrario, el Superintendente del Sistema Financiero impuso tres sanciones administrativas, por el incumplimiento de dos disposiciones de la Ley de Bancos y de la instrucción comunicada a la parte actora. Debe recordarse que la potestad de imponer sanciones, y específicamente multas administrativas, tiene como fundamento lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero, el cual ya sido supra transcrito (en el apartado b) de estos considerandos jurídicos.
Siguiendo el anterior orden de ideas se llega a la conclusión que, el Superintendente del Sistema Financiero no despojó ilegalmente al banco impetrante de ninguna parte de su patrimonio al imponerle las referidas multas, sino que al corroborar el cometimiento de una contravención a la Ley de Bancos procedió a aplicar las sanciones pecuniarias que correspondían, atendiendo a las competencias y potestades que la ley le ha conferido.
Es, pues, por todo lo anterior que no puede estimarse la pretensión de [la demandante], en razón que las decisiones controvertidas no transgreden el derecho de propiedad, en los términos que ha sido argumentado en la demanda.
e) De la transgresión a la seguridad jurídica y de la prescripción
Finalmente, la parte actora asegura que los actos administrativos impugnados contrarían abiertamente su derecho a la seguridad jurídica, ya que en los mismos la parte demandada no se apegó a una habitual interpretación de las normas bancarias y, además, se atribuye funciones de defensa del consumidor -jurisdiccionales- que no le corresponden. En otras palabras, sostiene que tanto el Superintendente como el Concejo Directivo hicieron una interpretación abusiva y excesiva de la Ley de Bancos, afectando así la seguridad jurídica (pilar fundamental del Estado de derecho). A lo anterior aúna el argumento que, los actos son ilegales porque fueron dictados cuando ya había prescrito cualquier posibilidad imponer tales sanciones, porque transcurrieron cuatro años desde la concesión del crédito y el inicio del referido procedimiento.
A efecto de aclarar los límites de lo debe entenderse como derecho a la seguridad jurídica acudimos a lo sostenido por la Sala de lo Constitucional, Tribunal que mediante la sentencia de amparo 424-2000 (de fecha diez de octubre de dos mil uno) ha apuntado que « (...) nuestra Constitución la prevé como categoría jurídica fundamental, a través de ella se obtiene la certeza de que una situación jurídica determinada no será modificada más que por procedimientos regulares y autoridades competentes, establecidos previamente. (..) La seguridad jurídica es la certeza del imperio de la ley, en el sentido de que el Estado protegerá los derechos tal y como la ley los declara, principio que impone al Estado el deber insoslayable de respetar y asegurar la inviolabilidad de los derechos constitucionales, asegurando así que todos y cada uno de los gobernados, tengan un goce efectivo de los mismos».
En otro orden de ideas, la prescripción es una institución ya tratada y perfilada por la jurisprudencia de esta Sala, en la cual se ha determinado que «La prescripción se instituye pues como un límite al ejercicio del Ius Puniendi Estatal, de forma que transcurrido el plazo previsto en la ley, no se puede llevar adelante la persecución pública derivada de la sospecha de que se ha cometido un hecho punible concreto» (Sentencia 318-M-2004, dictada a las catorce horas del día ocho de febrero de dos mil siete).
Al aplicar los conceptos expuestos al caso bajo análisis se puede afirmar que, la parte demandada inició dos procedimientos sancionatorios que posteriormente se acumularon, ya que existían suficientes elementos de conexión para que tal situación procediera y porque trataban de dos tipos de infracciones atribuidas a la misma demandante, con base a hechos intrínsecamente relacionados, a saber: en primer lugar, la infracción correspondiente por la falta de cumplimiento a la nota Nº IS-639, del once de enero de dos mil seis [...], que le instaba a comunicar a la Superintendencia del Sistema Financiero las gestiones que se realizarían a efecto de solventar el conflicto surgido con la señora [...]; y, en segundo lugar, se investigaba la denuncia interpuesta por la señora [...] en contra del banco impetrante, atribuyéndole el Intendente de Supervisión la infracción a los artículos 59 y 70 de la Ley de Bancos.
Es importante destacar que los actos cuestionados se dictan en virtud de un procedimiento sancionador que tiene su génesis en la denuncia de la señora [...], debido al conflicto surgido entre la misma y el banco demandante, en relación al cobro de la deuda inicialmente contratada por [...]. También es necesario resaltar que el procedimiento seguido, se apega a lo regulado en la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero, en el artículo 47, que en lo pertinente reza: «Para los efectos de imponer las sanciones establecidas en la presente Ley, el Superintendente, de oficio o por denuncia, iniciará el juicio correspondiente, oyendo al presunto infractor por el término de diez días hábiles contados a partir del siguiente al de la notificación. Si compareciere el supuesto infractor o si se le declarare rebelde por no comparecer dentro del término indicado, se abrirá el juicio a prueba por el término de quince días con calidad de todos cargos. (...) Vencido el término probatorio, el Superintendente, dentro del término de ocho días, dictará la resolución que corresponda».
Al contrastarse lo prescrito por la Ley y el trámite diligenciado por la autoridad demandada se constata que: (1) el procedimiento inició debido a la interposición de una denuncia; (2) el Intendente de Supervisión, en ejercicio de una facultad delegada, es la autoridad competente para tramitar el procedimiento en cuestión; (3) se notificó a [la sociedad demandante] el inicio de ambos procedimientos y se le dio audiencia una vez éstos fueron acumulados; (4) se abrió a pruebas por el término de ley; y, (5) se emitió la resolución correspondiente, mediante la cual se impusieron tres multas a la institución financiera peticionaria. A lo anterior debe adicionarse que él banco impetrante hizo uso de su derecho a recurrir en vía administrativa, obteniéndose de tal forma el segundo de los actos impugnados.
En principio se puede afirmar que el procedimiento en cuestión no transgrede lo dispuesto en la ley y en la Constitución, ya que antes de imponerse las sanciones controvertidas se dio la oportunidad a la sociedad demandante de defenderse, no habiéndose modificado su esfera jurídica en contravención a lo dispuesto en las normas aplicables.
Ahora bien, en cuanto al argumento de violación a la seguridad jurídica porque las autoridades demandadas emitieron los actos cuestionados cuando su potestad ya había prescrito, esta Sala estima necesario hacer las siguientes consideraciones:
(1) La denuncia en la Superintendencia del Sistema Financiero surge ante las inconformidades e irregularidades que la señora [...] advierte, en cuanto a un crédito otorgado por [la sociedad demandante] a su fallecido esposo.
(2) En la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero si bien se regula el procedimiento a seguirse para la imposición de sanciones administrativas, no se regula nada expresamente sobre la prescripción de la potestad de perseguir las contravenciones a la normativa del sector bancario.
(3) La Ley de Bancos establece ciertas obligaciones a cargo de las instituciones bancarias del sector, cuyas actividades estarán fiscalizadas por la Superintendencia del Sistema Financiero y, a su vez, también determina de forma general el régimen de las prescripciones vinculadas con las actividades bancarias.
(4) El artículo 47 de la Ley de Bancos contempla que las acciones derivadas de los contratos de crédito otorgados por los bancos prescribirán a los cinco años, contados a partir de la fecha en la que el deudor reconoció por última vez su obligación.
(5) El banco impetrante señala que transcurrieron cuatro años entre la concesión del crédito y el inicio de las diligencias tendientes a la imposición de las sanciones administrativas.
Si bien es cierto que en la Ley Orgánica de la Superintendencia del Sistema Financiero no se establece un plazo específico para la prescripción, debe atenderse el hecho que el procedimiento inició en relación a una disputa sobre un crédito bancario, y de lo previsto en la Ley de Bancos -que es concordante con el artículo 995 romano IV del Código de Comercio- este tipo de acciones tienen un plazo de prescripción de cinco años. Es decir que la parte demandada inició las diligencias de sanción por incumplimiento a la Ley de Bancos -en relación a la omisión de análisis de un crédito-, dentro del plazo de cuatro años, por tanto ejerció su potestad sancionatoria cuando aún estaba facultado para ello.
En conclusión, el Superintendente y él Consejo Directivo de la Superintendencia del Sistema Financiero no transgredieron el derecho a la seguridad jurídica de la parte actora, ya que antes de modificar su estatus jurídico se siguió el procedimiento correspondiente dentro del plazo legalmente establecido, sin transgredirse de tal manera los límites que conllevan los plazos de prescripción instaurados en la ley. De tal suerte que, este Tribunal no puede acceder a la petición de declarar ilegales los actos cuestionados en base a este motivo."