[INCUMPLIMIENTO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO POR JUSTO IMPEDIMENTO]

    "a) De los contratos administrativos y del poder sancionador de la Administración ante el incumplimiento del contratista

    En el contrato administrativo, una de las partes, la Administración Pública, debe actuar dentro de la competencia específica delimitada por el ordenamiento; su contraparte es un sujeto de derecho comprometido a la prestación de un servicio público. El contrato administrativo, una especie dentro del género de los contratos, tiene otras características especiales, tales como que su objeto es un fin público y que además contiene cláusulas exorbitantes del derecho privado. Estas cláusulas, o privilegios, son las que otorgan a la Administración derechos frente a su cocontratante, los cuales no tienen un equivalente en el Derecho privado, en que -por regla general- prevalece la igualdad jurídica entre las partes contratantes.

    En los contratos administrativos —al igual que en los contratos civiles—, las bases o el documento contractual, por regla general, contienen penalidades para el caso de incumplimiento o un cumplimiento defectuoso en la prestación o ejecución del contrato. En todo caso, el contratista está obligado a cumplir el contrato dentro del plazo previamente establecido.

    No obstante lo anterior, sin perjuicio de las penalidades establecidas en el documento contractual, la Administración cuenta con un poder sancionador directo cuando el contratista hubiere incurrido en demora en el cumplimiento del plazo, por causas imputables al mismo.

    En el presente caso, la sociedad [demandante], suscribió el contrato de obra con [la autoridad demandada], para la realización del proyecto "Rehabilitación de Drenaje Secundario ler Grupo, San Salvador", contrato que sirve de base y se convierte en el documento al que se someten y por el cual quedan vinculados.

    La cláusula CG-36 "Horario de Trabajo" reza de la siguiente manera: "En vista que se trata de un proyecto de emergencia, queda establecido que el horario de trabajo será de 24 horas los siete días de la semana. Dicho horario deberá cumplir con lo estipulado por las Leyes de la República de El Salvador.

    En caso que las obras objeto de las presentes bases no se concluyeran en el plazo de ejecución, por causas imputables al Contratista los costos por los servicios de Supervisión serán cancelados mensualmente por el Contratista a la Supervisión a simple requerimiento de ésta, a través de la DIV. Cualquier costo de supervisión pendiente de pago le será descontado al Contratista de cualquier suma que se le adeude; y el Contratista será sancionado según lo establece la Condición General CG-50 SANCIONES, como se establece para el caso de incurrir en mora en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales" [...].

    Por su parte, la cláusula CG-50 SANCIONES, establece que cuando el contratista incurriese en mora en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales por causas imputables al mismo, podrá declararse la caducidad del contrato o imponer el pago de una sanción por cada día de retraso, de conformidad a la tabla ahí establecida.

    La cláusula CG-13 es denominada "Fuerza mayor o caso fortuito", y establece que se entenderá por fuerza mayor o caso fortuito: un acontecimiento ajeno a la voluntad de los contratantes. Es decir, que se trata de un hecho exterior, de manera que quien lo alega no haya intervenido o contribuido, en forma alguna en su realización; y sea de carácter imprevisible, extraordinario, anormal, inmanejable e inevitable por parte de quien lo invoca. Debe existir una relación de causa efecto, entre caso fortuito o fuerza mayor, con la imposibilidad permanente o momentánea de ejecución del objeto del contrato.

    La misma cláusula da los parámetros para considerar un caso fortuito, como los hechos naturales o de la naturaleza, tales como huracanes, terremotos, erupciones volcánicas, inundaciones, epidemias; y, con relación a la fuerza mayor, los hechos del hombre, tales como la guerra, revoluciones, huelgas o paros nacionales.

    El contrato firmado por ambas partes, también regula la forma en que se debe tramitar la alegación de un posible caso fortuito o fuerza mayor. Así, en la misma cláusula CG-I3 se establece que si una situación de caso fortuito o fuerza mayor imposibilitare el cumplimiento total o parcial de las obligaciones contraídas por alguna de las partes según el contrato, la parte afectada por el caso fortuito o fuerza mayor, dará aviso a la otra, por escrito, dentro de un plazo no mayor de cuarenta y ocho (48) horas después de haberse enterado la parte afectada del acaecimiento de dicho suceso o bien, dentro de las setenta y dos (72) horas de ocurrido el evento, lo que suceda primero. Se establece que transcurridos los plazos señalados, precluye para el contratista el derecho para presentar reclamos al Ministerio por la ocurrencia del caso fortuito o fuerza mayor.

    Finalmente se establece que toda solicitud de prórroga debe ser presentada al Supervisor, atendiendo las regulaciones antes descritas. El Supervisor analizará y emitirá su conformidad y recomendación a la DIV para los trámites pertinentes. En el caso de no conformidad, el Supervisor comunicará su decisión directamente al Contratista con copia a la DIV [...].

    b) Del justo impedimento como eximente de responsabilidad.

    El "justo impedimento" es un principio general del Derecho, en virtud del cual "al impedido con justa causa no le corre término". La expresión "justa causa" significa que ella debe ser apreciada prudentemente por el juzgador de acuerdo con los principios generales, pues las normas regulan únicamente la enunciación del principio, sin especificar los supuestos fácticos que pueden configurarse como "Justa causa".

    Esta Sala ha expuesto en anteriores resoluciones que existe justo impedimento cuando por caso fortuito o fuerza mayor no se ha cumplido una obligación.

    El caso fortuito es un acontecimiento natural inevitable que puede ser previsto o no por la persona obligada a un hacer, pero a pesar que lo haya previsto no lo puede evitar, y, además, le impide en forma absoluta el cumplimiento de lo que debe efectuar. Constituye una imposibilidad física insuperable.

    La fuerza mayor es el hecho del hombre, previsible o imprevisible, pero inevitable, que impide también, en forma absoluta, el cumplimiento de una obligación.

    El art. 43 del Código Civil incorpora ambos conceptos, y establece que se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto que no es posible resistir. En forma genérica y tradicionalmente se entiende que concurre "Justa causa" o justo impedimento para cumplir con una carga, cuando el caso fortuito o la fuerza mayor hicieren imposible la realización del acto pendiente.

    Ahora bien, para que proceda la aplicación del citado principio es necesario que: (a) Se alegue ante la autoridad competente; (b) Existan motivos de fuerza mayor o caso fortuito debidamente acreditados; y (c) Que la autoridad ante quien se alega resuelva favorablemente la procedencia del justo impedimento.

    Delimitado el concepto del justo impedimento es procedente aplicar lo antes expuesto al caso de estudio, pues la sociedad demandante alega que, al imponerle la multa por supuesto incumplimiento contractual, se violentó el art. 85 de la LACAP, ya que se le impuso una multa por mora, por causas que no le eran imputables.

    El artículo antes relacionado se encuentra dentro del capítulo II denominado "Ejecución de los Contratos", en el cual se establece que el contrato deberá cumplirse en el lugar, lecha y condiciones establecidas en su texto y en los documentos contractuales anexos al mismo. (Art. 82 de la LACAP).

    Por su parte, el art. 84 de la misma normativa establece que el contrato se ejecutará con sujeción a las cláusulas del mismo y de acuerdo con las instrucciones que para su interpretación, diere la institución al contratista.

    El inciso segundo del artículo en referencia expresa que "el contratista  responderá de acuerdo a los términos del contrato, especialmente por la calidad técnica de los trabajos que desarrolle, de los bienes que suministre y de las prestaciones y servicios realizados; así como de las consecuencias por las omisiones o acciones incorrectas en la ejecución del contrato". (negrilla y subrayado suplido).

    Bajo este contexto, el art. 85 de la LACAP, regula lo relativo a la multa por Mora, y establece que cuando el contratista incurriese en mora en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales por causas imputables al mismo, podrá declararse la caducidad del contrato o imponer el pago de una multa por cada día de retraso, de conformidad a la tabla ahí establecida. Y, finalmente dispone que dichas multas se determinarán con audiencia del contratista.

    Consta en el expediente administrativo relacionado con el presente proceso [...] los informes de inspección que se realizaron [...], en donde se detallaron las actividades realizadas en el Proyecto relacionado, y, de forma específica, la falta de labores en el turno nocturno durante esas fechas.

    Paralelo a la anterior circunstancia, conforme a la documentación aportada por la sociedad demandante, a [...], corre agregada una nota del Gerente de Supervisión, de fecha  nueve de marzo de dos mil siete, en donde le expone al Gerente de Proyecto que, las autoridades superiores solicitaron "no abrir otros frentes de trabajos sin estar con libre acceso los ejes principales", por lo cual, le solicitaban apegarse a dichas disposiciones a efecto de no crear mas caos vehicular.

    Con fecha veinte de marzo de dos mil siete, la sociedad [demandante], solicitó el arreglo directo para resolver los inconvenientes planteados de conformidad a lo estipulado en el contrato. Solicitud resuelta por medio de nota firmada por [la autoridad demandada] de fecha treinta de marzo de dos mil siete.

    Se consigna además, Nota el Supervisor del Proyecto en la que concluye que es necesario presentar una orden de cambio completa.

    Corre agregada la solicitud presentada por la sociedad demandante, con fecha veintinueve de marzo de dos mil siete, en la que, expuso una serie de circunstancias que le impedían cumplir con lo previamente pactado, detallando razones del caso fortuito y de la fuerza mayor, específicamente el aparecimiento de mantos rocosos cuyo manejo requería del uso de explosivos, lo que no estaba previamente determinado.

    Consta [...] la resolución modificativa N° 012/2007, pronunciada por [la autoridad demandada], el once de abril del año dos mil siete, en la que, en base a una valoración de la condición general CG-13 "Fuerza mayor o caso fortuito", resuelve incrementar el plazo contractual en sesenta días calendario adicionales, siendo el nuevo plazo doscientos diecisiete días calendario, contados a partir del día seis de noviembre de dos mil seis, hasta el diez de junio de dos mil siete.

    Finalmente, consta [...], la programación general de actividades orden de cambio, y a [...], aparece consignada la resolución de [la autoridad demandada], de fecha siete de junio del año dos mil siete, en la que se resolvió incorporar al contrato la orden de cambio antes mencionada, y —entre otros—, modificar la cláusula cuarta relativa al "Plazo", en el sentido de ampliar en sesenta días calendario el plazo de ejecución al Contrato bajo estudio, quedando el nuevo plazo contractual del Proyecto en doscientos setenta y siete días calendario, siendo el nuevo período comprendido entre el seis de noviembre de dos mil seis y el nueve de agosto de dos mil siete.

    Luego de haberse efectuado el anterior cruce de solicitudes, resoluciones y arreglo directo, que dio como resultado la prórroga del plazo previamente establecido, la autoridad demandada, por medio de resolución del día seis de diciembre del año dos mil siete, ordenó abrir el expediente administrativo sancionatorio en contra de la sociedad actora, por supuesto incumplimiento de la cláusula. CG-36 Horario de trabajo, en el período del uno al quince de abril del  año dos mil siete, ambas fechas inclusive, en donde sancionó a dicha sociedad por el incumplimiento de la obligación contenida en la cláusula en referencia, y, ordenó descontar de cualquier cantidad que el Ministerio le adeudara al contratista, la suma determinada en concepto de sanción.

    Advierte esta Sala, que dicha imputación realizada a la sociedad demandante, respecto al incumplimiento a la cláusula CG-36, coincide con el lapso de tiempo transcurrido desde la fecha en que la sociedad demandante solicitó prórroga invocando justo impedimento, hasta la fecha en que la Administración Pública accedió a dicha solicitud valorando positivamente las justificaciones invocadas y resolviendo conforme a la cláusula CG-13 [...].

    Ante tales hechos este Tribunal no puede obviar que el administrado en fecha anterior al incumplimiento de la cláusula dio aviso de los inconvenientes encontrados en la realización del proyecto, exponiendo las circunstancias que lo imposibilitaban cumplir fielmente con su compromiso, todo de conformidad al contrato que los vinculaba. De ahí que resulta lógico el que no se cumpliera con el horario de trabajo establecido mientras se solventaba la situación acaecida.

    En consecuencia, si bien es cierto que la sociedad actora no cumplió exactamente con la cláusula CG-36, ello no lo hizo irresponsablemente, ya que, de conformidad a lo estipulado en las cláusulas contractuales, dio aviso a la autoridad demandada, lo que provocó las correspondientes supervisiones de los hechos alegados, y los mismos fueron aprobados por la correspondiente autoridad.

    De ahí que la Sala no comparte el criterio de separar sin ninguna valoración las cláusulas del plazo y del horario de trabajo, ya que, en el presente caso y de conformidad a los hechos acaecidos, las mismas se encuentran íntimamente vinculadas.

    Con lo anterior, queda claramente establecido que el administrado cumplió con los requisitos antes señalados para que se configurara un justo impedimento: (a) Se alegó ante la autoridad competente: [la autoridad demandada]; (b) Existieron motivos de fuerza mayor o caso fortuito debidamente acreditados; y, (c) El Ministro en referencia resolvió favorablemente la procedencia del justo impedimento, basando su resolución de modificación de contrato en la cláusula CG-13 Fuerza mayor o caso fortuito, que componen el justo impedimento.

    Lo anterior, conlleva a declarar que el acto administrativo pronunciado por la autoridad demandada, violó el art. 85 de la LACAP, ya que se impuso una multa por mora a la sociedad demandante, atribuyéndole causas que no le eran imputables.

    En consecuencia, el acto administrativo dictado por [la autoridad demandada], ha violentado el art. 85 de la LACAP, por lo que, procede declarar la ilegalidad del mismo."