[REFORMA AGRARIA Y LA FORMA DE CALCULAR EL DERECHO DE RESERVA]
"De lo manifestado en la demanda y en su correspondiente ampliación y, asimismo, atendiendo a los parámetros de admisibilidad previstos en la ley de la materia, se determina que la pretensión de ilegalidad se dirige contra de la denegación presunta de la petición formulada el diecinueve de mayo de dos mil cuatro a la Junta de Directores del ISTA, en la cual se solicitó que se calculara el derecho de reserva sobre la Hacienda Barra Ciega en respeto a lo expuesto por el artículo 105 de la Constitución.
El motivo de ilegalidad aducido por la parte actora es la violación a sus derechos de seguridad jurídica y propiedad, ya que no se aplicó lo dispuesto por la Constitución de la República en cuanto a la obligación de tomar como base para el otorgamiento del derecho de reserva lo prescrito en el artículo 105 de la Constitución, referido a las doscientas cuarenta y cinco hectáreas como límite de la expropiación. [...]
3. ANÁLISIS DEL CASO
En atención a que el principal argumento de ilegalidad del actor versa sobre la imposibilidad de expropiar un inmueble que no ha sido afectado por la Reforma Agraria y, además, que era aplicable calcular el derecho de reserva en razón de lo prescrito por el artículo 105 de la Constitución y no en base a lo dispuesto por la Ley Básica de la Reforma Agraria; esta Sala considera pertinente iniciar el análisis del caso con un esbozo del procedimiento establecido en la Ley para las expropiaciones motivadas en dicha Reforma y, posteriormente, dilucidar la normativa que el ISTA estaba llamado a aplicar en el procedimiento seguido a la parte actora.
Sin embargo, previo a tal análisis se deben hacer algunas consideraciones respecto a la configuración de la denegación presunta, ya que la Administración demandada afirma que no existe tal denegación en el caso de autos.
a) De la configuración de la denegación presunta
Nuestro examen debe partir del conocimiento que entre la denegación presunta de una petición y la vulneración al derecho de petición existe una línea divisoria que, a pesar de no ser siempre perceptible a prima facie, se constituye como un elemento disyuntivo entre ambas figuras. El silencio administrativo negativo se configura cuando un administrado hace una petición a la Administración Pública competente y ésta no le notifica resolución alguna, transcurridos sesenta días hábiles contados a partir de la fecha de interposición de la petición; es decir, se entiende que la respuesta de la autoridad ha sido desestimatoria, en virtud de una ficción legal que habilita al ciudadano para acudir a la sede judicial. En contraposición a lo anterior, el derecho de petición y respuesta es mucho más general, el funcionario al cual se presenta la solicitud puede ser o no el competente para resolverla, pero en caso de no serlo siempre se encuentra obligado para responder y comunicar al ciudadano su falta de competencia, sin que pueda llegar a conformarse en este caso la denegación presunta de la solicitud.
La génesis del silencio administrativo, tanto positivo como negativo, está vinculada con la teoría del acto administrado, por ser la existencia de este último un elemento indispensable para la interposición del juicio contencioso administrativo. Por medio de la utilización de dicha figura se pretende, básicamente, impedir que la Administración Pública evada el control judicial de aquellos casos que opte por no resolver expresamente, al considerarlos contrarios a sus intereses.
Es, pues, en dicho motivo donde encontramos la justificación para que el legislador salvadoreño prescriba que ante la actitud silente de la Administración, frente a una petición ciudadana de su competencia, se aplique lo dispuesto en el artículo 3 letra b) de la LJCA. Norma que regula el silencio administrativo negativo o denegación presunta como objeto del juicio contencioso administrativo. Ahora bien, hacemos hincapié en la idea que el silencio administrativo desestimatorio es una figura de efectos eminentemente procesales, por medio de la cual se habilita al administrado para someter a control judicial la falta de respuesta expresa de la Administración pública, con base a qué se entiende ha recibido una respuesta negativa.
Este Tribunal ha expresado reiteradamente que la denegación presunta se configura como una ficción legal de consecuencias procesales, la cual para configurarse tiene que cumplir con los siguientes requisitos: a) la existencia de una petición al ente o funcionario pertinente (entiéndase competente para resolver del fondo de la misma); b) la ausencia de respuesta a lo peticionado y su respectiva notificación; y, c) el transcurso del plazo prescrito en el artículo 3 letra b) de la LJCA.
En relación con la existencia del primer requisito se observa que:
(i) el [demandante] dirigió su petición al ISTA, quien por mandato legal está llamada a conocer de este tipo de situaciones (art. 6 LBRA). El escrito en cuestión, en lo pertinente, reza de la siguiente forma: «Señores Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria (...) solicito que el derecho de reserva se calcule de conformidad al artículo 105 de la Constitución; es decir, teniendo como parámetro para efectuar el cálculo las 245 hectáreas que fija ésta (...)».
(ii) la Ley de Creación del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria determina que la institución se crea con el objeto de ejecutar la política de transformación agraria y que el máximo órgano administrativo de la institución será una Junta Directiva (arts. 1 y 6). Lo expuesto se complementa con lo previsto en la LBRA, en lo referente a la determinación de los inmuebles sujetos al proceso de expropiación. De ahí que, resulte coherente afirmar que si la Junta Directiva es la encargada de acordar y decidir sobre todo lo relacionado con las indemnizaciones producto de la transferencia obligatoria de los inmuebles afectados, será también la competente para conocer de aquellos puntos relacionados con el derecho de reserva y vinculados a dicha situación.
El art. 6 de la LBRA regula «La localización del derecho de reserva y las equivalencias según la clase de suelos serán determinadas por el ISTA.---La localización de tal derecho deberá hacerse con base en criterios de equidad que permitan al propietario o poseedor la eficiente explotación de su tierra». Es decir que, la referida Junta Directiva —como máximo órgano administrativo de la Institución— es la autoridad competente para resolver de las peticiones relacionadas con el derecho de reserva, lo cual se complementa con el hecho que es dicho órgano el que había resuelto todas las peticiones formuladas con anterioridad, relacionadas con el procedimiento de expropiación y pago por la indemnización que se estaba cuestionando. Por lo que no es viable estimar el argumento de la parte demandada en relación a que no se configuró la denegación presunta porque el escrito se dirigió al ISTA y no específicamente a la Junta Directiva del ISTA.
En segundo lugar, se comprobó de la vista del expediente administrativo que el [demandante] presentó su solicitud ante el ISTA y que la misma no obtuvo respuesta dentro del término que prescribe la LJCA. En suma, se concluye que sí se configuró la denegación presunta de la petición del demandante y, por ende, es procedente entrar a valorar las circunstancias en que se produjo tal denegación, a efecto de verificar si está apegada a derecho.
b) Del procedimiento de expropiación en la Reforma Agraria
Durante la década de los años ochenta se implantó en El Salvador el proceso de Reforma Agraria, por medio de la entrada en vigencia del Decreto 153 de la Junta Revolucionaria de Gobierno que contenía la Ley Básica de la Reforma Agraria, la cual en el artículo 3 prescribía originalmente que: «Quedan afectados todos los inmuebles por naturaleza, por adherencia y por destinación de uso agrícola, ganadero o forestal», salvo las excepciones legales; y, además, reguló en el artículo 4 que «las tierras afectadas por esta ley son aquellas cuya propiedad o posesión corresponda en el territorio nacional a una o más personas naturales, sucesiones o sociedades que excedan de Cien Hectáreas, en inmuebles con suelos clases I, II, III y IV, y de ciento cincuenta Hectáreas, en suelos clases V, VI, y VII. Estas extensiones constituyen el derecho de reserva a favor de los propietarios o poseedores de tierras (...)».
Este proceso de Reforma Agraria ha experimentado dos fases: la primera de configuración preconstitucional, en la cual se estableció como parámetro para la transferencia —ya sea por compraventa voluntaria o expropiación— la tenencia de más de 100 y 150 hectáreas de tierras con vocación agrícola, disponiéndose en dicho caso un derecho de reserva a favor del propietario (atendiendo a las circunstancias particulares de la propiedad a expropiar); y, una segunda etapa de naturaleza post constitucional, que inició a partir de la vigencia de la actual Constitución que con su artículo 105 modificó tácitamente lo estipulado por el Decreto 153, de tal suerte que se sitúa en 245 hectáreas el límite máximo de terreno de naturaleza agrícola que puede poseer una persona, siendo las extensiones que sobrepasan este límite las que podían estar sujetas a expropiación y las inferiores o equivalentes eran las correspondientes al derecho de reserva que pueda alegarse a su favor.
La teleología de la Reforma Agraria experimentada se trasluce en la tendencia a adoptar medidas que conduzcan a una distribución equitativa de la riqueza nacional, incrementando al mismo tiempo, en forma acelerada, el producto territorial bruto. Dicha distribución podía configurarse mediante dos vías: en primer lugar, el propietario podía acceder voluntariamente a la transferencia y, entonces, se efectuaría la respectiva compraventa; y, en segundo lugar, la posibilidad contraria indica que ante la oposición a dicha transferencia el Estado utilizaría a la expropiación como manifestación de su poder de imperium y la transferencia de propiedad operaría por ministerio de ley (Art. 9 de la LBRA).
Este segundo supuesto es el que se materializa en el asunto sometido a nuestro conocimiento, ya que el ISTA llevó a cabo una expropiación en un inmueble que era propiedad del demandante, lo cual implicó una oposición inicial del mismo a que su propiedad fuera objeto de tal procedimiento. Ahora bien, en aplicación de los capítulos III y IV de la LBRA, esta Sala puede identificar las etapas procedimentales esenciales para que se lleve a cabo ¾legalmente¾ la expropiación a los propietarios, o poseedores legítimos, de las tierras afectadas por el proceso de Reforma Agraria. Siendo dicho procedimiento el siguiente:
(i) El inicio del proceso se sitúa en la manifestación de la decisión estatal de adquirir un inmueble, el cual deberá cumplir con la vocación identificada en el artículo 4 de la LBRA (modificado por el artículo 105 de la Constitución). Entiéndase, pues, que debe existir un Acuerdo Ejecutivo de la Junta Directiva del ISTA mediante el cual se acuerde y autorice la intervención de un determinado inmueble, de conformidad al artículo 10 inciso 1° LBRA.
(ii) El acuerdo debe hacerse público, en otras palabras, debe realizarse la respectiva notificación al propietario ¾o en su caso al poseedor¾ del inmueble, para que éste pueda manifestar por escrito su voluntad de vender o su oposición a tal transferencia (artículo 10 inciso 2° LBRA).
(iii) Ante el conocimiento de la voluntad estatal, el propietario puede acceder a realizar la transferencia de la propiedad; en tal caso, se necesita qué el mismo determine expresamente tal situación, después de lo cual el ISTA notificará el día y hora en que deberá comparecer a otorgar la escritura pública correspondiente. En caso contrario, cuando el titular no manifieste expresamente la intención de vender, o no comparece a otorgar la escritura, se procederá a la transferencia mediante el proceso de expropiación por ministerio de ley (artículo 10 inciso 3° y 4° LBRA).
(iv) Una vez establecida la procedencia de la expropiación, la misma iniciará con el levantamiento del acta de intervención y toma de posesión del inmueble in situ, en la cual se relacionará el número de inscripción y el correspondiente libro en que se encuentren consignados los antecedentes a favor de los titulares de los inmuebles expropiados y, además, se establecerá el derecho de indemnización del propietario (artículo 11 inciso 1° y 4° LBRA).
(v) Cuando el ISTA haya tomado posesión del inmueble, los propietarios o poseedores deberán comparecer a las oficinas de la Institución para la firma del acta de intervención y toma de posesión, dentro del plazo de ocho días desde la última publicación que se haga de los propietarios afectados por la Reforma Agraria (artículo 11 inciso 2° y 3° LBRA).
(vi) Se procederá a la inscripción del título de propiedad, producto de la transferencia del inmueble expropiado (artículo 11 inciso 5° LBRA).
(vii) El ISTA determinará el valor del inmueble expropiado, en caso que el propietario no lo hubiere acreditado en las declaraciones impositivas de los ejercicios previos o no haya propuesto un valor estimado, (avalúo) y procederá a la determinación del monto de indemnización que deberá entregarse en concepto de compensación —por la transferencia de su propiedad al ISTA—, la cual será entregada atendiendo a los parámetros del artículo 12 LBRA.
(viii) Finalmente, se hará una determinación de la forma de hacer efectivo el pago (artículo 14 LBRA).
(ix) El ISTA llevará a cabo la administración provisional del inmueble, con la finalidad de garantizar los objetivos de la Reforma Agraria, hasta efectuarse la asignación de las tierras y demás bienes adquiridos, a las asociaciones cooperativas agropecuarias y otras inscritas en el Ministerio de Agricultura y Ganadería (artículos 17 y 18 de la LBRA).
e) De lo sucedido en sede administrativa
De la revisión de los expedientes administrativos remitidos a este Tribunal [...], se extrae la siguiente relación cronológica de los principales hechos ocurridos en sede administrativa:
(i) El siete de marzo de mil novecientos ochenta, en el contexto del proceso de Reforma Agraria, el Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria expropió el inmueble denominado Hacienda Barra Ciega el cual tenía una extensión aproximada de quinientas veinticinco hectáreas— tal cual se consigna en el Acta de Intervención y Toma de posesión del inmueble [...].
(ii) El demandante pidió al ISTA, mediante escrito presentado el veintitrés de abril de mil novecientos ochenta, que se desmembrara una parte del inmueble Barra Ciega por ser de vocación turística, que se le devolviera un hato de ganado no sujeto a la afectación y cierta maquinaria necesaria para sus labores agrícolas y, finalmente, que se delimitara el área del derecho de reserva de CIEN HECTÁREAS MÁS EL VEINTE POR CIENTO, en una parte ubicada en el extremo norte del inmueble general [...].
(iii) El once de mayo de mil novecientos ochenta y uno, la Junta Directiva del ISTA acordó, en el Punto VI-3 del Acta Ordinaria No 13-81, aprobar el traslado del derecho de reserva correspondiente a la Hacienda Barra Ciega a la Finca La Providencia, tal como fue solicitado por el [demandante], además de un caballo color Retinto Alazán crin y cola baya frontino, una yegua retinta alazán crin baya frontina, con su respectiva cría, una yegua prieta patas blancas con su respectiva cría y un tractor FORD 5000. Dicho acuerdo de la Junta Directiva del ISTA era de pleno conocimiento de la actora, la cual relacionó dicho acuerdo en el escrito presentado al ISTA el veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa [...].
(iv) La Junta Directiva del ISTA fijó el monto de la indemnización a pagarse a la parte actora el dos de octubre de mil novecientos ochenta y uno, en el Punto 111-6 del Acta No. 21, y ante tal situación la parte demandante mostró su inconformidad, en el sentido que solicitó un nuevo valúo de la Hacienda Barra Ciega [...].
(v) La Junta Directiva del ISTA mediante el acuerdo adoptado el nueve de enero de mil novecientos ochenta y cinco, que consta en el Punto IV-2 del Acta ordinaria No. 1-85, aprobó el pago de la indemnización en la totalidad del inmueble denominado Hacienda Barra Ciega, tal cual se relaciona en el Acta de aceptación de indemnización.
(vi) El veinte de febrero de mil novecientos ochenta y cinco, en las oficinas del Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria el demandante otorgó un documento mediante el cual aceptó la indemnización fijada por el ISTA [...], correspondiente a la expropiación del inmueble denominado Hacienda Barra Ciega al cual fue sujeto en virtud de la entrada en vigencia de la legislación de la Reforma Agraria. En el referido documento se consignó «que acepta los valores que se le fijan como monto de la indemnización total del inmueble (...) dándose por recibido en este acto a satisfacción del total de la indemnización (...) y en el carácter que comparece declara por medio de la presente acta que el ISTA queda libre con su persona de cualquier obligación derivada del inmueble denominado HACIENDA BARRA CIEGA».
Además, de lo supra transcrito, llama la atención que en la referida Acta se hace la aclaración de la forma en que el demandante se dio por satisfecho del derecho de reserva que regula la normativa pertinente, al respecto se estableció que «En este estado se aclara que el señor [...] hizo uso oportunamente del Derecho de Reserva, el cual le fue concedido en un inmueble de su propiedad, no intervenido, situado al poniente del inmueble relacionado en la presente acta de pago, y conocido con el nombre de Finca La providencia, de una extensión superficial de CIENTO VEINTINUEVE HECTAREAS CUARENTA Y CINCO CENTIAREAS, según Punto Cuatro-Tres del Acta Extraordinaria Número Trece de sesión de la Junta Directiva del instituto Salvadoreño de Transformación Agraria, de fecha once de mayo de mil novecientos ochenta y uno» [...].
(vii) En mil novecientos ochenta y seis se interviene la Hacienda La Providencia y por tal razón, la parte actora dirige un gran número de escritos al ISTA con la intención que se revierta tal proceso expropiatorio, ya que tal propiedad no podía ser intervenida en una segunda ocasión, tal como figura en la petición del veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa, que en lo pertinente dice «Por otra parte fueron afectadas e intervenidas mis propiedades el seis de Marzo de 1980 y se firmó el acuerdo en el año 1985 recibiendo como derecho de reserva la hacienda "La Providencia", la cual fue intervenida por segunda vez en el año 1986, un año después de que Esa Institución la descongeló a mi favor» [...].
(viii) El [demandante] presentó al ISTA un escrito sin fecha, pero que según el memorándum de remisión del Ing. [...] puede situarse en el mes de febrero de mil novecientos noventa, en el cual declaró «Es cierto que en el acta de indemnización hay discordancia en el área de la hacienda "La Providencia"; error que involuntariamente se comete en muchas actas publicas (sic) y error que fácilmente se comete cuando se habla de hectáreas y de números empíricos, eso pero no significa que yo aceptara un recorte en la extensión de la hacienda y firme el acta en buena fe considerando que las 250 manzanas, totalidad de la hacienda "La Providencia", eran inferior a la cantidad de terreno que la Constitución concede a los expropiados» [...].
(ix) La Junta Directiva del ISTA en virtud de la doble intervención ejecutada a la propiedad denominada La Providencia, acordó dejar sin efecto un acuerdo previo y entregar al demandante el monto del precio de la compraventa a favor del ISTA, por una porción de tierra de CINCUENTA Y DOS HECTÁREAS OCHENTA Y SEIS ÁREAS NOVENTA PUNTO CINCUENTA Y OCHO CENTIÁREAS. Lo anterior figura en el Punto VI-2, del Acta Ordinaria No. 41-91, del cinco de diciembre de mil novecientos noventa y uno [...].
(x) El diecinueve de mayo de dos mil cuatro, después de una multiplicidad de escritos interpuestos sobre asuntos relacionados con el pago de la indemnización antes referido, la parte actora presentó un escrito ante el ISTA, mediante el cual solicitó a la referida autoridad que se calculará el derecho de reserva —en el procedimiento expropiatorio que le afectaba¾ de conformidad al artículo 105 de la Constitución, teniéndose como parámetro de cálculo las doscientas cuarenta y cinco hectáreas que fija la "norma constitucional y no lo dispuesto en la Ley Básica de la Reforma Agraria.
d) De la aplicación al caso
Como ya se estableció en el apartado 3. a) de estos Considerandos jurídicos, esta Sala parte del hecho que sí se configuró la denegación presunta de la petición formulada por el demandante el diecinueve de mayo de dos mil cuatro y, además, se ha fijado las circunstancias acaecidas en sede administrativa, como el procedimiento que la normativa de la Reforma Agraria prevé a efecto de realizar las transferencias de los inmuebles afectados con la misma.
La parte actora señala que la Administración Pública demandada no aplicó la normativa correspondiente, ya que para la fecha de finalización del procedimiento de expropiación ya estaba vigente la Constitución de la República, la cual prescribe que el límite al derecho de reserva es de doscientas cuarenta y cinco hectáreas. En suma, su argumento esencial es que al momento de hacerse efectiva la indemnización ya estaba vigente la Constitución y por ello se debió atender al límite que la misma prescribía para el derecho de reserva.
Antes de hacer consideraciones sobre la normativa que era aplicable al caso, es necesario apuntar que la expropiación en cuestión operó por Ministerio de ley —lo cual implica que no era necesario una declaración o acto de la Administración respecto de la propiedad en particular para que procediera la transmisión de la propiedad—, es decir, que el inmueble «Hacienda Barra Ciega» dejó de ser propiedad del actor en virtud de la entrada en vigencia de la Ley y de la afectación pública que se hizo del mismo de acuerdo a la normativa de la Reforma Agraria. Situación que quedó completamente decidida, posteriormente, con la emisión del acuerdo de la Junta Directiva del ISTA de fecha once de mayo de mil novecientos ochenta y uno, donde se decidió —en el Punto VI-3 del Acta Ordinaria No 13-81— aprobar el derecho de reserva correspondiente a la expropiación de la Hacienda Barra Ciega se trasladaría a la propiedad denominada «Finca La Providencia».
Es, pues, en el año de mil novecientos ochenta y uno cuando se emitió y fijó indudablemente la voluntad de la Administración Pública de adquirir el inmueble en cuestión y cuando se perfecciona la transferencia de la propiedad del mismo, además, del hecho que el derecho de reserva fue plenamente ejercitado, restando únicamente hacer efectivo el pago correspondiente en concepto de indemnización. A la época en que se perfeccionó tal expropiación, que tiene como principal objetivo la transferencia de la titularidad del derecho de propiedad, la normativa que estaba vigente era la Ley Básica de la Reforma Agraria y aún no había sido promulgada la Constitución de 1983.
En otro orden de ideas cabe destacar el hecho que la parte actora otorgó un finiquito a favor del ISTA, por medio del cual se liberó a dicha institución de todas las responsabilidades vinculadas con la expropiación de la Hacienda Barra Ciega y por la cual aceptó la entrega de la Finca La Providencia como derecho de reserva de la misma.
Ahora bien, el acto cuestionado surge cuando el [demandante], mediante escrito del diecinueve de mayo de dos mil cuatro, pide al ISTA que calcule el derecho de reserva del procedimiento expropiatorio de la Hacienda Barra Ciega, de conformidad al artículo 105 de la Constitución, teniendo como parámetro las doscientas cuarenta y cinco hectáreas que fija la Norma Constitucional y no lo previsto en la Ley Básica de la Reforma Agraria. Es decir, con tal petición trató de volver a dilucidar una situación que ya había sido decidida por la Administración Pública demandada y por su persona con anterioridad.
Respecto a la fijación del límite del derecho de reserva, que regula el art. 105 de la Constitución, la Sala de lo Constitucional ha señalado «las doscientas cuarenta y cinco hectáreas que apunta el texto de la misma, constituye el límite máximo de tenencia de tierra que puede tener una persona natural o jurídica, lo que implica que tal derecho no siempre corresponde con el límite señalado, pues la determinación del mismo depende absolutamente de las facultades que pueda ejercer el propietario respecto de los bienes delimitados» (Sentencia de Amparo 374-2000, dictada a las quince horas y cuarenta y nueve minutos del día siete de mayo de dos mil dos).
De ahí que, la denegación del ISTA a la petición de la parte actora fuera lo apegado a Derecho, en vista que no era posible volver a discutir un asunto que ya había sido zanjado por las partes intervinientes. Siguiendo el anterior orden de ideas, la Junta Directiva del ISTA denegó la petición del actor justificadamente, pues no era procedente acceder a tal solicitud, porque con ello se contravenía lo pactado y la normativa aplicable al momento de perfeccionarse la transferencia de la propiedad. En consecuencia, el acto denegatorio presunto sometido a cuestionamiento debe ser declarado legal y apegado a derecho."