[JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA]
[AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA]
"a) Sobre los presupuestos procesales para acceder a esta instancia judicial
De conformidad a lo regulado en el artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa —en adelante LJCA—, para determinar la procedencia del control jurisdiccional de un acto administrativo, se debe valorar que se haya cumplido con dos presupuestos básicos: (i) el correcto agotamiento de la vía administrativa, y, (ii) la interposición de la demanda dentro del plazo establecido por la normativa en comento.
a.1.) Del agotamiento de la vía administrativa y los recursos potestativos.
En materia contencioso-administrativa, los recursos administrativos desempeñan un rol trascendental, ya que nuestro ordenamiento jurídico exige para la admisibilidad de la demanda en sede judicial, el agotamiento previo de la denominada vía administrativa.
De conformidad con el art. 7 letra a) de la LJCA, el agotamiento de la vía administrativa se entiende producido cuando se ha hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes o cuando la Ley lo disponga expresamente.
Esta Sala ha distinguido que son tres las formas por las que se puede entender satisfecho dicho requisito:
(i) cuando la ley de la materia dispone expresamente que determinado acto o resolución agota la vía administrativa previa;
(ii) cuando el agotamiento tienen lugar por haberse utilizado todos los recursos administrativos, en donde es necesario que el Tribunal examine, tanto los elementos fácticos ofrecidos por la parte actora, como la normativa aplicable al caso en concreto; y,
(iii) cuando el ordenamiento jurídico, en un materia específica, no hubiere previsto ningún tipo de recurso. En reiteradas ocasiones, esta Sala ha sostenido que en aquellos casos en los cuales el ordenamiento jurídico no establezca ningún recurso respecto de determinados actos, éstos causan estado en sede administrativa de manera inmediata y, por lo tanto, son impugnables directamente ante este Tribunal dentro del plazo legal.
a.2.) Sobre el carácter potestativo de los recursos en sede administrativa.
En diferentes oportunidades, esta Sala ha expresado que los recursos son los instrumentos que la ley provee para la impugnación de las resoluciones, a efecto de subsanar los errores de fondo o de forma en que se haya incurrido al dictarlas. Constituyen entonces, una garantía para los afectados por actuaciones de la Administración, en la medida que les asegura la posibilidad de reaccionar ante ellas, y eventualmente, de eliminar el perjuicio que comportan. Gran parte de nuestras leyes regulan medios impugnativos en sede administrativa, para asegurar que los actos de aquélla se realicen conforme al orden legal vigente.
Para hacer efectivo el referido control, la ley crea expresamente la figura del recurso administrativo como un medio de defensa para deducir, ante un órgano administrativo, una pretensión de modificación o revocación de un acto dictado por ese órgano o por un inferior jerárquico. Los recursos administrativos se convierten en la vía utilizada por los administrados para solicitar a la Administración Pública la modificación de una resolución administrativa que afecta su esfera jurídica, y que se considera ilegal.
La regla general es que, de ser posible, el administrado debe controvertir previamente en sede administrativa la actuación que le causa agravio antes de demandar en sede judicial contencioso administrativa. Este enunciado general, no será obstáculo para admitir ciertas inflexiones a la exigencia judicial del requisito, como cuando sea posible considerar el uso de ciertos recursos de carácter potestativo.
Esta Sala ha entendido que existen razones para que determinado recurso administrativo pueda considerarse de uso potestativo: (i) Cuando el recurso se encuentre regulado en fuente distinta a la ley o a la ordenanza; (ii) Cuando el derecho del administrado y la autotutela administrativa se hayan satisfecho con otro recurso administrativo ante la misma autoridad en el mismo procedimiento; y, (iii) Cuando la ley así lo establezca.
a.3.) Aplicación al caso de autos
En el presente caso, el Capítulo III de la LPIAMA, regula lo relativo a los recursos administrativos, y establece que la resolución que impone el arresto o la multa admitirá los recursos de revocatoria y de revisión.
El art. 17 de dicho cuerpo normativo establece que "el recurso de revocatoria podrá imponerse en el acto de la notificación o dentro de las veinticuatro horas siguientes ante la autoridad que impuso la sanción, quien sin más trámite ni diligencia, resolverá dentro de las cuarenta y ocho horas a la interposición del recurso, quedando expedito el recurso de revisión". (negrilla y subrayado suplido),
Por su parte, el art. 18 de la normativa en comento, señala que "el sancionado podrá interponer recurso de revisión para ante la autoridad inmediata superior cuando la hubiere, dentro del plazo de tres días a partir de la notificación de la resolución definitiva o de la que se pronuncie sobre la revocatoria, cuando ésta se hubiere interpuesto". (negrilla y subrayado suplido).
En reiteradas ocasiones este Tribunal se ha pronunciado sobre la naturaleza de los recursos antes mencionados. Respecto al recurso de revocatoria cabe recordar que se trata de un medio impugnativo que posibilita que el mismo órgano que dictó un acto pueda subsanar los vicios que pueda contener. De este modo, ha de entenderse que dicho recurso tiene como finalidad, además de que el administrado pueda oponer su inconformidad frente a la decisión administrativa, que la misma autoridad emisora del acto pueda revisar su actuación.
En virtud de lo anterior, y desde su naturaleza y finalidad, el recurso de revocatoria previsto en el precitado artículo 17, no puede tener un carácter preceptivo y, por consiguiente, su utilización no debe exigirse como condición para la procedencia de la demanda Contencioso Administrativa. Sin embargo, debe advertirse que cuando el administrado decida hacer uso de este recurso, la demanda podrá incoarse también contra el acto por el que se resuelva. En tal supuesto, dicho acto servirá para contabilizar el plazo previsto en el art. 11 letra a) de la LJCA
Esta manera de interpretar el funcionamiento del recurso de revocatoria previsto en la LPIAMA, es decir, con carácter potestativo también se justifica por el hecho de que frente al mismo acto se hayan previsto dos recursos, pero sobre todo, porque uno de ellos -el de revocatoria- debe ser resuelto por la misma autoridad emisora del acto sancionador.
Efectuadas las anteriores aclaraciones sobre el recurso de revocatoria, se pasa a examinar la manera en la que ha de operar el recurso de revisión. Al margen de las proximidades señaladas en el párrafo anterior, según el art. 18 del citado cuerpo normativo, el sancionado, podrá interponer recurso de revisión para ante la autoridad inmediata superior cuando la hubiere.
De esta norma se infiere, por un lado, que el recurso de revisión debe interponerse ante la misma autoridad que pronunció el acto que se recurre (ya sea el acto originario, ya sea el que resuelve el recurso de revocatoria) y, por el otro, que la competencia de esa autoridad se encuentra limitada a decidir la admisión o no del recurso, pues éste deberá ser resuelto por el superior jerárquico inmediato.
Esto quiere decir que cuando no haya un superior jerárquico —entiéndase con competencia, según la materia de que se trate, para conocer en vía de recurso— ya no será posible interponer ningún recurso administrativo contra la resolución que impone la sanción, a no ser que se ejercitara el de revocatoria.
En razón de lo anterior, los recursos antes señalados, claramente tienen la característica de ser potestativos, es decir, que quedará a opción del administrado interponerlo o no, para efectos de agotar la vía administrativa corno presupuesto previo para el acceso a esta sede judicial.
Se concluye de todo lo expuesto que en el procedimiento sancionador previsto en la LPIAMA, el acto o resolución con la cual se agota la vía administrativa viene determinado según tenga o no un superior jerárquico la autoridad que impone la multa (pues se trata de una ley que puede ser aplicada por diversos órganos de la Administración pública). Así, si no existe un superior jerárquico con competencia para conocer en recurso de los actos de la autoridad sancionadora, la vía administrativa se agota con el acto impositivo de la multa o, en su caso, con el que resuelve el recurso de revocatoria. Por el contrario, si existe un superior jerárquico, la vía administrativa se agota con la resolución que se emita del recurso de revisión.
En el presente caso, la parte actora no interpuso ninguno de los recursos antes detallados, pero de conformidad a los criterios plasmados por este Tribunal, y ya que los mismos tienen la característica de ser potestativos, no era necesario la impugnación del acto originario en sede administrativa. En consecuencia, no existió falta de agotamiento de la vía administrativa y se cumple el primero de los presupuestos procesales para acceder a esta instancia judicial.
Ahora bien, el requisito del agotamiento previo de los recursos administrativos, tiene particular importancia con relación al plazo para interponer la demanda contencioso administrativa, ya que el mismo se cuenta a partir de la fecha en que se hizo saber al administrado el acto con el cual se agotó correctamente la vía administrativa previa.
Esto se debe a que, aun cuando los recursos administrativos han sido instituidos —por una parte en beneficio del administrado y, por consiguiente, las reglas que regulan su funcionamiento han de ser interpretadas en forma tal que faciliten su aplicación, éstos no pueden ser tenidos como una herramienta procesal a disposición del libre arbitrio de las partes.
De acuerdo con el presupuesto procesal de agotamiento de la vía administrativa, los actos respecto de los cuales ya se ha agotado la vía administrativa son susceptibles de ser impugnados en vía contencioso administrativa dentro del plazo de sesenta días contados a partir del día siguiente al de la notificación, de conformidad con el artículo 11 letra a) de la LJCA. Una vez transcurrido dicho plazo y no ser interpuesta la acción contenciosa, el acto administrativo adquiere firmeza y no es susceptible de ulterior controversia administrativa o jurisdiccional.
En el caso sub júdice, la vía administrativa quedó agotada entonces con el acto sancionatorio de fecha veintitrés de abril del año dos mil siete, y no con el acto que declaró ejecutoriada la misma (de fecha veintiuno de mayo del año dos mil siete), ya que la naturaleza de este último, según el artículo 15 de la LPIAMA, es la de un acto que pertenece a la fase de ejecución y que no tiene ninguna trascendencia en la firmeza del acto sancionador.
Por tanto, este acto no puede cobrar ninguna relevancia a los efectos de examinar si la demanda cumple el requisito de plazo respecto al acto sancionador. Dicho de otro modo, no sirve para contabilizar el plazo para interponer la demanda contra el acto que impone la sanción. La resolución que declara ejecutoriado el acto no es una nueva declaración de la Administración Pública con la cual se puedan abrir nuevos plazos de impugnación ante esta sede, sino que únicamente tiene como finalidad dotar de firmeza al acto administrativo dictado por el Ministro de Agricultura y Ganadería.
De lo anterior se coligen dos aspectos fundamentales: (i) que esta Sala no puede conocer del acto que declaró ejecutada la resolución por medio de la cual se impuso la multa a la sociedad demandante, por lo que, en base al art. 15 inc. 3° de la LJCA, deberá declararse su inadmisibilidad; y, (ii) siendo que el acto que se debe conocer es el que impuso la multa a la sociedad actora, se debe revisar que el mismo haya sido impugnado dentro del plazo de sesenta días de conformidad a lo regulado en la LJCA.
Conforme a lo antes expuesto, al hacer el recuento del tiempo transcurrido desde la fecha de notificación del acto impugnado, hasta la fecha de presentación del escrito de demanda ante esta sede judicial, se constata que la misma fue presentada dentro del plazo antes señalado.
Por consiguiente, habiéndose determinado que el demandante no incumplió el requisito del agotamiento de la vía administrativa y que el acto que lo sanciona fue impugnado dentro de los sesenta días hábiles que señala la LJCA, procede entrar a conocer de los argumentos de ilegalidad presentados para determinar si el acto por medio del cual se impuso la sanción antes referida adolece de los vicios invocados."