[RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LA CARRERA DOCENTE]
"a) De la incompetencia del Consejo Directivo Escolar […] para imponer sanciones
a.1) Sobre la potestad sancionadora de la Administración Pública.
Debido a que el acto administrativo dictado por el Consejo Directivo en referencia, es de naturaleza sancionadora, este Tribunal considera oportuno señalar que según importantes corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración.
Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la Constitución. En tal sentido, el art. 14 de la Constitución de la República sujeta inicialmente la potestad sancionadora administrativa al cumplimiento del debido proceso, cuando en su parte pertinente establece que "(...) la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas (...)". Pero sobre todo, en congruencia con la Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del art. 86 de la Constitución.
Así pues, en virtud de la sujeción a la Ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.
a.2) De la competencia para imponer sanciones en la Ley de la Carrera Docente.
La parte actora sostiene que el Consejo Directivo antes mencionado, no tenía facultades para sancionarlo por escrito, de conformidad a lo regulado por la Ley de la Carrera Docente.
Dicho acto fue dictado el diecisiete de junio del año dos mil cuatro, y en su romano IV, se establece que: "El Consejo Directivo Escolar, en base a la Ley de la Carrera Docente artículo 56, se (sic) considera falta grave, según los numerales 4 y 6, su conducta demostrada contra el maestro [...] y el Consejo Directivo Escolar, le aplica una amonestación escrita al Subdirector [...]".
Es en base a lo anterior, que esta Sala analizará si la referida autoridad tiene la facultad de aplicar tal amonestación.
El capítulo VIII de la LCD, consagra lo relativo a los Organismos de la Administración de la Carrera Docente, y, el art. 41 establece que la carrera docente será administrada conjuntamente por el Consejo Directivo Escolar, la Junta de la Carrera Docente, el Tribunal de la Carrera Docente, entre otros.
El Consejo Directivo Escolar, de conformidad al art. 50 de la LCD, tiene las siguientes atribuciones: 1) Planificar, presupuestar y administrar los recursos destinados al centro educativo por diferentes fuentes de financiamiento; 2) Solicitar al Tribunal Calificador su intervención en aquellos casos en que, de acuerdo con la ley sea necesario; 3) Iniciar ante la Junta de la Carrera Docente correspondiente los procesos necesarios para la aplicación de sanciones y cumplir con los requerimientos que aquella le haga; 4) Hacer uso del sistema de recursos previstos en esta Ley en las diferentes instancias; 5) Agotada la vía administrativa prevista en esta Ley, ejercer las acciones correspondientes en la jurisdicción contencioso administrativa; 6) Asignar las plazas de acuerdo con los fallos del Tribunal Calificador que le fueren presentados; y, 7) Las demás que determina la presente Ley". (Subrayado suplido)
El Capítulo IX, de la misma normativa, regula el régimen disciplinario. En la sección A, se tipifican las "infracciones": faltas menos graves, graves y muy graves. Y, en la sección B, se establecen las "sanciones" dependiendo el tipo de falta cometida. Así, el art. 57 señala que por las faltas disciplinarias cometidas por los educadores se podrá imponer las siguientes sanciones principales: 1) Amonestación escrita; 2) suspensión sin goce de sueldo; y, 3) despido.
El artículo 58 señala que "la amonestación escrita deberá ser aplicada en los casos de faltas menos graves". (Subrayado suplido). En este punto, cabe señalar que la falta por la cual se le impuso la sanción a la parte demandante, es considerada como falta muy grave.
Finalmente, el Capítulo X regula el procedimiento para la imposición de sanciones. Y el art. 65 señala que "para la imposición de sanciones establecidas en esta Ley son organismos competentes las Juntas de la Carrera Docente y el Tribunal de la Carrera Docente (...)", siendo éstos, los dos únicos organismos competentes para la consecución de tal fin.
Evidentemente, el Consejo Directivo Escolar, no obstante que forma parte de los organismos de la Administración de la Carrera Docente, no tiene competencia para aplicar las sanciones que regula la Ley. Su atribución se circunscribe, de conformidad al art. 50 número 3) de la LCD, en iniciar ante la Junta de la Carrera Docente correspondiente los procesos necesarios para la aplicación de sanciones, no en imponer las mismas.
En consecuencia, es evidente que el Consejo Directivo Escolar del Instituto Nacional Thomas Jefferson del departamento de Sonsonate, no tenía competencia para imponer la amonestación escrita al [demandante] y, por consiguiente, el acto deviene en ilegal, ya que fue dictado por una autoridad manifiestamente incompetente, por lo tanto, dicha sanción pierde total validez, razón por la cual, este Tribunal no entrará a valorar el argumento esgrimido por la parte actora, relativo al doble juzgamiento.
b) Respecto a que si la supuesta falta atribuida se cometió "en el ejercicio de sus funciones" tal y como lo señala el art. 55 número 3 de la Ley de la Carrera Docente.
La parte demandante sostiene que la sanción impuesta por la Junta de la Carrera Docente, es ilegal, ya que el art. 55 número 3 de la LCD establece que para que se considere falta, el educador debe de encontrarse "en el ejercicio de sus funciones", y, los hechos controvertidos se realizaron en día sábado, en horas no laborales. Ante tal situación, esta Sala analizará el tipo contenido en la norma y el alcance de dicha disposición.
b.1.) Sobre los principios del Derecho Administrativo Sancionador
Como punto de partida, es importante destacar que una de las consecuencias de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de los principios del Derecho Penal al ámbito administrativo sancionador, obviándose referencia a su identidad matriz.
Esta Sala ha sostenido en reiteradas ocasiones que la potestad sancionadora de la Administración se enmarca en principios correspondientes a los que rigen en materia penal, pero con las particularidades o matices propios de la actividad realizada por la Administración. Sabido es que existen distinciones importantes entre la actividad penal y la actividad administrativa, en razón de las distintas funciones que cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la Administración de la aplicación de los principios rectores del ius puniendi al ámbito administrativo sancionador, pues estos tienen origen primordialmente en la norma fundamental.
Puede de esta manera afirmarse, que en el ordenamiento administrativo sancionador salvadoreño resultan aplicables los principios que rigen en materia penal encauzando la actuación sancionadora en beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garantía de los derechos de los administrados. Consecuentemente, los destinatarios de sanciones administrativas, estarán siempre amparados por las garantías constitucionales.
Entre los principios fundamentales del Derecho Administrativo Sancionador se encuentran el de legalidad, de tipicidad, de culpabilidad, entre otros. Y, para efecto de analizar el presente apartado, nos interesa el segundo de los principios señalados, ya que la parte actora sostiene que la conducta sancionada no encaja en el tipo contenido en la norma.
El principio de tipicidad, no solo implica la predeterminación del hecho enunciado y regulado por la norma, sino además su adecuación a la situación imputada al supuesto infractor. De acuerdo a ello lo procedente es verificar por medio de un análisis de adecuación si la conducta denunciada es correlativa respecto al tipo normativo enunciado.
La tipicidad, vertiente material del principio de legalidad, impone el mandato al legislador de plasmar explícitamente en la norma los actos u omisiones constitutivos de un ilícito administrativo y de su consecuencia. Pero también, exige al aplicador el ejercicio racional de adecuación del acto u omisión al tipo descrito en la norma que es constitutivo de infracción, con la imposición respectiva de la consecuencia prevista en su caso.
Para que la actividad sancionadora de la Administración sea legal, necesita en el caso concreto, primeramente, verificar que el acto u omisión sancionable se halle claramente definido como infracción en el ordenamiento jurídico; sólo acertado esto, debe adecuar las circunstancias objetivas y personales determinantes del ilícito. Este es el ejercicio inherente a la tipicidad.
[ALCANCES DE LA DENOMINACIÓN "EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES"]
b.2.) De la adecuación de la falta regulada en el art. 55 número 3 de la Ley de la Carrera Docente.
Para la resolución de este punto controvertido, es necesario detallar los hechos acaecidos en sede administrativa para verificar si los mismos se encuentran dentro del contexto de la normativa aplicable. Es decir, esta Sala procederá al análisis del tipo señalado en la normativa aplicable, para determinar si la conducta sancionada era constitutiva de falta.
La falta por la que la Junta de la Carrera Docente sancionó con cinco días de suspensión sin goce de sueldo al [demandante], se encuentra tipificada en el número 3) del art. 55: "Son faltas graves: (...) 3) Proferir expresiones o cometer actos irrespetuosos en contra de sus superiores, compañeros de trabajo, educandos, padres de familia, dentro de los centros educativos y lugares de trabajo o fuera de éstos, cuando el educador se encontrare en el ejercicio de sus funciones". (subrayado suplido).
El punto controvertido es la parte final de la referida normativa, ya que el demandante sostiene que la misma, únicamente hace referencia a los días hábiles, en horas laborales, y, los hechos acontecieron en día sábado. Es por ello, que para establecer si la conducta sancionada encaja dentro del mismo, este Tribunal determinará los alcances de la denominación "en el ejercicio de sus funciones".
La conducta a sancionar es la de proferir o cometer actos irrespetuosos en contra de los compañeros de trabajo dentro de los centros educativos y lugares de trabajo o fuera de éstos, cuando el educador se encontrare en el ejercicio de sus funciones.
Ambas partes coinciden que los hechos controvertidos sucedieron efectivamente en el día sábado quince de mayo del año dos mil cuatro, en las instalaciones del Centro Educativo "Instituto Nacional Thomas Jefferson" del departamento de Sonsonate, durante la cena de graduación de los alumnos del referido Instituto. En consecuencia, el punto es determinar si la cena de graduación de los alumnos, se considera como parte del trabajo de los educadores, es decir, si éstos asisten en el ejercicio de sus funciones.
Consta de folios 17 a folios 21 del expediente administrativo de la Junta de la Carrera Docente, la "asignación de comisiones para actos y cena de graduación", en donde se constata la logística del "baile de graduación" llevado a cabo el sábado quince de mayo de dos mil cuatro.
Dentro de dicha asignación, claramente se encuentra establecido que el [demandante], se encontraba dentro de las comisiones para el desarrollo de dicha actividad, específicamente dentro de la Comisión Coordinadora (fs. 19). En consecuencia, no es atendible lo sostenido por el referido profesional, que por el hecho de encontrarse en un día sábado en horas no hábiles, no se considera que estaba en el ejercicio de sus funciones.
Aunado a lo anterior, dentro de las obligaciones de los Educadores, de conformidad al art. 31 número 4) de la LCD, se encuentra la de observar buena conducta en los Centros Educativos, lugares de trabajo y fuera de éstos.
Consecuentemente, existiendo en la norma bajo estudio un elemento objetivo que permite comprender al infractor su alcance, la interpretación formalista que el [demandante] pretende dar a la norma, distorsiona la finalidad específica de las disposiciones precitadas. Es por ello, y en razón de lo anteriormente apuntado, la conducta sancionada evidentemente encaja en las normas antes descritas.
[IMPOSIBILIDAD DE VIOLACIÓN AL DERECHO DE DEFENSA CUANDO LA TACHA DE TESTIGOS SE REALIZA RESPETANDO EL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO]
c) Sobre la violación a los artículos 83 de la Ley de la Carrera Docente y al 336 del Código de Procedimientos Civiles
La parte actora sostiene que se han violentado los artículos 83 de la LCD y 336 del Código de Procedimientos Civiles, debido a que los testigos que presentó, fueron tachados antes de ser juramentados, violando con ello su derecho de defensa.
El art. 83 de la LCD regula lo relativo a la audiencia para recepción de pruebas, mismo que estable que: "transcurrido el término previsto en el primer inciso del artículo anterior, con la comparecencia del denunciado o sin ella, en cuyo caso la Junta deberá dentro de los tres días hábiles siguientes, nombrarle defensor de oficio. La Junta, dentro de los cinco días hábiles siguientes, ordenará una audiencia de recepción de pruebas la cual notificará a las partes. En dicha audiencia se recibirán las pruebas que aporten el denunciante, el denunciado, su defensor y las que la Junta estime producir de oficio. Toda recepción de prueba constará en acta. Concluida la audiencia, la Junta pronunciará la sentencia que corresponda".
Esta Sala, al cotejar lo regulado por dicha disposición y el expediente administrativo relacionado con el presente proceso, pudo constatar que todas y cada una de las partes a que hace referencia el mismo, fue cumplida por la Junta de la Carrera Docente.
La parte demandante sostiene que, al tacharle dos de sus testigos antes de ser juramentados, de conformidad a lo regulado por el artículo 336 del Código de Procedimientos Civiles, se violentó su derecho de defensa.
Al respecto, el art. 330 del C. Pr. Cv. establece que la tacha es un defecto que por la ley destruye la fe del testigo. Por su parte, el art. 332 del mismo Código, señala que podrán ser tachados: 1° Los parientes o deudos dentro del cuarto grado civil de consanguinidad o segundo de afinidad de la parte que los presenta, entre otros.
Finalmente, el art. 336 del C. Pr. Cv. establece que "las tachas se pondrán al presenciar el juramento de los testigos o después que hayan declarado, pero antes de los traslados para alegar de buena prueba conforme a los artículos siguientes; con advertencia que si se tacha el testigo al tiempo de declarar, puede retirarlo la parte que lo presenta, si le conviniere, y presentar otro". (subrayado suplido)
En cuanto al derecho de defensa, la Sala de lo Constitucional, ha establecido que " (...) de acuerdo con nuestra Constitución, todo acto limitativo o privativo de derechos generalmente requiere de un proceso o procedimiento en el que se debe permitir razonablemente la intervención efectiva del gobernado a fin de que conozca los hechos que lo motivaron y de tal manera tenga la posibilidad —si lo estima pertinente— de comparecer e intentar desvirtuarlos (derecho de audiencia). En este sentido, los procesos jurisdiccionales o procedimientos administrativos sancionatorios deben encontrarse diseñados de tal manera que posibiliten, desde su inicio, la intervención del sujeto pasivo.
De lo anterior, se deriva que el derecho de defensa (art. 12 Cn.) está íntimamente vinculado al derecho de audiencia (...) no cabe duda que todas las oportunidades de defensa, a lo largo del proceso, también son manifestaciones o aplicaciones in extremis del derecho de audiencia. Si existe audiencia, puede haber defensa; de modo inverso, es impensable el ejercicio de éste". (Resolución de las catorce horas y tres minutos del día veintidós de abril de dos mil cuatro, ref. 157-2002)
Consta a folios 49 del expediente administrativo, que el profesor [...], solicitó —mediante escrito presentado el día cinco de octubre del año dos mi cuatro, fecha en la cual iniciaba la audiencia de recepción de prueba- se tacharan dos de los cuatro testigos de descargo ofrecidos por el [demandante], pues una era la esposa, y el otro, había sido condenado por amenazas en su contra.
A folio 50, corre agregada la resolución por medio de la cual, una vez comprobada tales incapacidades, la Junta de la Carrera Docente, resolvió tachar a los dos testigos, además de tachar de oficio a otro de los testigos de descargo por ser un hecho notorio que el referido testigo era ciego. Por su parte, corre agregado a folios 55 la tacha de uno de los testigos de cargo, ofrecidos por el profesor [...].
Finalmente, consta de folios 63 a folios 66 del expediente administrativo, las declaraciones de tres testigos de descargo, mismas que fueron tomadas en cuenta por la autoridad antes mencionada, tal y como consta a folios 85 vuelto del expediente referido.
Con lo anterior, esta Sala concluye, que al ser comprobados los impedimentos de los testigos presentados, éstos fueron correctamente tachados. Con lo que, no se violentó el derecho de defensa del demandante, ya que presenta tres testigos de descargo más e intervino de forma activa en todas y cada una de las etapas del procedimientos administrativo sancionador.
En consecuencia, habiéndose determinado que la conducta sancionada evidentemente encaja en el supuesto hipotético que regula el artículo 55 número 3) de la Ley de la Carrera Docente y que no existió violación a los artículos 83 de la Ley de la Carrera Docente y 336 del Código de Procedimientos Civiles, es procedente declarar la legalidad de dicho acto.
Finalmente, en vista que el demandante no aportó ningún argumento de ilegalidad respecto del acto administrativo dictado por el Tribunal de la Carrera Docente, por medio del cual se confirma la resolución que le impuso la sanción, y habiéndose determinado que dicha resolución no adolece de los vicios de ilegalidad invocados, esta Sala deberá declarar la legalidad de la misma."