[REVOCATORIA DE PERMISO AMBIENTAL]
"Para determinar la existencia del cumplimiento del debido proceso, esta Sala considera necesario abordar, como primer punto, qué proceso se debió aplicar para así corroborar si existe o no una violación al mismo; para lo cual es importante, primero determinar la naturaleza de la figura de la Revocación prescrita en nuestra legislación medio ambiental.
Revocar es: "Dejar sin efecto una declaración de voluntad o un acto jurídico en que unilateralmente se tenga potestad... y otros en que lo admita la ley o lo estipulen las partes" (Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales; Ossorio, Manuel). Como bien observa la actora en la misma demanda, la Ley del Medio Ambiente regula en el Título XIII, Capítulo I, el Procedimiento Administrativo Sancionatorio, el cual no contempla como sanción la figura de la revocatoria, por el simple hecho que esta no es una verdadera sanción, a lo mucho puede ser consecuencia de una sanción.
La revocatoria de un permiso ambiental que ha sido legalmente concedido, es el resultado del incumplimiento de las condiciones o requisitos que dicta el mismo. En otras palabras, es por la inobservancia del titular respecto a las condiciones y requisitos que hacen valedero el permiso, que deviene su ineficacia. La revocatoria "resulta precisamente porque esas condiciones han variado, de forma voluntaria por el particular, a raíz del incumplimiento en el que el mismo incurre" (Fortes Martín, Antonio: "Estudio sobre la Revocación de los Actos Administrativos" Revista de Derecho, Valdivia, Vol. XIX No 1, julio 2006, pp 149-177).
La facultad de revocar un permiso surge de la ya conocida trilogía de la Administración Pública: actividad policía; servicio público o prestación de servicios y actividad de fomento o promoción. La actividad policía es aquella que crea la potestad autorizatoria en la Administración para controlar y vigilar todas aquellas actividades privadas dentro de los criterios y márgenes de la ley. Esta potestad faculta, entre otras, a que la Administración otorgue permisos, licencias o títulos; pero también, permite que la Administración pueda anularlos o revocarlos, siempre bajo los parámetros que la misma ley determine.
En relación a las autorizaciones, en sentencia 65-H-98, de las catorce horas con catorce minutos del día treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y nueve, esta Sala expuso: " En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la técnica autorizatoría constituye una forma de limitación de la esfera jurídica de los particulares; y ello en el sentido de que, el legislador veda a éstos el ejercicio de determinadas actividades, que sólo pueden llevarse a cabo, previa intervención de la Administración Pública, encaminada a constatar el cumplimiento de las condiciones previstas por el ordenamiento, al efecto. Sobra decir que el legislador, mediante esta técnica, persigue algún fin de carácter público: recurre a ella para proteger determinados Intereses colectivos, según la naturaleza de las actividades de que se trate.
Es así como la potestad de conceder autorizaciones lleva imbíbita la posibilidad de que la Administración Pública impida el ejercicio de las actividades reguladas, en los casos en que no exista la autorización debida, y, en general, en todos aquellos en que esas- actividades se ejerciten al margen de los lineamientos definidos por el ordenamiento. De lo contrario, no se alcanzaría el fin que persigue la norma que instituye las autorizaciones en cada caso."
Otto Mayer en su obra "Derecho Administrativo Alemán"; Tomo II, explica que la revocación no es libre en los siguientes casos: a) cuando ha sido otorgado por una decisión pasada en autoridad de cosa juzgada y b) cuando la ley lo prohíbe. Según el autor alemán, esto sucede sobre todo cuando la ley indica los motivos especiales en los cuales una revocación está autorizada. En estos casos la ley limita el poder discrecional de la Administración y circunscribe su voluntad a lo que ella establece.
El Articulo 64 de la Ley del Medio Ambiente, limita la voluntad del Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales a dos únicas razones: a) La negativa del titular del permiso ambiental a cumplir las condiciones establecidas en éste, y b) La violación de las normas técnicas de calidad ambiental y las de aprovechamiento racional y sostenible del recurso. Esto quiere decir que el Ministro únicamente puede revocar un permiso ambiental legalmente otorgado si el titular del proyecto incurre en los tipos establecidos.
Señalado lo anterior, es evidente que la legislación ambiental no contempla como una sanción la revocatoria por el simple hecho que esta es consecuencia de la potestad de policía del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales de proteger, vigilar y controlar el medio ambiente, por lo tanto el proceso sancionatorio regulado dentro de la normativa ambiental no era aplicable al caso en particular.
b) Respecto a la garantía de defensa y derecho de audiencia.
Idea manejada por autores, como Sala Arquer, sobre el objetivo de la revocatoria, determinan que el objetivo de ésta es el de retirar del Ordenamiento Jurídico un acto administrativo existente por considerar que éste daña el interés público (Vid. Sala Arquer, J.M.: "La Revocación de los Actos Administrativos en el Derecho Español.; pp. 183 y 184.); la intención de la revocación, es proteger el bien común, para el caso en particular el del medio ambiente.
Sin embargo, debido al efecto de la revocatoria, la Ley necesita asegurar que la facultad revocatoria de la Administración no incurra en excesos que atenten contra la seguridad jurídica del particular y así no destruir la confianza que se puede tener en el sistema jurídico Salvadoreño. Razón por la cual, la Constitución reconoce la aplicación del debido proceso cuando existe el peligro de perjudicar la esfera jurídica de un individuo.
Entre los principios que tutelan el debido proceso se encuentra el principio de igualdad de las partes dentro del proceso, el cual garantiza una bilateralidad y contradicción en el litigio, esto es, que el proceso se desarrolle, bajo la dirección del juez, entre las dos partes, con idénticas condiciones, para ser oídas y así poder conocer los argumentos de ambas partes (Véscovi, Enrique: "Teoría General del Proceso"; página 54, numeral 4).
La Ley del Medio Ambiente de El Salvador, si bien es cierto establece las razones por las cuales el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales puede revocar un permiso (artículo 64 de la Ley del Medio Ambiente), no establece el proceso legal que debe ser aplicado; empero, toda actuación de una autoridad debe de ser a la luz de la Ley y de la Constitución: el Ministro de Medio Ambiente y Recursos Ambientales debe y tiene que aplicar los principios mínimos del debido proceso. Es necesario que el proceso administrativo tenga como mínimas garantías: una debida comunicación de los hechos que se investigan; un plazo razonable para que el administrado pueda defenderse; plazo de prueba en el cual las presentadas se comunican al adversario; iguales oportunidades de exponer sus alegatos.
Al analizar el acto administrativo MARN 3249-779-2006 que impugna la actora, se observa que la Autoridad Ambiental, revocó el permiso debido a que la actora incumplió: a) con las medidas ambientales establecidas en el Programa de Adecuación Ambiental; b) incumplió con Programa de Monitoreo Ambiental y c) las medidas ambientales de cumplimiento obligatorio, todas las anteriores las medidas ambientales de cumplimiento obligatorio, todas las anteriores contempladas dentro del permiso.
Según el acta del […], la auditoría de evaluación ambiental fue practicada con el procedimiento establecido en el Reglamento de la Ley del Medio Ambiente ya relacionado (reunión inicial; verificación del cumplimiento y seguimiento de las medidas ambientales propuestas del permiso ambiental y la reunión de cierre con el auditado). Dentro de la reunión inicial, se explicó el objetivo de la resolución, una vez concluida la auditoría se le comunicó al auditado los hallazgos de ésta y se le hizo del conocimiento, a este por medio del ingeniero representante del proyecto. Se levantó acta, se hizo constar la entrega de esta al representante y se comunicó en la misma el plazo de ocho, días hábiles para que el titular presentara documentación y aclarara, permitiéndole así impugnara el pronunciamiento del auditor.
El artículo 37 del Reglamento de la Ley del Medio Ambiente, contempla como parte del procedimiento de la auditoría ambiental la elaboración del dictamen técnico de no cumplimiento. En este Dictamen, se determinó que las medidas establecidas en el permiso MARN 474-2002 no habían sido ejecutadas, por lo que se recomendaba la revocación del permiso, tal y como se establece en el romano IV del mismo.
El acta de auditoría ambiental, fue el medio de comunicación por parte de la autoridad administrativa sobre el hecho investigado; el comunicado hecho en el acta para contradecir los hallazgos y los ocho días de prueba, garantizaron el derecho de defensa de la demandante.
Dentro de este período de ocho días hábiles que se comunicó a la parte actora, ésta no hizo uso en su debido tiempo de su derecho de defensa, prueba de ello es el escrito presentado el […] por la actora, el cual corre agregado a folio 25 a 32 del proceso contencioso administrativo, y folio 85 y 88 del expediente administrativo, dos meses después de pronunciado el acto administrativo que la misma impugna.
Establecido lo anterior queda probado, que las garantías del debido proceso de la sociedad demandante [...], fueron respetadas.
c) Sobre el exceso de autoridad: Incumplimiento con el principio de legalidad.
Respecto al plan de cierre de operaciones y rehabilitación: dicho plan es parte del programa de manejo ambiental (Artículo 24 del Reglamento de la Ley del Medio Ambiente) el cual integra el estudio de impacto ambiental.
La Ley del Medio Ambiente en el artículo 21, establece que toda actividad, construcción o proyecto que puede tener impactos considerables o irreversibles en el ambiente salud y bienestar humano o del ecosistema, requieren por mandato de ley un estudio de impacto ambiental. Las actividades de minería se encuentran dentro de este listado.
Según la Ley del Medio Ambiente, el permiso ambiental obliga al titular a realizar todas las acciones de prevención atenuación o compensación, establecidos en el Programa de Manejo Ambiental (Artículo 20 de la Ley de Medio Ambiente); este Programa es el resultado de los principios ambientales reconocidos por nuestra legislación: principio de prevención, precautorio (artículo 2 literal e) de la Ley de Medio Ambiente) y principio del que contamina paga (artículo 85 de la Ley del Medio Ambiente). Dentro del Programa de Manejo Ambiental se encuentra contemplado el plan de cierre y operaciones.
Según la Ley del Medio Ambiente, el permiso ambiental obliga al titular a realizar todas las acciones de prevención, atenuación o compensación, establecidos en el Programa de Manejo Ambiental (Artículo 20 de la Ley del Medio Ambiente); por lo tanto al revocarse este por incumplir con los requisitos que le dan razón de ser al permiso, el plan de cierre y operaciones es parte del proceso de rehabilitación y compensación que la actividad de minería produce.
El Ministro de Medio Ambiente y Recursos Naturales, cumplió con los principios del debido proceso, previo a la revocatoria del permiso ambiental MARN No 474-2002, al respetar el derecho de audiencia y defensa del administrado. A la vez, la Autoridad demandada en cumplimiento al principio de legalidad, hizo bien en solicitar el plan de cierre de operaciones y rehabilitación, tal y como exige la Ley del Medio Ambiente.
Por estos motivos esta Sala es de la opinión que el acto administrativo MARN 3249-779-2006 pronunciado el cinco de julio de dos mil seis por el Ministro del Medio Ambiente y Recursos Naturales, es legal."