[POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PARA LA IMPOSICIÓN DE MULTAS POR INFRACCIÓN A LEY DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR]
[EJERCICIO EXIGE EL RESPETO AL DEBIDO PROCESO Y A LA PRESUNCIÓN DE INOCIENCIA]
"2. Sobre la potestad sancionadora de la Administración Pública y sobre los principios del Derecho Administrativo Sancionador.
Según importantes corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración.
Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la Constitución de la República. En tal sentido, los artículos 7, 22, 32 de la Ley de Protección al Consumidor, y 40 del Reglamento de la Ley de Protección al Consumidor (ahora derogados), sujetaban inicialmente la potestad sancionadora administrativa al cumplimiento del debido proceso: "...la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas...". Pero sobre todo, en congruencia con la Constitución de la República y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del artículo 86 de la Constitución de la República. Así pues, en virtud de la sujeción a la Ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.
Corolario de la identidad de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales.
[DEBIDO PROCESO: LIMITACIÓN A LA POTESTAD SANCIONATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA]
Nuestra normativa constitucional recoge principios y limitaciones aplicables a la potestad sancionatoria, destacándose entre otros el debido proceso.
La expresión "debido proceso" es una categoría genérica, identificada con un proceso constitucionalmente configurado, tal como se ha establecido jurisprudencialmente por la Sala de lo Constitucional, el cual incluye una serie de derechos conectados entre sí -audiencia, defensa, presunción de inocencia, juez natural, irretroactividad de las leyes, entre otros- (Sentencia de Amparo ref. 332-2006 del diecinueve de julio de dos mil siete).
Así el debido proceso y la presunción de inocencia, aparecen establecidos respectivamente en el artículo 11, según el cual "Ninguna persona puede se privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes; ni puede ser enjuiciada dos veces por la misma causa", y en el artículo 12, conforme al cual "Toda persona a quien se le impute un delito, se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y en juicio público, en el que se le aseguren todas las garantías necesarias para su defensa".
En relación al debido proceso la referida Sala en la Sentencia de Amparo ref. 708-99, dictada el veinte de Septiembre de dos mil uno, expresó: "Para considerar que existe un debido proceso, es necesario que aquél sea sustanciado conforme a la Constitución, y además, que se respete íntegramente el derecho de audiencia, ya que dicho derecho es un elemento esencial y configurativo para la protección de los derechos constitucionales de los impetrantes".
Con respecto al derecho de audiencia, dicha Sala ha manifestado: "Refiriéndonos al contenido del derecho de audiencia, el artículo 11 de la Constitución señala en esencia que la privación de derechos -para ser válida normativamente- necesariamente debe ser precedida de proceso o procedimiento seguido conforme a ley. Al respecto, tal referencia supone y exige que se respete el contenido esencial del derecho de audiencia, conformado, de modo genérico y sin carácter taxativo, por los siguientes aspectos esenciales: a) que la persona a quien se pretende privar de alguno de sus derechos se le siga un proceso o procedimiento -que no necesariamente es especial, sino aquel establecido para cada caso por las disposiciones infraconstitucionales respectivas-; b) que dicho proceso se ventile ante autoridades previamente establecidas; c) que en el proceso se observen las formalidades esenciales procesales o procedimentales y las normas constitucionales procesales y procedimentales; y, d) que la decisión se dicte conforme a las leyes existentes con anterioridad al hecho que la hubiere motivado, de conformidad a la Constitución". (Sentencia de Amparo ref. 167-97, dictada el veinticinco de mayo de mil novecientos noventa y nueve).
Sobre el debido proceso, esta Sala ha expresado en diversas ocasiones, que en sede administrativa éste se enfoca en el derecho a ser oído en el procedimiento administrativo.
El debido proceso encuentra concreción cuando los administrados plantean sus alegatos, y tienen una real oportunidad de probarlos, y consecuentemente son tomados en cuenta por la Administración Pública al momento de resolver. Ello se verifica cuando las pruebas son valoradas, aceptadas o rechazadas en función de razones y argumentos que, convenzan o no, permiten conocer el sentido de la voluntad administrativa y el juicio lógico que la fundamenta.
[PRESUNCIÓN DE INOCENCIA COMO GARANTÍA DEL DEBIDO PROCESO]
En relación al principio garante de la presunción de inocencia, se ha sostenido en jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional, que: "Toda persona sometida a un proceso o procedimiento es inocente y se mantendrá como tal dentro de los mismos, mientras no se determine su culpabilidad por sentencia definitiva condenatoria, y con el respeto a los principios constitucionales procesales, por lo tanto no puede verse privada de algún derecho por aplicaciones automáticas y aisladas de presunciones de culpabilidad, sean legales o judiciales, ya que las mismas son inconstitucionales si no se acompañan de otros medios de prueba" (Sentencia de Amparo ref. 332-2006 del diecinueve de julio de dos mil siete).
Con respecto al principio de presunción de inocencia, esta Sala ha dicho que con ciertos matices resulta aplicable al procedimiento administrativo sancionador, constituye un derecho del que son titulares los sujetos a quienes la Administración imputa una infracción, y además confiere a éstos el derecho de que se les considere inocentes mientras no quede demostrada su culpabilidad, e impone a la administración sancionadora la carga de acreditar los hechos constitutivos de la infracción y la responsabilidad del presunto infractor por medio de la realización de una actividad probatoria de cargo.
Lo anterior se resume en que no puede imponerse sanción alguna en razón de la culpabilidad del imputado si no existe una actividad probatoria de cargo que destruya la presunción de inocencia. De ahí que se atenta contra este principio, cuando la Administración fundamenta la resolución en la cual se impone una sanción basada en una presunción de culpabilidad carente de elemento probatorio.
Y es que la culpabilidad del infractor, y con ello la posibilidad de desvirtuar su presunción de inocencia, ha de establecerse con la prueba recabada en el procedimiento sancionador, en el que deberá garantizarse al infractor el derecho a defenderse de las imputaciones que se le atribuyen.
Según se ha visto, constituye una obligación impuesta por el principio de presunción de inocencia el que todas las pruebas encaminadas a establecer la culpabilidad del sujeto a quien se imputa una infracción se practiquen cumpliendo con las reglas del principio de contradicción.
3. Análisis jurídico.
i) Normativa aplicable.
La Ley de Protección al Consumidor (ahora derogada), de conformidad a lo expresado en sus considerandos, surgió a la vida jurídica con el fin, entre otros, de cumplir con la obligación de propiciar el desarrollo económico y social, motivación que guarda coherencia propia con el artículo 101 de la Constitución de la República.
Como parte de ello se deben crear condiciones óptimas tanto para el incremento de la producción de bienes como para la defensa de los intereses de los consumidores. Debe el Estado, en este contexto, además de fomentar la libre competencia, conferir a los consumidores de los derechos necesarios para su legítima defensa.
En ese sentido la Ley de Protección al Consumidor (ahora derogada), establecía:
Art. 4.- El Órgano Ejecutivo en el Ramo de Economía será el encargado de aplicar las disposiciones- de esta Ley, a través de la Dirección General de Protección al Consumidor.
Art. 5.- Con el objeto de que el Ministerio puedo ejercer acciones tendientes a proteger en forma efectiva el interés de los consumidores, propiciando a la vez la sana competencia en el mercado, tendrá las siguientes facultades: (...) e) Sancionar de conformidad a esta Ley y su reglamento, las infracciones a la misma;(...) h) Procurar la solución de controversias entre proveedores y consumidores por inedia de la conciliación y arbitraje.
Art. 30.- Cualquier persona natural o jurídica podrá denunciar verbalmente o por escrito ante el Ministerio, hechos que constituyan infracción a esta Ley.
Art. 32.- Las sanciones serán impuestas por el Ministerio a través de la Dirección, mediante la comprobación del hecho denunciado, previa audiencia al interesado dentro del tercer día hábil siguiente al de la notificación respectiva.
El interesado podrá dentro del término señalado para la audiencia, solicitar la apertura a pruebas por ocho días hábiles, fatales e improrrogables, dentro de los cuales deberán vertirse las pertinentes al caso.
Vencido el término probatorio, la Dirección dentro de los tres días subsiguientes, pronunciará la sentencia respectiva.
ii) Análisis del caso.
La parte actora aduce que si bien el artículo catorce de la Constitución de la República reconoce la facultad sancionatoria de la autoridad administrativa, la Dirección General de Protección al Consumidor faltó a las reglas y garantías del debido proceso.
Como se ha dicho para considerar que existe un debido proceso, es necesario que sea sustanciado conforme a la Constitución de la República, y además que se respete íntegramente el derecho de audiencia que está contemplado en el artículo 11 de la referida norma primaria, y éste se caracteriza, en primer lugar, por ser un derecho de contenido procesal, instituido como un pilar fundamental para la protección efectiva de los demás derechos de los gobernados; tal categoría consiste en que la privación de derechos debe ser necesariamente precedida de un proceso o procedimiento prescrito y ante entidades previamente establecidas, observándose las formalidades esenciales o procedimentales y las normas constitucionales procesales o procedimentales y que la decisión se dicte conforme a las leyes existentes con anterioridad al hecho que la hubiere motivado.
De manera que la exigencia del procedimiento previo supone por un lado, hacer saber al administrado, la infracción o el ilícito que se le reprocha; y por otro lado, dar a todos los intervinientes la posibilidad de exponer sus razonamientos y facilitarle el ejercicio de los medios de defensa.
Ligado al derecho de audiencia, el de defensa asegura a las partes la posibilidad de alegar y sostener sus respectivas pretensiones y rebatir los fundamentos que la parte contraria haya podido formular en apoyo de las suyas.
Ahora bien, es claro que en el proceso concreto debe existir identidad de armas entre los contendientes, esto es, que el juzgador o ente administrativo está obligado a aplicar de manera igualitaria la ley procesal, garantizando a las partes, dentro de sus respectivas posiciones, el equilibrio de sus derechos de defensa, sin conceder un trato favorable a ninguna de ellas.
El principio de contradicción ha de verse complementado pues con el principio de igualdad en la actuación procesal, porque no es suficiente que exista contradicción en el proceso, sino que para que ésta sea efectiva, se hace necesario también que ambas partes procesales, cuenten con los mismos medios ante el tribunal o ente administrativo correspondiente, de exponer sus argumentaciones.
Corresponde entonces analizar si la actuación de la autoridad demandada se sujetó a la normativa señalada respetando los derechos de la demandante.
Según consta en el expediente administrativo el señor [...], se presentó el trece de julio de dos mil cinco a la Dirección General de Protección al Consumidor, a interponer denuncia en contra del Hotel Bahía del Sol, por incumplimiento al servicio referente a lo ofrecido según el contrato, ya que siendo miembro del Hotel le fue imposible hacer reservaciones por lo que decidió cancelar la membresía y solicitar el reintegro de lo que se le cargó a su tarjeta de crédito; que previamente por medio de una comunicación telefónica se llegó a un acuerdo con un representante de la empresa, consistente en una noche de habitación sencilla en temporada baja con alimentación para dos personas, con fecha de vencimiento el dieciséis de febrero de dos mil cinco, ello en concepto de devolución, pero que dicho acuerdo no se cumplió, no obstante haber realizado las respectivas reservaciones. Posteriormente se contactó con atención al cliente del Hotel, quien le envió nota con fecha treinta de junio de dos mil cinco, informándosele que se le concedió una prórroga de dicho acuerdo con vencimiento en un mes, para que pudiera hacer uso de una noche de habitación de lunes a jueves, días en que él trabaja, por lo que cansado de tanta mentira y engaño, pidió la intervención de la referida Dirección General, a efecto que la empresa demandada le reintegrara lo cancelado por no haber cumplido con lo contratado. Con la denuncia quedó incorporada copia del contrato de membresía suscrito y de correspondencia enviada por el Hotel [...].
Lo anterior fundamenta la denuncia ante la Dirección General de Protección al Consumidor, la cual se admite y se pasa el caso al Área de Conciliaciones Personales de la División de Solución de Conflictos de esa Dirección General. El veintiocho de julio de dos mil cinco se citó a ambas partes para que comparecieran a la primera audiencia conciliatoria, y se le requirió a la sociedad denunciada que a más tardar dentro de los tres días hábiles siguientes al de la notificación respectiva, hiciera uso de su derecho de audiencia por escrito […]. La audiencia no se celebró el día y hora señalados, debido a que el proveedor o su representante no se hicieron presentes, no obstante haberse realizado la respectiva notificación en legal forma, por lo que ambas partes serían citadas a una nueva audiencia y en el mismo acto se previno a la parte que no concurrió, que la inasistencia reiterada se consideraría como desinterés en defender sus derechos [...]. El veintitrés de agosto de dos mil cinco, fueron citadas ambas partes por segunda vez a una nueva audiencia de conciliación [...], la que tampoco se celebró el día y hora programados, en razón que el proveedor o su representante no se hicieron presentes, aún cuando se efectuó la respectiva notificación en legal forma; en ella, el consumidor solicitó la agregación de correos electrónicos y cartas enviadas solicitando las reservaciones al Hotel. Además, se enviaron las diligencias a la División de Inspección y Verificación de Normas con el fin de investigar lo relacionado con la denuncia y determinar algún tipo de responsabilidad para la sociedad denunciada [...].
El día cinco de octubre de dos mil cinco un delegado del Ministerio de Economía se constituyó a las oficinas de Hotel Bahía del Sol, con el objeto de practicar inspección, donde fue atendido por la administradora del Hotel, quien expresó estar en la disposición de llegar a un arreglo satisfactorio con el consumidor, ofreciéndole un fin de semana en las instalaciones comprendido entre el cuatro y cinco de noviembre o el once y doce de noviembre de dos mil cinco; luego de haber contactado con el consumidor, para hacerle saber la propuesta de la empresa, éste expresó no aceptarla ya que lo que pretendía era que le reintegraran el dinero cancelado. Así las cosas, las diligencias pasaron al Área de Conciliaciones Personales de la División de Solución de Conflictos de la Dirección General de Protección al Consumidor [...].
El tres de octubre de dos mil cinco la Dirección General de Protección al Consumidor tuvo por recibidas las diligencias provenientes del Área de Conciliaciones Personales de la División de Conflictos de esa Dirección General […], por lo que considerando que estaban suficientemente depuradas, a las diez horas treinta minutos del siete de octubre de ese año, la Dirección General expresada pronunció resolución impugnada [...].
De lo expuesto se advierte entonces que, previo a pronunciar la resolución final en las diligencias antes dichas, la autoridad demandada efectivamente dio trámite al procedimiento reglado previsto en el artículo 32 de la Ley de Protección al Consumidor (ahora derogada), del cual era competente para conocer y sustanciar. En cumplimiento a dicha disposición legal, el veintiocho de julio de dos mil cinco citó a ambas partes para que comparecieran a una audiencia conciliatoria, y se le requirió a la sociedad actora que a más tardar dentro de los tres días hábiles siguientes al de la notificación respectiva, hiciera uso de su derecho de audiencia por escrito; aún más, el veintitrés de agosto de ese año citó por segunda vez a ambas partes con el objeto de celebrar una nueva audiencia conciliatoria, y a pesar que a la demandante se le dio la oportunidad de defenderse en el procedimiento administrativo sancionador y se le convocó a las celebraciones de las audiencias ya dichas a fin de que llegara a un arreglo con el consumidor, la misma no quiso por voluntad propia realizar alegaciones fácticas y jurídicas convenientes y proponer los medios de prueba pertinentes para desvirtuar la pretensión de su contraparte, razón por la cual sus afirmaciones de los hechos, que también debió probar, no pudieron ser tomadas debidamente en cuenta por la Dirección General de Protección al Consumidor, al momento de resolver.
Es claro que habiéndose observado por parte de la autoridad demandada las formalidades procedimentales, se le dio cumplimiento a la obligación prescrita en el artículo 11 de la Constitución de la República de otorgar a la actora la real y legítima oportunidad de defensa y fue más bien por su libre voluntad que el caso pasó a la etapa de resoluciones, sin haber solicitado la apertura a pruebas correspondiente.
En conclusión, ha quedado demostrado que en el presente proceso no ha existido la vulneración al debido proceso alegado por la sociedad [demandante].
También alega la parte actora que se ha violentado el principio de presunción de inocencia, en virtud que las apreciaciones hechas por la autoridad demandada se fundamentan en una presunción de culpabilidad y no en hechos y pruebas concretas.
En relación a tal argumento, esta Sala procedió a examinar detenidamente el expediente administrativo tramitado en contra de la sociedad demandante, y ha podido constatar que, no obstante las oportunidades de defensa otorgadas en la prosecución de dicho procedimiento, la sociedad actora no negó ni trató de desvirtuar los hechos atribuidos y que se limitó sencillamente a realizar propuestas las que posteriormente no cumplió, amparándose en que el consumidor era quien había incumplido al cancelar las reservaciones efectuadas. Es decir, en ninguna parte del procedimiento aparecen argumentos referidos a tratar de evidenciar defensa, desvirtuando los hechos que dieron lugar al inicio del procedimiento administrativo sancionador. Ello implica que dicha sociedad no hizo uso de sus derechos de audiencia y de defensa, en el sentido antes mencionado.
Si bien la presunción de inocencia es un estado en el cual se encuentra todo aquel sujeto a quien se le impute una infracción o delito, la misma no implica absoluta inacción en la prosecución del procedimiento. Dicho de otra forma, la presunción de inocencia es un principio constitucional íntimamente vinculado al derecho de audiencia y de defensa, los cuales en su conjunto forman parte del complejo grupo de garantías constitucionales que deben ser observadas de forma efectiva en todo proceso o procedimiento. De modo que cuando a una persona se le atribuye un ilícito administrativo o penal, el mismo es considerado inocente en carácter presuncional, de cara a la acción u omisión que en ese momento se le atribuye, quien por esa misma calidad tiene todo el derecho a defenderse, demostrando que lo atribuido no es cierto, en los momentos del procedimiento diseñados para tal efecto.
Por tanto, no se puede estimar que hubo irrespeto a la presunción de inocencia, ya que la demandante tuvo conocimiento de los hechos que se le imputaban y la oportunidad real y legítima de defensa en el procedimiento.
Por otra parte, la autoridad demandada no emitió la resolución impugnada únicamente con la presentación de la denuncia del consumidor, previamente agregó a las diligencias y tomó en cuenta prueba por él presentada y hasta una inspección practicada por uno de sus delegados, para llegar a la conclusión que la sociedad demandante infringió
En este sentido, puede advertirse que no ha habido vulneración a la presunción de inocencia, reconocida en el artículo 12 de la Constitución de la República.
4. Conclusión.
De lo anterior, se concluye que la actuación de la Dirección General de Protección al Consumidor estaba apegada a lo que la misma ley le facultaba, y no habiéndose violentado el debido proceso ni la presunción de inocencia, es procedente declarar la legalidad de la resolución impugnada."