[IMPOSICIÓN DE MULTA POR REINCIDENCIA EN EL ETIQUETADO DE LOS ALIMENTOS PREENVASADOS]
"2. Sobre la potestad sancionadora de la Administración Pública.
Según importantes corrientes doctrinarias, el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración.
Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la Constitución de la República. En tal sentido, los artículos 7, 22 y 32 de la Ley de Protección al Consumidor, y 40 del Reglamento de la Ley de Protección al Consumidor derogados, sujetaban inicialmente la potestad sancionadora administrativa al cumplimiento del debido proceso: "...la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas...". Pero sobre todo, en congruencia con la Constitución de la República y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del artículo 86 de la Constitución de la República. Así pues, en virtud de la sujeción a la Ley, la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la Ley, y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.
3. Sobre los principios del Derecho Administrativo Sancionador.
Derivación de la identidad de la potestad penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la observancia de principios consonantes que inspiran y rigen las actuaciones de ambos. Si bien dichos principios tienen también origen común en la identidad ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y jurisprudenciales. Por esa razón, tradicionalmente se habla de la aplicación de los principios del Derecho Penal al ámbito administrativo sancionador, obviándose referencia a su identidad matriz.
Resulta pues que la potestad sancionadora de la Administración se enmarca en principios correspondientes a los que rigen en materia penal, pero con las particularidades o matices propios de la actividad realizada por la Administración. Sabido es que existen distinciones importantes entre la actividad penal y la actividad administrativa, en razón de las distintas funciones que se cumplen en un Estado de Derecho, aunque ello no debe inhibir a la Administración de la aplicación de los principios rectores del ius puniendi al ámbito administrativo sancionador, pues estos tienen origen primordialmente en la norma fundamental. Puede de esta manera afirmarse sin ambages, que en el ordenamiento administrativo sancionador salvadoreño resultan aplicables los principios que rigen en materia penal encauzando la actuación sancionadora en beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garantía de los derechos de los administrados. [...]
[REINCIDENCIA EN LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS]
La Ley de Protección al Consumidor, contenida en el Decreto Legislativo número seiscientos sesenta y seis, del catorce de marzo de mil novecientos noventa y seis, publicado en el Diario Oficial número cincuenta y ocho, tomo trescientos treinta, de fecha veintidós del mismo mes y año, que fue derogada por el Decreto Legislativo número setecientos sesenta y seis, del treinta y uno de agosto de dos mil cinco, publicado en el Diario Oficial número ciento sesenta y seis, tomo trescientos sesenta y ocho, del ocho de septiembre del mismo año, expresaba en sus considerandos que surgió a la vida jurídica con el fin, entre otros, de cumplir con la obligación de propiciar el desarrollo económico y social, motivación que guarda coherencia propia con el artículo 101 de la Constitución de la República.
Como parte de ello se deben crear condiciones óptimas tanto para el incremento de la producción de bienes como para la defensa de los intereses de los consumidores. Debe el Estado, en este contexto, además de fomentar la libre competencia, conferir a los consumidores los derechos necesarios para su legítima defensa.
En ese sentido, el artículo 7 de la Ley de Protección al Consumidor (ahora derogada), establecía: "El consumidor dispondrá esencialmente de los siguientes derechos: b) A ser debidamente informado de las condiciones de los productos o servicios que adquiera o reciba"; y el artículo 31 de la referida Ley, que: "Las infracciones a las disposiciones de esta Ley se sancionarán, según la gravedad de la infracción, de la siguiente manera: b) Cuando la infracción sea cometida por segunda vez, se impondrá al infractor una multa cuyo monto será de ¢1,000.00 hasta ¢100, 000.00" (negrillas son nuestras).
Asimismo, el artículo 29 de la Ley de Protección al Consumidor (ahora derogada), regulaba: "En materia de normalización, metrología, y certificación de la calidad, así como para los efectos del establecimiento científico de la prueba en la sustanciación de los procedimientos a que hubiere lugar en el cumplimiento de la presente Ley, se aplicarán las normas establecidas en la Ley del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología" (negrillas son nuestras).
La Ley del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, contenida en el Decreto Legislativo número doscientos ochenta y siete, del quince de julio de mil novecientos noventa y dos, publicado en el Diario Oficial número ciento cuarenta y cuatro, tomo trescientos dieciséis, del diez de agosto del mismo año, expresa en sus considerandos que surgió a la vida jurídica con el fin, entre otros de crear la política de normalización, metrología, certificación y verificación de, la calidad de bienes y servicios, para contribuir a la elevación de los niveles de competitividad y productividad de las empresas y que se garantice la calidad y cantidad a los usuarios y consumidores; y en el artículo 30 regula que son normas salvadoreñas obligatorias, entre otras, las que se refieren a materiales, procedimientos, productos y servicios que puedan afectar la vida, la seguridad y la integridad de las personas (las negritas son nuestras).
De la lectura de la normativa citada se observa como elemento indispensable del tipo sancionatorio descrito, la llamada "reincidencia", en virtud de la cual, la sanción a la que el artículo hace referencia únicamente puede aplicarse, si la Dirección General de Protección al Consumidor verifica que la infracción a algún supuesto específico contenido en la Ley, se ha cometido nuevamente. Evidentemente si la reincidencia no ha sido constatada, corresponde la aplicación del literal a) del citado artículo, el cual prescribe la posibilidad de amonestar por escrito al infractor.
ii) Sobre la tipicidad.
La tipicidad es la coincidencia del comportamiento con el descrito por el legislador. Cuando no se integran todos los elementos descritos en el tipo legal, se presenta el aspecto negativo llamado atipicidad que es la ausencia de adecuación de la conducta al tipo legal sujeto a sanción. Con base en lo expuesto, debe tenerse en cuenta en el caso de autos, que si la "reincidencia" como elemento del tipo sancionatorio descrito en el artículo 31 literal b) de la Ley de Protección al Consumidor (ahora derogada), no ha sido plenamente establecida, no es posible adecuar la conducta del administrado, a la que describe la norma en comento.
En ese sentido, es indispensable que el acto administrativo que sanciona a la sociedad demandante, se encuentre plenamente fundamentado y motivado, para que no quede duda con respecto a la reincidencia en la infracción y la consecuente legalidad de la multa impuesta.
Al respecto debe señalarse que en términos generales la reincidencia se entiende como la reiteración de una misma culpa o defecto o bien la que recae en falta o delito. En Derecho Penal la reincidencia consiste en haber sido el reo condenado antes por un delito análogo al que se le imputa, siendo indispensable que el inculpado ya hubiese sido sancionado por otra falta, y que dicha falta atente contra el mismo bien jurídico o sea de igual naturaleza. Es decir que dicho término se aplica al sujeto activo que enfrenta un delito de igual naturaleza, por el que recibió condena, convirtiéndose la reincidencia en una "circunstancia agravante de la responsabilidad criminal.
En el caso de autos, la Dirección General de Protección al Consumidor sancionó a la sociedad [...], de conformidad con el literal b) del artículo 31 de la Ley de Protección al Consumidor (ahora derogada), por infracciones cometidas en el establecimiento de su propiedad, a Normas Obligatorias Salvadoreñas, dentro de las cuales está comprendida la que se refiere al Etiquetado de los Alimentos Preenvasados, que como se ha dicho está reconocida en el artículo 29 en la referida Ley, y por otra parte desarrolla el artículo 62 de la Constitución de la República, conforme al cual "El idioma oficial de El Salvador es el castellano. El Gobierno está obligado a velar por su conservación y enseñanza" (las negritas son nuestras). Además, esa Norma Obligatoria Salvadoreña está vinculada con los derechos del consumidor que regulaba en el artículo 7, especialmente con el de derecho a ser debidamente informado de las condiciones de los productos o servicios que recibiera o adquiriera. Siendo que la etiqueta que acompaña a los productos la principal fuente informativa del consumidor, teniendo esta que ser clara y comprensible para evitar el engaño o cualquier tipo de duda sobre la naturaleza, identidad, calidad, composición, cantidad, duración, origen o procedencia y modo de fabricación de los productos.
En ese orden de ideas la Norma Salvadoreña Obligatoria 67.10.01:03 Norma General para el Etiquetado de los Alimentos Preenvasados, aunque no haya sido decretada por la Asamblea Legislativa (ley formal), es ley material o substancial, y por lo tanto forma parte de nuestro ordenamiento jurídico, al igual que los reglamentos, las ordenanzas y eventualmente otros actos creadores de normas jurídicas que emita la Administración.
Dentro del ámbito de la Administración Pública es menester normar el ejercicio de los derechos administrativos stricto sensu, y tal normativización la efectúa a través de un instrumento jurídico con el cual expresa su voluntad: la ley material o sustancial, la que se estatuye sobre materias absolutamente ajenas a la competencia del legislador y exclusivamente reservadas a la competencia de la Administración.[...]
Esta Sala considera que, aunque La Ley de Protección al Consumidor (ahora derogada) no se refirió expresamente a la reincidencia ni a los elementos que la conforman, la reincidencia no debe interpretarse como una total coincidencia de elementos como: productos encontrados o comercializados, marca, cantidad, color, etc., sino más bien que habrá reincidencia, si el administrado incurre por segunda vez o en forma sucesiva en la violación a un supuesto específico previsto por la ley, es decir cuando el sujeto responsable incumpla dos o más veces "la misma conducta" y que además que con tal falta atente contra el mismo bien jurídico o atente contra un bien de igual naturaleza.
Como puede observarse, para que se constate la existencia de una reincidencia en sentido estricto es necesaria la concurrencia de determinados requisitos, entre los cuales habrá que mencionar, que tiene que tratarse de dos o más infracciones y que éstas sean del mismo tipo y calificación; de igual manera debe tomarse en cuenta que la resolución sancionadora anterior y su correspondiente motivación hayan adquirido firmeza, y que la consecuencia sancionadora en caso de apreciarse reincidencia, pueda incrementar las sanciones previstas en la ley.
Al atribuirse eficacia jurídica en el caso que las infracciones sean del mismo tipo y calificación (no análogas), o con más precisión "que las infracciones sean de la misma naturaleza", la reincidencia queda así limitada por las exigencias de la propia tipificación legal de las conductas sancionables, lo que conduce a una mayor seguridad jurídica para el sujeto infractor.
Que las infracciones administrativas sean de la misma naturaleza se refiere a que junto a una infracción en un determinado caso, habrá de concurrir otra infracción que atente contra el mismo bien jurídico cometida con anterioridad por el mismo sujeto responsable, y que en ambos casos las infracciones hayan tenido la misma calificación (leve, grave o muy grave).
Pero para que pueda apreciarse la reincidencia, también debe hacerse constar expresamente la infracción en la resolución sancionadora, y ésta habrá de encontrarse debidamente motivada, ya que tanto la falta de mención de la primera circunstancia señalada como la exposición incompleta o insatisfactoria de su motivación, daría lugar a la no aplicación de la reincidencia.
Además, la Ley de Protección al Consumidor (ahora derogada) no se refirió a la aplicación de la reincidencia cuando las resoluciones administrativas sancionadoras hubieran alcanzado estado de firmeza, ni señaló si esa firmeza debía entenderse referida únicamente a la vía administrativa, pero considera esta Sala que no habrá de observarse plazo alguno para el inicio del nuevo procedimiento sancionador por la infracción nuevamente constatada, y que tal firmeza puede entenderse referida también a la sede jurisdiccional.
En el caso bajo estudio, la amonestación escrita que se emitió al establecimiento comercial inspeccionado, buscaba prevenirlo únicamente con relación a no volver a incurrir en la infracción detectada, esto es, no ofrecer a los consumidores productos alimenticios con etiqueta en idioma inglés en "On The Run Didea Dos". No obstante lo anterior, con posterioridad en la segunda inspección practicada, los delegados de la Dirección General de Protección al Consumidor, encontraron nuevamente las mismas conductas, y entonces puede hablarse de reincidencia, y de la consecuente multa que regula el literal b) del artículo 31 de la Ley de Protección al Consumidor (ahora derogada).
Con base en lo anterior es posible concluir que las infracciones detectadas en las inspecciones realizadas el catorce de agosto de dos mil tres en "On The Run Didea Dos", y el tres de diciembre de dos mil cuatro, en el mismo establecimiento, encajan en la reincidencia regulada en el literal b) del artículo 31 de la Ley de Protección al Consumidor (ahora derogada).
Por todo lo expuesto la actuación de la Administración Pública es legal ya que ha utilizado dos infracciones del mismo contenido, como presupuesto para hacer coincidir la conducta de [la demandante] al tipo sancionatorio establecido en el literal b) del artículo 31 de la Ley de Protección al Consumidor (ahora derogada)."