FEDERACIÓN SALVADOREÑA DE BOLICHE
CALIFICACIÓN JURÍDICA DEL EJERCICIO DE SUS ACTOS SANCIONATORIOS
“De conformidad con el art. 15 LJCA, la facultad contralora del Tribunal no se reduce al rechazo al inicio del proceso, es decir, limine litis, sino en general en cualquier estado del mismo —in persequendi litis — por vicios o defectos en la pretensión, que da lugar a la afectación de fondo; o bien, por motivos de forma en la demanda, inhibiendo al juzgador para que pronuncie una sentencia del fondo del asunto.
En los casos de defecto absoluto de la facultad de juzgar "tal circunstancia puede ser declarada en cualquier estado o grado de la causa, y no sólo in limine. Ello significa que aún cuando la causa haya avanzado en su trámite (por descuido o por error del tribunal) y haya pasado la oportunidad de repelerlo ab initio, igualmente el órgano jurisdiccional podrá y deberá declarar su "falta de jurisdicción" en la especie" (PEYRANO, J. W.: El proceso atípico; editorial Universidad, Buenos Aires. 1983, pág. 69).
En consecuencia, este Tribunal de oficio, al advertir que ha sido indebidamente admitida la demanda, se encuentra facultado, de conformidad con el art. 10 y 15 LJCA, a declarar su inadmisibilidad.
En razón de lo cual, esta Sala debe hacer algunas consideraciones sobre la naturaleza jurídica de las federaciones deportivas, para entender que se incluyen dentro del concepto de Administración Pública, o bien, si sus actuaciones puedan considerarse como actos administrativos y, por ende, impugnables ante esta jurisdicción. En ese sentido, siendo que la atribución de competencias es de orden legal, es decir, interpretación y aplicación de la norma, es procedente analizar la competencia de este Tribunal para conocer sobre las actuaciones de la Federación Salvadoreña de Boliche.
I. LEGITIMACIÓN FESABOL
La FESABOL argumenta que no tiene personería jurídica y, por tanto, no pueden legitimarse en este proceso.
No obstante, de conformidad con el art. 39 de la Ley General de Deportes, el INDES es la autoridad pública que otorga la personería a las federaciones deportivas, por ello, es que se solicita su inscripción y registro, en cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley respectiva: acta de constitución, estatutos, nómina de junta directiva y lista de clubes afiliados.
Además, según el art. 29 de los estatutos de la FESABOL, «el presidente del Comité Ejecutivo es el Presidente de la FESABOL y tiene a su cargo la gestión administrativa, así como la representación judicial y extrajudicial de la misma». En consecuencia, es éste último quien tiene la obligación de comparecer por sí o por medio de apoderado, como representante de la federación. En dicha acta deberá constar la elección de los miembros del Comité Ejecutivo por medio de la Asamblea General y la fecha de elección de los mismos, para verificar su vigencia.
La licenciada Acosta Espinoza agrega al proceso copia certificada de la elección de la Junta Directiva de la FESABOL —inscrita en el registro del INDES—, en la cual se reconoce electo al Ingeniero José Antonio Guandique, como presidente de dicha Federación y, de conformidad con el art. 53 LCJA y 1274 inciso segundo C. Pr. C, el actor puede probar la personalidad de su adversario; por lo que es procedente, en caso de continuarse el juicio, tener por parte únicamente al Ingeniero Guandique como Presidente y Representante de la FESABOL; o bien a quien actúe como su apoderado general judicial.
II. NATURALEZA DE ACTO ADMINISTRATIVO
La FESABOL argumenta que la sanción dictada no tiene naturaleza de acto administrativo, por tanto se vuelve necesario analizar la naturaleza de las federaciones deportivas y su inclusión dentro del concepto de Administración Pública.
1. Naturaleza jurídica de las Federaciones Deportivas
Según el art. 27 de la Ley General de los Deportes de El Salvador (LGDES), las «Federaciones son entidades deportivas de utilidad, integradas por clubes, que gozan de autonomía funcional en cuanto a la dirección, orientación y fomento del deporte a su cargo, conforme a la política deportiva dictada por el INDES». Además el art. 39 de ese cuerpo legal prevé: «que toda federación deportiva constituida o que se constituya, debe solicitar al INDES su inscripción en el registro respectivo».
La única salvedad a esta regulación la constituye la Federación Salvadoreña de Futbol, pues de acuerdo al art. 1 de la Ley de la Federación salvadoreña de Futbol: «La Federación Salvadoreña de Fútbol es una Institución de utilidad pública de carácter autónomo y con personalidad jurídica. Tiene su domicilio en la capital de la República», la misma es creada como una persona de derecho público y, por tanto, sometida al Derecho Administrativo.
En países como España, a raíz de la sentencia del Tribunal Constitucional Español de 24 de mayo de 1985, se decantó definitivamente por la naturaleza asociativa privada de las federaciones, no obstante el legislador había delegado en ellas el ejercicio de determinadas funciones públicas. Así el art. 30 de la Ley Estatal de Deportes española, Ley 10/1990 de 15 de octubre, se regula:
«1. Las Federaciones deportivas españolas son entidades privadas, con
personalidad jurídica propia, cuyo ámbito de actuación se extiende al conjunto
del territorio del Estado, en el desarrollo de las competencias que le son
propias, integradas por Federaciones deportivas de ámbito autonómico, clubes
deportivos, deportistas, técnicos, jueces y árbitros, Ligas profesionales, si
las hubiese, y otros colectivos interesados que promueven, practican o
contribuyen al desarrollo del deporte.
2. Las Federaciones deportivas españolas, además de sus propias
atribuciones, ejercen, por delegación, funciones públicas de carácter
administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la
Administración pública».
En España, la misma ley distingue las funciones privadas de las públicas, que pueden ejercer las federaciones deportivas y, en consecuencia, la misma ley establece cuándo ejerce funciones públicas de carácter administrativo, actuando en este caso como agentes colaboradores de la Administración Pública; y, en consecuencia, sus actos son materialmente actos administrativos, vinculándose a la función y a la normativa administrativa en cuanto que la misma ley les reconoce la condición de agentes colaboradores de la Administración Pública. Dentro de esas "delegaciones" —sui generis— legales, se incluye la potestad disciplinaria deportiva. Es decir, es la ley quien directamente faculta a las federaciones para que puedan sancionar, tipificando las infracciones y el procedimiento a seguir; por ello, en la normativa española nos encontramos ante un verdadero acto administrativo.
De ahí que en la regulación española partiendo de la configuración legal de las federaciones españolas «el Estado utiliza la vía asociativa para atribuir a un determinado tipo de asociaciones el ejercicio de funciones pública de carácter administrativo en un determinado sector de la vida social (...)». (Sentencia del Tribunal Constitucional español, de 24 de mayo de 1985). Por tanto, es necesario estudiar la configuración legal de las federaciones deportivas salvadoreñas, para establecer cuáles son sus atribuciones en relación a la potestad disciplinaria deportiva.
2. Las Federaciones Deportivas en la Ley General de los Deportes de El
Salvador y la potestad sancionadora deportiva
De conformidad con el art. 81 LGDES el INDES constituye el máximo organismo disciplinario en materia deportiva del país. Para tal objeto dictará las disposiciones reglamentarias necesarias.
El art. 24 LGDES reconoce al Comité Nacional Olímpico de El Salvador (COES) como una institución sin fin de lucro, constituido por sus propios estatutos y reglamentos. El art. 25 reconoce sus principios y objetivos.
Por su parte, el COES ha dictado su propio reglamento disciplinario, el cual de acuerdo a sus disposiciones preliminares es de aplicación a todos sus miembros. De conformidad con el art. 3 de los Estatutos de la FESABOL, ésta es miembro del Comité Olímpico de El Salvador. En dicha disposición se manifiesta la adhesión a la Ley General de Deportes de El Salvador y sus reglamentos, así como la Carta Olímpica, Estatutos del COES y reglamentación Olímpica complementaria.
El Reglamento de Disciplina del COES establece sus propias infracciones, sanciones y su forma de aplicación. Dicho procedimiento sancionador se regula en los arts. 38 y ss del mismo, estableciendo específicamente una Comisión de Justicia y Honor, la cual está facultada para la conducción de investigaciones, procedimientos y recomendación de sanciones correspondientes.
Sin embargo, el art. 36 del Reglamento de Disciplina del COES señala: «Cuando a un integrante de la Delegación se le aplique una sanción disciplinaria, el Delegado del Deporte correspondiente reportará el caso a su Federación Nacional, para que se le sancione de acuerdo a sus propias normas. Así mismo, el Jefe de Misión deberá informar inmediatamente al COES, quien " estudiará, ratificará o modificará la sanción de acuerdo a los establecido en el presente Reglamento». (El resaltado es de este Tribunal).
El art. 40 del Reglamento de
Disciplina del COES, señala que «al tener
conocimiento el Comité, sobre cualquier acto indisciplinado, comprendido en
este Reglamento, procederá de inmediato, a través de la Comisión de Justicia y
Honor, a hacer el estudio preliminar del caso, determinando su procedencia o no
(...)».
Sobre esta normativa, es conveniente destacar dos situaciones:
De conformidad con el art. 10 de los Estatutos de la FESABOL: «la infracción a las obligaciones se sancionará con la suspensión temporal de la calidad de miembro de la FESABOL; pudiendo ser rehabilitado, previa resolución del Comité Ejecutivo de la FESABOL, al subsanarse la causa que la provocó. El Comité Ejecutivo de la FESABOL podrá establecer otro tipo de sanciones, dependiendo de la infracción cometida».
La FESABOL es una asociación de naturaleza privada, con personalidad aprobada por el INDES, de conformidad con la ley. Además, el 1NDES, según lo prescrito en el art. 81 LGDES es la máxima autoridad en materia disciplinaria deportiva, con lo cual dicha atribución no es una facultad exclusiva delegada por la ley, como en el caso español, a las federaciones deportivas salvadoreñas.
El supuesto del art. 36 regula dos tipos de sanciones, en primer lugar, la sanción impuesta por su propia federación, de acuerdo a su normativa; y en segundo lugar, la sanción disciplinaria que ya ha sido impuesta en el desarrollo de las actividades por el Jefe de Misión, cuando se es integrante en una misión oficial; esta última puede ser revocada o modificada por el Comité Olímpico de El Salvador, éste con naturaleza de persona jurídica de derecho público, siendo aplicable el Derecho Administrativo.
La facultad sancionadora al no ser atribuida exclusivamente a las federaciones deportivas, no puede considerarse que su ejercicio configure un acto administrativo, pues la Administración Pública se guarda para si la facultad de sancionar determinadas actuaciones; sin embargo, las federaciones sancionan el incumplimiento a sus propios estatutos. Es decir, a las reglas que voluntariamente se obligaron sus miembros al asociarse a dicha entidad. Por ser un interés público el que protegen, deben seguir los lineamientos de la política deportiva del país, las autoridades públicas correspondientes en materia de deportes y la legislación de deportes aplicable; además, por supuesto, sus propios estatutos y reglamentos, debidamente aprobados.
— Si se considera a las federaciones deportivas como integrantes de la Administración Pública y, a su vez éstas posean la facultad de sancionar, violaría el principio penal, de aplicación al Derecho Administrativo: non bis is idem; es decir, de ser enjuiciado dos veces por la misma causa, ya que el procedimiento sancionador es independiente de la sanción impuesta por el Jefe de Misión como representante del COES. Tampoco se configura como una instancia inferior que puede ser conocida en grado por el Comité Olímpico o el INDES.
La configuración del acto administrativo nace con las actuaciones del COES o del INDES, como instituciones de derecho público, con personalidad jurídica propia, reguladas de acuerdo a la normativa antes citada.
3. Del patrimonio de las Federaciones Deportivas y su vinculación con
la Administración Pública
El art. 36 LGDES regula que «el uso, manejo y empleo de los fondos de las federaciones deportivas, estarán sujetos a control del INDES y a la fiscalización de la Corte de Cuentas de la República». Asimismo, el art. 39 "c" de los Estatutos de la FESABOL, con respecto a su patrimonio establece que estará integrado por los fondos provenientes del INDES y del COES u otros organismos.
Con respecto a la fiscalización de los fondos públicos, el art. 1. de la Ley de la Corte de Cuentas de la República manifiesta: «La Corte de Cuentas de la República, que en esta Ley podrá denominarse "La Corte", es el organismo encargado de fiscalizar, en su doble aspecto administrativo y jurisdiccional, la Hacienda Pública en general y la ejecución del Presupuesto en particular, así como de la gestión económica de las entidades a que se refiere la atribución cuarta del Artículo 195 y los incisos 4 y 5 del Artículo 207 de la Constitución de la República».
El art. 195 No. 4 Cn. prevé como atribución de la Corte de Cuentas de la República: «fiscalizar la gestión económica de las instituciones y empresas estatales de carácter autónomo y de las entidades que se costeen con fondos del erario o que reciban subvención o subsidio del mismo» (El resaltado es de este Tribunal).
Al analizar en conjunto las normas relativas al patrimonio de la FESABOL, no puede concluirse que por ser sometida a una fiscalización de la Corte de Cuentas de la República, estamos ante una Administración Pública, pues es la misma Constitución la que prevé la fiscalización de las entidades que se costeen con fondos del erario, sin que por ello, tal entidad sea comprendida dentro del concepto de Administración Pública. Este es el mismo supuesto de la fiscalización de las Asociaciones y Fundaciones sin fines de lucro, tal como lo establece el art. 42 de su ley: «Las asociaciones y fundaciones que manejen fondos provenientes del Estado, también estarán fiscalizadas por el Ministerio de Hacienda y la Corte de Cuentas de la República, según su competencia».
4. La desconcentración administrativa y de la personalidad jurídica de
las asociaciones privadas
La jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que «los organismos desconcentrados son entes a los que se les designa competencias de forma permanente que originariamente son de un órgano central o de un organismo descentralizado, permaneciendo adscritos a éstos. En consecuencia, carecen de personalidad jurídica, es decir, que solamente realizarán actos administrativos válidos a través de la entidad administrativa a la que están adscritos» (ref. 354-C-2004). De lo expuesto conviene destacar que los entes desconcentrados carecen de personalidad jurídica propia, por ello se dice que deben estar adscritos a algún ente con personalidad jurídica.
Ha quedado establecido en parágrafos anteriores que la Federación Salvadoreña de Boliche sí tiene personalidad jurídica propia, pero que su naturaleza es de una persona privada.
Por otro lado, la doctrina enmarca a las federaciones deportivas dentro de los entes asociativos integrados por personas privadas, las cuales tienen ciertas características:
---- Son reconocidos y regulados en sus aspectos básicos mediante normas estatales, no en virtud de un pacto societario;
---- En ocasiones, la pertenencia a tales entidades es obligatoria, constituyendo un requisito para el ejercicio de una profesión;
---- A veces se les confía, junto a actividades de interés particular, algunas funciones públicas, que corresponden en principio a la Administración Pública. Ésta es una delegación legal de carácter taxativo, cuando la Administración se inhibe de realizar dichas funciones por haberlas delegado. Únicamente puede conocer en vía de recurso administrativo.
---- Por la encomienda de funciones públicas, determinados actos tienen el carácter de acto administrativo, con las consecuencias que esto conlleva;
---- Son calificadas con el rótulo de Corporaciones de Derecho Público.
La calificación de un ente como público o privado es un aspecto doctrinario, que no tiene tanto sentido hacer, por las dificultades que esto conlleva, respecto de la totalidad de un ente; sin embargo, es mejor realizar el análisis de un aspecto concreto, punto por punto. Así determinar el régimen de los empleados, de las características de sus bienes, de sus contratos; o bien de la facultad sancionadora.
No obstante, las federaciones deportivas no son entes desconcentrados, sino asociaciones privadas con intereses públicos, que el Estado debe regular y, por tanto, debe reconocer su existencia otorgándoles su personería de acuerdo a la ley. Este es el caso de las federaciones deportivas, cooperativas agropecuarias, sindicatos de trabajo, asociaciones y fundaciones, por ejemplo.
5. Las personas jurídicas en el Código Civil
Es necesario destacar del título XXX del Código Civil, la necesidad de que los estatutos de las corporaciones deben ser sometidos a la aprobación del Órgano Ejecutivo, quien podrá conceder la personería jurídica si no tuviera nada contrario al orden público o a las buenas costumbres (art. 543).
Así también los estatutos de una corporación tienen fuerza obligatoria sobre toda ella, y sus miembros están obligados a obedecerlos bajo la pena que los mismos estatutos impongan (art. 548). Es por esta razón que el art. 36 de Reglamento de Disciplina del COES faculta a la aplicación de sanciones de acuerdo a los propios estatutos, sin que esto constituya una delegación exclusiva para sancionar, en el caso de la materia deportiva.
III. ANÁLISIS DEL CASO
La demandante a fs. [...] afirma: "Dicha sanción que ha sido impuesta por la FESABOL, aplicando el artículo citado, la basa el Comité Ejecutivo de la FESABOL en informes presentados por los Oficiales asignados por parte de la misma FESABOL al evento realizado en Barranquilla, Colombia, como parte de los "XX Juegos Deportivos Centroamericanos y del Caribe" y no por informes proporcionados, como debe ser, por delegados del COES tal como establece la normativa citada, aplicable únicamente por el Comité Olímpico de El Salvador".
De conformidad con el art 36 del Reglamento de Disciplina del COES existen dos personas encargadas de supervisar, cada quien en su competencia, las actividades de las delegaciones deportivas, cuando representen al país oficialmente. El primero es el delegado de cada federación nacional y, en segundo lugar, el jefe de Misión.
De la lectura del mencionado artículo, se establece que es el jefe de Misión quien debe informar al COES de la sanción disciplinaria impuesta, para que de conformidad con los art 38 y ss. inicie el procedimiento de averiguación respectivo. Por otro lado, la misma normativa, establece la facultad sancionadora independiente de la administrativa, por parte de la Federación Nacional correspondiente, para que se «sancione de acuerdo a sus normas».
En consecuencia, si el jefe de la Misión no informa de ninguna anomalía al COES, éste no puede iniciar el procedimiento previsto en los arts. 36, 38, 39, 40, 41, 42, 43 y 44 del citado reglamento. Es por ello, que no se inicia un procedimiento administrativo que dé lugar a un acto administrativo.
Lo que ha sucedido en el presente caso, es que la licenciada [...] ha sido sancionada de conformidad con sus propios estatutos en aplicación del reglamento de disciplina del COES, ya que los mismos son de aplicación para la FESABOL, como reza el art. 3 de éstos, pero dicha sanción es independiente de la que le pudiese imponer el COES o el INDES como autoridades deportivas, las cuales la ley les ha facultado para sancionar administrativamente la conductas irregulares de los atletas.”