RECURSOS
ADMINISTRATIVOS
LA CARACTERÍSTICA DE LOS RECURSOS ES LA FINALIDAD
IMPUGNATORIA DE ACTUACIONES QUE SE ESTIMAN CONTRARIAS A DERECHO
“Se aclara así que el pronunciamiento de esta Sala
recaerá, tal cual lo ha circunscrito el impetrante en su demanda, en el
análisis de la legalidad de la resolución que “denegó la apelación”. Por tanto,
el asunto ha de abordarse desde el punto de vista procesal, y no sustantivo.
A fin de resolver la controversia, se hacen las siguientes consideraciones:
En términos generales, recurso es el medio que
concede la ley para la impugnación de las resoluciones, a fin de subsanar los
errores en que se haya incurrido al dictarlas. La apelación, es definida por el
Código Civil como “un recurso ordinario que la Ley concede a todo litigante
cuando crea haber recibido agravio por la sentencia del Juez inferior, para
reclamar de ella ante el tribunal superior”.
Los recursos administrativos, son la vía por la
cual el administrado legitimado pide a la Administración la revocación o
modificación de una resolución administrativa que se reputa ilegal.
La nota característica de los recursos es la
finalidad impugnatoria de actuaciones que se estiman contrarias a Derecho.
La apelación de actos administrativos, constituye
un recurso ordinario mediante el cual, a petición del administrado, el
funcionario, órgano o ente superior jerárquico a aquél que emitió el acto que
se adversa, conoce del mismo a fin de confirmarlo, modificarlo o revocarlo.
Este Tribunal quiere hacer especial
énfasis en el siguiente punto: la interposición de un recurso administrativo da
lugar a la incoación de un procedimiento administrativo, que si bien es
distinto e independiente del que fue seguido para emitir el acto recurrido, es
al igual que éste, de carácter administrativo, y está por ello sujeto a las
mismas normas e inspirado en los mismos principios.
Como es sabido, el procedimiento administrativo en
tanto modo de producción del acto administrativo, forma de emanar al mundo
jurídico, constituye un
elemento formal del acto, y por ende condiciona su validez. Es, en otros
términos, el cauce necesario para la producción de actos administrativos.”
EL ACTO ADMINISTRATIVO NO PUEDE SER PRODUCIDO A
VOLUNTAD DEL ORGANO COMPETENTE OBVIANDO EL APEGO AL PROCEDIMIENTO Y GARANTÍAS
CONSTITUCIONALES
“El procedimiento no es una mera exigencia
formalista para la configuración del acto, sino que desempeña una función de
plena garantía para el administrado, ya que le proporciona la oportunidad
de intervenir en su emisión. El procedimiento administrativo tiene así una
función de garantía, en tanto se constituye en el cauce de la acción
administrativa con relevancia jurídica directa en el administrado, susceptible
de incidir en la esfera de sus derechos e intereses legítimos.
En otros términos, el procedimiento posibilita la
participación de los administrados en la toma de decisiones del poder público
administrativo.
Es claro entonces que el acto administrativo no
puede ser producido a voluntad del titular del órgano a quien compete su
emisión, obviando el apego a un procedimiento y a las garantías
constitucionales, sino, ha de seguir necesariamente un procedimiento
determinado. Consecuencia obligada, existe ilegalidad cuando el acto ha sido
dictado vulnerando el procedimiento legalmente establecido, y obviamente,
cuando se ha pronunciado prescindiendo total y absolutamente de él, es decir,
sin respetar las garantías mínimas que aseguren la eficacia y acierto de las
decisiones administrativas y los derechos de los administrados.
Sobre el procedimiento para la tramitación de un
recurso, la primera fase es la iniciación; es preciso en primer lugar
que el administrado interponga
el recurso atendiendo a los requisitos y presupuestos que la Ley de la materia
señale. En segundo lugar, es necesario que la entidad administrativa admita
la apelación.
Una vez resuelta la admisibilidad del recurso, el
trámite de la apelación será el que contemple la Ley aplicable al caso,
respetando las normas elementales de todo procedimiento administrativo.
En concordancia con la doctrina expuesta en
acápites anteriores, en todo procedimiento tienen aplicación reglas básicas y
generales, que garantizan la protección a los derechos del administrado, y la
transparencia en el actuar de la Administración. Por ejemplo:
1) La
audiencia al interesado;
2) La
existencia de un plazo razonable para expresar agravios, ofrecer y aportar
pruebas, etc.;
3)
La existencia de una decisión fundada y motivada
que le sea debidamente notificada;
4) Acceso
al expediente administrativo; etc.
En síntesis, la tramitación de un recurso ha de
sujetarse a reglas mínimas, que hagan efectiva la garantía de audiencia, la
existencia de una fase contradictoria, etc.”
LAS RESOLUCIONES DICTADAS EN LA APELACIÓN SU
ADMISIBILIDAD, DENEGATORIA Y TODA OTRA RESOLUCIÓN DEBE SER FUNDAMENTADAS Y
CONGRUENTES
“La Ley para la Rehabilitación de los Sectores
Productivos Directamente Afectados por el Conflicto -cuerpo legal aplicable al
caso en estudio- establece en el artículo 3 que aquellos sujetos a quienes les
fuese denegada la calificación para acogerse a los beneficios de dicha Ley, tendrán el derecho de apelar tal decisión ante el Banco Central de
Reserva de El Salvador, dentro de los quince días siguientes a la notificación
de dicha resolución, debiendo resolver en definitiva el Banco
Central de Reserva de El Salvador, previa audiencia de la gremial respectiva,
dentro de los tres días siguientes al vencimiento del término de apelación.
En Decretos emitidos
posteriormente prorrogando el plazo para acogerse a los beneficios de la Ley,
se ha regulado también la apelación. Para el caso, el Decreto Legislativo 354,
dictado el día veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y cinco, preceptúa
en el artículo 2 que “las personas a las cuales las instituciones
financieras les denegaren la correspondiente calificación, tendrán el derecho
de apelar dentro de los quince días siguientes contados a partir de la
notificación de tal denegatoria ante el Banco Central de Reserva de El
Salvador, quien previa audiencia de la gremial respectiva o el interesado,
resolverá en definitiva lo que fuere procedente conforme a Derecho.”
Este Tribunal advierte, que la
normativa aplicable no estructura detalladamente el trámite de la apelación
ante el Banco Central, pero sí hace alusión claramente a la audiencia. Debemos
entender además de aplicación las reglas básicas que han sido citadas, y deben
concurrir en la tramitación de todo procedimiento administrativo.
En el presente caso, a folios 18
del expediente administrativo corre agregada la solicitud de apelación firmada
por el Arquitecto Salvador Siu León, representante legal de
A+S Ingenieros y Arquitectos S.A. de C.V., y en la misma se señala “Nombre de la gremial y
del representante si estuviere afiliado: NINGUNA”. De lo
anterior se advierte que en el trámite de apelación no se daría audiencia a
ninguna gremial, sino a la Sociedad interesada.
Con tales antecedentes, podemos concluir que en el
presente caso operaron una serie de vicios de procedimiento en la tramitación
de la referida apelación:
1)
En primer lugar, no se emitió pronunciamiento
alguno admitiendo la apelación;
2)
No consta en el proceso ni en el expediente
administrativo que el administrado haya tenido participación alguna en el
incidente de apelación. Es decir, hubo una flagrante violación a la Ley al
omitir la audiencia al interesado;
3) En la notificación de lo
resuelto se omitió señalar las razones de la denegatoria, y según señala el
impetrante, no se le ha permitido ver el expediente administrativo, no
obstante que reiteradamente lo ha solicitado.
Llama particularmente la atención a este Tribunal
el hecho que, como se ha expuesto, ni en el proceso o expediente administrativo
existe la resolución del Consejo Directivo del Banco Central, en que exponga
los motivos por los cuales se denegó la apelación. Consta exclusivamente una
notificación dirigida a “Señores A+S Ingenieros y Arquitectos, S.A. de C.V.” en
la cual se les informa que el Consejo Directivo en sesión No. CD-47/94 del
día nueve de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, acordó denegar
la apelación solicitada; y un memorándum enviado por el señor Sergio Danilo
Salinas al Comité de Créditos del Banco Central de Reserva de El Salvador,
sellado por dicho Comité el siete de diciembre de mil novecientos noventa y
cuatro: “DENEGADO”.
Este Tribunal quiere advertir, que al reunirse el
Consejo Directivo del Banco Central de Reserva de El Salvador y conocer sobre
las peticiones y recursos que le competen, debe emitir resoluciones debidamente
motivadas. La motivación consiste en “la exposición de los motivos que
indujeron a la Administración Pública a la emisión del acto” (Miguel S.
Marienhoff: Tratado de Derecho Administrativo), y constituye un requisito
ineludible, sobre todo en actos desfavorables al administrado, como el
presente.
Lo anterior implica, que de no existir una
resolución formal en estos términos, nos encontraríamos también ante otro
motivo de ilegalidad, ya que la motivación es un elemento del acto que como tal
condiciona su validez.
Por todo lo expuesto, esta Sala concluye que el Consejo
Directivo del Banco Central de Reserva de El Salvador tramitó la apelación
interpuesta por la Sociedad A+S Ingenieros y Arquitectos S.A. de C.V. en forma
totalmente anómala, alejándose de los principios básicos que deben regir todo
procedimiento administrativo, por lo cual, resulta ilegal el acto adversado.”