Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador a las catorce horas del día diecinueve de abril de dos mil cinco.

El presente proceso de inconstitucionalidad ha sido promovido por los ciudadanos Wendy Elizabeth Campos de Castaneda, mayor de edad, estudiante, de este domicilio; Alma Yaneth Guerrero Contreras, mayor de edad, estudiante, del domicilio de Santa Tecla; Meybell María Torres González, mayor de edad, estudiante, de este domicilio; Hugo Gabriel Herrera, mayor de edad, estudiante, del domicilio de Santa Tecla; y Eliseo Antonio Merino Portillo, mayor de edad, estudiante, del domicilio de Santa Tecla; para que en sentencia definitiva este tribunal declare la derogatoria genérica, por inconstitucionalidad, del art. 10 letra b) del D. L. n° 2772, de 19-XII-1958, publicado en el D. O. n° 240, de 23-XII-1958, que contiene la Ley de Migración, por la supuesta violación al art. 6 Cn.

La disposición impugnada prescribe:

I. En el trámite del proceso, los intervinientes expusieron lo siguiente:

1. A. Los demandantes afirmaron que el art. 10 letra b) de la Ley de Migración contraría los arts. 3 y 6 Cn., pues negar el ingreso al territorio nacional en calidad de residente temporal o definitivo a los extranjeros que profesen ideas contrarias a la democracia, significa una desaprobación al derecho de profesar o tener una creencia o inclinación hacia una doctrina o ideología; lo cual es una forma de pensamiento que la misma Constitución permite en el art. 85, al declarar que el sistema político es pluralista.

Aunado a lo anterior –afirmaron–, el art. 97 inc. 2° Cn. preceptúa que los extranjeros que directa o indirectamente participen en la política interna del país, pierden el derecho a residir en él; sin embargo, esa limitante es extendida a extranjeros que profesen ideas o determinadas ideologías; en este caso, por ideologías anárquicas se entiende la "falta de gobierno en un Estado", concepción utópica e impracticable en la actualidad.

Por otro lado –siguieron–, la Ley de Migración confundió la facultad que el art. 97 Cn. otorga al establecer los casos y forma en que se negará la entrada al extranjero y de la misma manera le concede la permanencia en el territorio nacional, ya que lo establecido en la disposición impugnada es sobre una situación que debe suceder antes de ser sancionado, es decir, lo que se sanciona es el posible efecto negativo que podría causar una exteriorización dentro del territorio nacional de ideas anárquicas o contrarias a la democracia; por tanto, no debería ser una prohibición de ingreso, sino una prohibición de permanencia.

B. Asimismo, vale la pena mencionar que, originalmente, los demandantes pretendían la inconstitucionalidad del art. 10 letra b) de la Ley de Migración por la supuesta violación al derecho de igualdad, consagrado en el art. 3 Cn.; en ese sentido, los peticionarios sostuvieron que con la disposición impugnada se discrimina al extranjero, por el hecho de tener una tendencia de pensamiento que un nacional podría hasta exteriorizar o difundir sin ser previamente censurados.

Las tendencias que hoy se profesan de la noción de Estado –dijeron–, son que éste sea democrático, pluralista, un Estado de Derecho; por tanto, el art. 10 letra b) de la Ley de Migración no tiene razón de ser, pues no se concibe un Estado sin Gobierno, sino un Estado de Derecho, donde se tutelen y garanticen los derechos de las personas, los cuales se deben ejercer en igualdad de condiciones.

C. Asimismo, la demanda contemplaba la impugnación del art. 36 letra h) de la misma Ley, por la supuesta violación al art. 3 Cn., pues –a criterio de los demandantes– el legislador se extralimita en el ejercicio de sus potestades al plantear dentro de la disposición impugnada un requisito al extranjero para permitir su residencia en el territorio nacional: su raza.

El principio de igualdad –manifestaron–, se da a conocer como condición jurídica exigida por la idea de la persona humana; desde el punto de vista moral y filosófico-jurídico, igualdad quiere decir ante todo, igualdad en cuanto a la dignidad de la persona humana y, por tanto, igualdad en cuanto a derechos fundamentales o esenciales.

Por tanto –concluyeron–, la Ley de Migración, al incluir en el art. 36 letra h), como requisito para optar a la residencia definitiva en nuestro país, una distinción entre personas según su casta u origen filiatorio, establece una discriminación; ya que la naturaleza del principio de igualdad, es precisamente caracterizar a las personas como seres humanos, sin diferenciarlos por sus características físicas.

2. En relación con los motivos de impugnación relacionados con las supuestas violaciones al principio de igualdad, esta Sala por Resolución de 2-XII-2003, previno a los demandantes en los siguientes términos:

A. En reiterada jurisprudencia –Sentencias de inconstitucionalidad 17-95, 15-96, 14-98, 3-95– este tribunal ha sostenido que cuando se alegue una supuesta violación al art. 3 Cn., es necesario que el actor exponga –además de las razones por las cuales considera que en la normativa impugnada existe una violación a tal principio– debe precisar los motivos por los cuales considera que esa diferenciación o equiparación –según sea el caso– no obedece a los principios de razonabilidad y proporcionalidad; es decir, que no solo debe alegarse un tratamiento desigual sino que además debe argumentar la no justificación del mismo, esto es, los motivos por los que considera que tal diferenciación o equiparación contenida en la disposición impugnada, no tiene razón suficiente de ser; es decir, que no tenga fundamentos o que teniéndolos, éstos no respondan a fines constitucionales, convirtiéndose en una discriminación.

En ese sentido, en relación con la inconstitucionalidad del art. 10 letra b) de la Ley de Migración, esta Sala previno a los demandantes para que establecieran con toda claridad los motivos tendentes a evidenciar su inconstitucionalidad, es decir, que precisaran la irrazonabilidad en el parámetro de diferenciación, que a su criterio contiene la disposición impugnada; asimismo, que manifiesten en comparación de qué situación o de cuáles sujetos se da el trato desigual, en cuanto a la supuesta violación al principio de igualdad.

Asimismo, en cuanto a la inconstitucionalidad del art. 36 de la Ley de Migración, por la supuesta violación al principio de igualdad, se previno a los demandantes para que expusieran los motivos técnico-jurídicos que sustenten la inconstitucionalidad de las letras c) y h), es decir, que sobre tal motivo de inconstitucionalidad de las disposiciones señaladas, expusieran la argumentación necesaria que habilite un pronunciamiento de fondo.

B. Verificado el plazo establecido en el art. 18 de la L. Pr. Cn., sin que se corrigieran las irregularidades expresadas en la resolución de prevención mencionada, se verificó la indeterminación de los elementos que configuran la causa de hecho de la pretensión incoada, y dado que la exteriorización y fijación de los mismos es carga exclusiva de la parte actora, y no son susceptibles de ser suplidos por este Tribunal, se declaró la inadmisibilidad de la demanda respecto de la inconstitucionalidad de los arts. 10 letra b) y 36 letras c) y h) de la Ley de Migración, por la supuesta violación al art. 3 Cn..

En ese sentido, la admisión de la demanda se realizó únicamente por el motivo que no fue objeto de prevención por haberse configurado adecuadamente los fundamentos tanto materiales como jurídicos: la inconstitucionalidad del art. 10 letra b) de la Ley de Migración, por la supuesta violación al art. 6 Cn.

3. La Asamblea Legislativa, como autoridad demandada en el presente proceso, rindió informe en el cual justificó la constitucionalidad de la disposición impugnada de la siguiente manera:

A. Tomando en cuenta por separado –dijo– los vocablos orden y público que se relaciona con aquello que es propio del pueblo, la generalidad o la nación, es decir, que las normas de orden público o las instituciones que regulan, están por arriba del mero interés de los particulares.

Por lo cual afirmó, haciendo cita textual de la doctrina sobre el tema, que podría conceptuarse al orden público como el arreglo de las instituciones indispensables a la existencia y fundamento del Estado y que miran a la Constitución, a la organización y al movimiento del cuerpo social, así como las reglas que fijan el Estado y la capacidad de las personas.

Sobre la base de lo antes expuesto –siguió– los demandantes consideran que se limita discrecional y arbitrariamente el ingreso al país de cualquier persona o extranjero; cuando que fue el mismo legislador el que con sabiduría establece que toda persona tiene la libertad de entrar y de permanecer en el territorio de la República y salir de éste, salvo las limitaciones que la ley establezca; razones por las cuales la autoridad demandada consideró que no existe violación alguna al art. 6 Cn.

B. El art. 10 de la Ley de Migración –continuó– se encuentra en el Capítulo II de la ley en mención, titulado "Del Ingreso y Clasificación de los Extranjeros". En ese sentido, tomando en cuenta que las personas que profesan ideas anárquicas son aquellas que hacen cada cual lo que quiera, dentro de lo que pueda; y que el anarquismo, de materializarse significa un Estado sin autoridad, falto de gobierno o carente de leyes. Y por otra parte, que la palabra democracia procede del griego demos, que significa pueblo y cratos que significa poder o autoridad, por democracia se entiende el predominio popular en el Estado, el gobierno del pueblo por el pueblo, o al menos a través de sus representantes legítimamente elegidos.

Este vocablo –agregó– es considerado como una forma de Estado, dentro de la cual la sociedad entera participa o puede participar, no solamente en la organización del poder público, sino también en su ejercicio, y donde teóricamente la democracia se basa en cuanto a la forma en la intervención popular en el gobierno, mediante el sufragio relativamente universal y libre, la libertad de discrepancia y el derecho de oposición pacífica; y se propone en el fondo impulsar el bienestar de todas las clases sociales, y con preferencia para restablecer la igualdad.

En relación con la disposición impugnada –afirmó–, si bien es cierto por principio constitucional –art. 5 Cn.– toda persona tiene la libertad de entrar y de permanecer en el territorio de la República y salir del mismo, la Constitución también faculta a nuestros legisladores a limitar ese derecho, al prescribir en el art. 97 inc. 1° Cn. que las leyes establecerán los casos y la forma en que podrá negarse al extranjero la entrada o la permanencia en el territorio nacional.

Por lo antes expuesto –concluyó– no existe violación constitucional al art. 6 Cn., en cuanto al contenido del art. 10 letra b) de la Ley de Migración; por tales razones, la Asamblea solicitó que se declare en sentencia definitiva dicha circunstancia.

4. El Fiscal General de la República en funciones, Romeo Benjamín Barahona Meléndez, en cumplimiento del art. 8 L. Pr. Cn. presentó informe en el cual sostuvo la constitucionalidad de la disposición impugnada en los siguientes términos:

A. Nuestro ordenamiento constitucional consagra la libertad de expresión, es decir el derecho que tienen todos los habitantes de la República, sin distinción alguna, a expresar y difundir libremente sus pensamientos; al respecto, el Constituyente de 1983 no determinó cuál es el alcance de los términos expresar y difundir, pero entendemos que comprende escribir, imprimir o publicar.

La Comisión Redactora de la Constitución de 1983 suprimió la prohibición de propaganda de doctrinas anárquicas o contrarias a la democracia, por considerar que la limitación relativa a la subversión del orden público era más apropiada, puesto que se trata de un concepto de más fácil tipificación que está directamente relacionado con la supresión violenta del orden jurídico y político del Estado.

Este pensamiento –afirmó– que primó en la Comisión no significa que el Estado permanezca inerme frente a los ataques ilegítimos, violentos, que pretendan suprimir el sistema consagrado en la Constitución. Por eso es que la libertad de expresión y difusión del pensamiento se limita por razón de la subversión al orden público.

Este derecho se limita –continuó– por razones de orden público, moral, honor y vida privada de los demás, constituyendo ejemplo de limitación el art. 2 inc. 2° Cn., que se refiere al derecho al honor, la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. También existen limitaciones con respecto a los extranjeros, ministros de cualquier culto religioso y miembros del servicio activo de la Fuerza Armada y los miembros de la Policía Nacional Civil, consistentes en que no pueden hacer propaganda política de ninguna forma.

B. A pesar de lo expresado por la Comisión –dijo–, se considera que las limitaciones son muy vagas e imprecisas, quedando la estimación de tales consecuencias, al arbitrio subjetivo y discrecional de las autoridades judiciales y administrativas.

Luego de hacer referencia textual de algunas consideraciones doctrinarias y jurisprudenciales del derecho a la libertad de expresión y difusión del pensamiento, el Fiscal concluyó su informe manifestando que el art. 10 letra b) de la Ley de Migración no vulnera lo prescrito por el art. 6 Cn., pues ha quedado claro –dijo– que la libertad de expresión debe ser entendida siempre que no se subvierta el orden público y otros derechos que la misma Constitución otorga.

Ello significa –agregó– que el Estado pretende evitar que, cuando se mezclan intereses contrapuestos que se desbordan en apasionamientos con matiz de índole político, derivadas de actividades individuales o colectivas que produzcan perturbaciones o conflictos, violentando el orden público en un Estado de paz, debe, por tanto, limitarse el derecho a expresar y difundir libremente los pensamientos.

Con base en las razones señaladas, el Fiscal General solicitó que, en sentencia definitiva, se declare la constitucionalidad del art. 10 letra b) de la Ley de Migración, por no vulnerar lo dispuesto en el art. 6 de la Constitución.

II. Expuestos los argumentos de la parte actora para evidenciar la inconstitucionalidad de la disposición impugnada, las razones aducidas por el órgano emisor –Asamblea Legislativa– y la opinión del Fiscal General de la República, corresponde ahora exponer el orden lógico que ha de seguirse en la fundamentación de la presente decisión, a fin de decidir en el fondo sobre los planteamientos esgrimidos en la demanda.

En ese sentido, en un primer término, se expondrán algunas nociones sobre el pluralismo, en tanto que base del sistema democrático (III), para luego, integrándolo con el art. 6 Cn., plasmar el contenido del derecho a la libertad ideológica, como verdadero sustento de la pretensión en el presente caso (IV), finalmente, con base en ello, y haciendo uso del criterio de interpretación histórico, se determinará si el ejercicio de dicha libertad es criterio constitucionalmente admisible en la fijación de las causales de denegación de permanencia o ingreso a los extranjeros en el territorio nacional (V); y luego dictar el fallo que corresponda conforme a la Constitución.

III. 1. Una sociedad sin conflictos no es posible, por lo cual la necesidad de conciliar las contradicciones existentes hace imperioso el establecimiento de un sistema que evite los excesos mediante la autorregulación, fomentada por el libre debate, es decir, en el que predomine el principio democrático.

El Estado y sus órganos no poseen una dignidad ontológica superior al individuo, sino que forman una función al servicio del ciudadano, ya que toda su razón de ser se reduce a suministrar las bases para el florecimiento de la sociedad. El estado no es algo anterior a la persona humana, o un ente derivable de nociones y desarrollos metafísicos; es solo el ordenamiento necesario para garantizar los derechos de la persona humana.

No es así, por tanto, que el Estado concede graciosamente a sus ciudadanos unos derechos básicos y un espacio libre de la intromisión estatal. El Estado, por el contrario, obedece a un modelo gubernamental cuyo punto de partida y cuyas pautas de limitación son el ciudadano y su desarrollo; en ese sentido el deber del Estado es ofrecerle posibilidades de libre desenvolvimiento. Bajo esa perspectiva, el Estado debe establecer las reglas generales para regular las relaciones de los ciudadanos entre sí, reglas que preservando la libertad individual, permanezcan neutrales en dichas relaciones particulares.

Las anteriores afirmaciones se ven complementadas con la idea de tolerancia –ya sea política o religiosa–, pues en ella subyace el objetivo de instaurar normas provenientes de principios estrictamente racionales y justificados mediante el debate correspondiente en la opinión pública; pues en definitiva, la racionalidad de las normas no se deriva de una verdad cuya validez está asegurada mediante reflexiones metafísicas, o de un bien común, recognoscible por todos y substancialmente prefijado, sino de la concurrencia irrestricta de muy distintas opiniones y concepciones.

A ello obedece el principio pluralista consagrado en el art. 85 Cn., que recoge y amplía la concurrencia libre de opiniones por medio del antagonismo de intereses y manteniendo la concepción de una racionalidad política derivada de procesos contendientes entre sí. La democracia pluralista vive de la tensión entre lo controvertido y el consenso, entre el ámbito de la política –donde existen y deben existir diferencias en torno a las soluciones de los problemas sociales– y el terreno de las reglas del juego o normas previamente establecidas.

Ese consenso no es algo absoluto, sino una idea general del bien común, que varía según los tiempos y la evolución social y tecnológica; precisamente, el consenso surge cuando hay una multiplicidad de alternativas, doctrinas e intereses, es decir, cuando en el proceso decisorio se toman en cuenta esa diversidad de pareceres.

En ese sentido, una parte esencial del consenso reside en el respeto inviolable a las reglas del juego: las formas y procedimientos institucionales deben ser observados estrictamente en las luchas políticas y en los debates ideológicos. Por el contrario, el peligro del totalitarismo empieza cuando emerge el menosprecio oficial a las opiniones disidentes, cuando se descalifica a los pareceres divergentes.

2. Generalmente el análisis del art. 85 Cn. ha venido determinado por el contexto político-electoral dentro del cual se incluye dicha disposición –en tanto que establece que el gobierno es republicano, democrático y representativo, y como consecuencia de ello el sistema político es pluralista–; sin embargo, el contenido prescrito en dicha norma puede también extenderse abordarse desde una perspectiva independiente del sistema electoral.

Efectivamente, además de promover la participación de los individuos en la toma de decisiones en la vida política –Sentencia de 20-VII-99, pronunciada en el proceso de Inc. 5-99– el establecimiento imperativo del principio de pluralismo, también exige del Estado una actitud pasiva frente a la diversidad humana, que se materializa –para el caso– en el pluralismo ideológico.

En otras palabras, como elemento central de la legitimidad democrática, el pluralismo no es sólo político, sino además ideológico, pues expresa una libertad de participación en la que el poder es una idea incompatible con posiciones ideológicas dogmáticas; así, el pluralismo político es condición sine qua non de la democracia misma y del respeto a la autonomía individual y su expresión primera son los partidos políticos –pero también las demás manifestaciones básicas de la participación ciudadana–.

El pluralismo es el marco mismo de la convivencia social, entendida como el espacio en que se encuentran –y confrontan– diferentes visiones del mundo, diversas identidades valorativas; asimismo, como principio político, enriquece la diversidad de propuestas valorativas, la necesidad de conocerlas y comprenderlas como un elemento que aumenta la propia autonomía, la capacidad de elección. En otras palabras, el principio en comento, exige evitar la identificación previa de una opinión o visión de mundo como la única que proporciona la identidad social sobre la que se construye el orden jurídico y político.

Por tanto, con el pluralismo como principio constitucional, no se hace referencia sólo al respeto de la diversidad de opiniones o ideologías, sino también al principio de igualdad que le sirve de fundamento axiológico, pues la violación al pluralismo se suele concretar en una interferencia de los poderes públicos que impide o dificulta el acceso de determinados individuos o grupos a una participación política, sindical, cultural, etc., en condiciones de igualdad.

El pluralismo se define entonces como la relativización de la propia forma de existencia, atendiendo a las pretensiones legítimas de los demás, sus formas de vida, al reconocimiento de los otros como iguales en derechos, con todas sus idiosincrasias, y la consecuente prohibición de universalizar la propia identidad, de excluir y condenar todo cuanto sea distinto a ella, haciendo los ámbitos de tolerancia mucho más amplios.

IV. 1. A partir de lo apuntado, la libertad ideológica prescrita y garantizada en el art. 6 Cn., integrado con el pluralismo establecido en el art. 85 Cn., puede considerarse un derecho con un contenido constitucional propio, con un objeto de protección autónomo, distinto al derecho a la libertad de expresión u otras categorías que pudieran derivarse del art. 6 Cn.

Y es que, si bien los demandantes alegan una violación a esta última disposición constitucional, de los argumentos plasmados en la demanda puede advertirse que el contraste normativo –objeto de su pretensión– se entabla en relación con la libertad ideológica, pues sostienen que la expresión –de allí la confusión de los demandantes– de determinada ideología política –anarquismo, para el caso– es objeto de sanción migratoria para los extranjeros; de ello se advierte que, en el presente caso, la supuesta inconstitucionalidad no se entable en relación con el ejercicio de la libertad de expresión, sino de la adopción y consecuente exteriorización de determinada ideología.

Es decir, el verdadero sustrato de la pretensión descansa en la imposibilidad de los extranjeros de externar sus preferencias ideológicas, en tanto que sean anárquicas o contrarias a la democracia; en este caso, tal exteriorización prescrita en el verbo rector "profesar", se vincula con mayor fuerza al ejercicio de la libertad de expresión, pero la acción realmente controvertida es si el Estado puede castigar o penalizar la adopción de determinada ideología.

Para determinar dicha situación, en un primer término, debe diferenciarse un derecho –libertad de expresión– del otro –libertad ideológica–, pues a pesar que exista una vinculación cronológica –en tanto que determinada ideología se llegue a expresar o difundir– su ámbito de protección es sustancialmente distinto.

Así, la libertad de expresión consiste en la libre transmisión, emisión, divulgación, distribución o comunicación o recepción de ideas o informaciones de toda índole, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de la elección del titular. Mientras que, en un ámbito interno, la libertad ideológica se desenvuelve como la pluralidad de opciones de creencias sobre lo trascendente, y la libre aceptación de una u otra ideología, incluso distinta a las concepciones dominantes.

Ciertamente, la libertad ideológica no se agota en una dimensión interna del derecho a adoptar determinada posición ante la vida y cuanto le concierne y a representar o enjuiciar la realidad según personales convicciones. Comprende además una dimensión externa de agere licere con arreglo a las propias ideas, sin sufrir por ello sanción o demérito ni padecer la compulsión o la injerencia de los poderes públicos.

Se advierte, entonces, que el examen de constitucionalidad de la disposición impugnada debe realizarse en relación con la libertad ideológica en tanto que el esencial sustrato fáctico de la pretensión que nos ocupa se fundamenta en una supuesta violación en la prohibición estatal hacia los extranjeros de tener la posibilidad de optar por determinada preferencia ideológica.

2. En ese sentido, corresponde ahora exponer las implicaciones del término ideología –como objeto o ámbito susceptible de protección en el ejercicio de la libertad ideológica–, para luego caracterizar el contenido y alcance de dicho derecho.

Así, desde un punto de vista colectivo, ideología se instaura como categoría genérica integradora de las ideas y valores concernientes al orden político que tienen la función de guiar los comportamientos políticos colectivos. Mientras que, desde una perspectiva individual, la adopción de determinada ideología representa la libre configuración de la propia visión del mundo y la libre exteriorización de la misma mediante declaraciones o mediante la forma de vida escogida.

En ese sentido, la pluralidad de ideologías desempeña una función integradora para los sistemas políticos, pues los procedimientos y formalidades que persiguen expresar determinado grado de consenso se legitiman a través de la necesaria interrelación de las distintas concepciones o ideas sobre el tema que se decide.

Efectivamente, la legitimidad democrática de las decisiones no descansa en el simple hecho de posiciones u opiniones dominantes o mayoritarias, sino que se basa en la participación libre e igualitaria en el proceso de adopción de las mismas, incluso de aquellos que no las comparten. De ahí nace la democracia misma, en lo heterogéneo del sistema de toma de decisiones, precisamente en cuanto plural.

3. La libertad ideológica consiste, por tanto, en la posibilidad de formarse cada persona su propia cosmovisión, con el conjunto de ideas, conceptos y juicios que cada persona tiene sobre las distintas realidades del mundo y de la vida, tanto en el ámbito político, como cultural, filosófico o científico –entre otros–.

La relación de la libertad ideológica con el sistema democrático está más arraigada al configurarse como un derecho bidireccional: por un lado, no sólo es manifestación de una libertad individual, sino que –en tanto colectivizado–, al mismo tiempo es presupuesto o condición de posibilidad y efectividad de los principios democrático y pluralista, al posibilitar la diversidad política y la participación de opiniones diversas en el proceso político.

Desde esta óptica, el contenido de la libertad ideológica prohíbe al Estado ejercer toda injerencia o coacción dirigida, bien a mediatizar el proceso de formación de la propia visión del mundo, bien a obtener una declaración del ciudadano sobre sus creencias o, una vez exteriorizadas éstas voluntariamente, toda discriminación o sanción por razón de las mismas; ello sin perjuicio de que puedan sancionarse los comportamientos antijurídicos en sí mismos, pero no en consideración al pensamiento o ideología que los motiva.

Por ello, la posición jurídica del Estado como sujeto pasivo de la libertad ideológica viene definida, de un lado, por las implicaciones negativas derivadas del principio de la neutralidad ideológica del Estado, en la medida en que éste se desdobla a su vez en un conjunto de garantías para el sujeto activo que tienen en común la generación de prohibiciones u obligaciones negativas o de abstención para los poderes públicos. Es decir, dicha libertad comporta para el Estado la prohibición de toda intervención, injerencia o coacción, tanto en el proceso de formación de las propias creencias, como en el libre ejercicio de la opción de reservar para sí o manifestar las mimas y, naturalmente, de toda actuación impeditiva de la manifestación externa de la propia posición ideológica.

4. En lo que se refiere a su dimensión interna y personal, el derecho de libertad ideológica se configura como una libertad íntima que integra un ámbito irrestricto, ilimitado e incoercible, no estando sujeto el fuero interno del individuo a injerencia exterior alguna al hallarse sustraída la ideología al control de los poderes públicos.

La libertad ideológica no constituye, como es obvio, una mera libertad interior, sino que dentro de su contenido se incluye la posibilidad de su manifestación externa. Asimismo, es claro que esta manifestación externa no se circunscribe a la oral o escrita, sino que incluye también la adopción de actitudes y conductas.

Sin embargo, la libertad ideológica no es un fin en sí misma, sino un medio o instrumento para realizar otros valores; entre los cuales destacan la autonomía o libertad de acción, el pleno desenvolvimiento de la persona humana, la democracia pluralista; pues, en definitiva, la libertad en mención tiene su más perfecto acomodo en una comunidad de individuos.

Ahora bien, la irrelevancia jurídica del pensamiento lo es tan sólo a los efectos de poder integrar una circunstancia a la que el ordenamiento jurídico anude consecuencias desfavorables, pero no implica que la ideología sea un bien desprovisto de protección jurídica sino que, al contrario, constitucionalmente se encuentra garantizado el no poder ser condenado o sancionado, sino por acción o omisión, esto es, por un hecho visible y concreto, no por pensamientos, deseos o tendencias; en el mundo interior de la persona existe, por tanto, un ámbito irrelevante para el ordenamiento jurídico si no va acompañado de una acción u omisión lesiva, externa y objetivamente verificable.

Sólo cabe, pues, hablar de limitaciones a la libertad ideológica a partir del momento en que el ejercicio de la misma transciende la esfera personal de su titular mediante alguna de sus manifestaciones externas, es decir, cuando se utilizan medios violentos para imponer o forzar a otros la aceptación de los propios criterios.

V. Establecidas las anteriores nociones sobre el art. 6, cuya integración normativa con el art. 85 –ambos de la Constitución– deriva en el reconocimiento de un contenido constitucional propio a la libertad ideológica; corresponde ahora analizar si el ejercicio de ésta por extranjeros puede constituir parámetro de sanción migratoria.

1. En nuestro país el marco de la condición jurídica de extranjero se ha elevado a rango constitucional, con desarrollo legal de sus derechos y libertades en una normativa preconstitucional. En la consideración del tema hemos de partir del marco que a la condición de extranjero confiere la Constitución en del Título IV del Capítulo III –arts. 92 al 100 Cn.–

Específicamente en los arts. 97 y 100 Cn., se establece la remisión al legislador secundario para desarrollar la situación jurídica, los términos y condiciones del estatus migratorio de los extranjeros en el territorio nacional, así como las causas para denegar el acceso o permanencia de los mismos en el territorio nacional.

Ahora bien, la remisión al legislador secundario no significa absoluta libertad en cuanto a la titularidad de determinados derechos. Por el contrario, el legislador ha de tener presente los límites establecidos en la Constitución misma. Una cosa es, en efecto, autorizar diferencias de trato entre nacionales y extranjeros en el goce de los derechos de participación política, y otra muy distinta es la titularidad de los derechos inherentes a la dignidad humana.

2. Debe tomarse en consideración como dato relevante para modular el ejercicio del derecho, que en algunos casos la nacionalidad o ciudadanía del titular resulta independiente del derecho, es decir, existen determinadas categorías subjetivas que pertenecen a la persona en cuanto tal y no como ciudadano.

En definitiva, para el caso de los extranjeros, la determinación del alcance de sus derechos depende en gran medida del derecho afectado; así, existen derechos que corresponden por igual a nacionales y extranjeros y cuya regulación ha de ser igual para ambos; existen derechos que no pertenecen en modo alguno a los extranjeros –como los derechos políticos–; existen otros que pertenecerán o no a los extranjeros según lo dispongan los tratados, los principio de Derecho Internacional y las leyes, siendo entonces admisible la diferencia de trato con los nacionales en cuanto a su ejercicio.

En el primer caso, el respeto al contenido de tales derechos, viene a suponer el respeto al estándar mínimo del que es titular toda persona humana; pues existen derechos y deberes que –como garantía imprescindible de la dignidad humana– son incondicionales para toda persona, con independencia de su nacionalidad y de su estatus migratorio.

Y es que, si bien el art. 97 Cn. reconoce al legislador la posibilidad de establecer condicionamientos al ejercicio de los derechos fundamentales por parte de los extranjeros, ello no le habilita a ignorar otros preceptos constitucionales en los que se consagran los derechos de la persona humana independientemente de su calidad de nacional o extranjero.

No obstante se admita que la Constitución autoriza al legislador a establecer restricciones y limitaciones a los derechos fundamentales que puedan disfrutar los extranjeros en El Salvador, esa posibilidad no le habilita a afectar derechos que pertenecen a la persona en cuanto tal, y no como ciudadano, es decir aquellos que son imprescindibles para la dignidad humana que, conforme al art. 1 Cn., constituye el fundamento del orden político. Entre los cuales se incluye la libertad ideológica.

3. A. Sin embargo, tal como ya se ha afirmado, la libertad ideológica no es un derecho absoluto, con independencia del marco constitucional en el cual se inserta y se relaciona; por el contrario, a partir del momento en que el ejercicio de la misma transciende la esfera personal de su titular mediante alguna de sus manifestaciones externas, ésta es susceptible de limitación.

Efectivamente, su ejercicio puede ser objeto de condicionamientos legales o normativos, incluso la misma Constitución prevé determinados límites a la libertad de expresión, que –dada la vinculación entre ambos derechos– pueden ser aplicados a la libertad ideológica, con las particularidades que ésta comporta. Entre ellos interesa destacar la subversión al orden público.

B. En la Constitución de 1962, el art. 158 establecía la prohibición de propagar doctrinas anárquicas o contrarias a la democracia –idéntica redacción con la disposición impugnada en el presente proceso–, en el mismo sentido se encontraba redactado el art. 158 de la Constitución de 1950; pese a ello, en la Constitución actual se ha suprimido dicho límite a la libertad de expresión.

De acuerdo con el Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución de 1983, la limitación relativa a la subversión del orden público denota un concepto de mayor facilidad en su tipificación, en tanto que se relaciona directamente con la supresión violenta del ordenamiento jurídico y político del Estado.

A ello se agregó que el concepto mismo de democracia conlleva en su esencia la posibilidad de permitir que aquellos que no están de acuerdo con sus postulados puedan modificarlos en forma pacífica mediante la difusión de sus ideas por medio legítimos.

La fortaleza de la democracia misma –se concluye– consiste en exponer sus postulados a la discusión y a la confrontación con el pensamiento totalitario. Ello no significa –aclara– que el Estado permanezca inerme frente a los ataques ilegítimos, violentos, que pretendan suprimir el sistema consagrado en la Constitución.

C. Ello concuerda con las nociones establecidas sobre limitación de derechos, plasmadas en la Sentencia de 23-III-2001, pronunciada en el proceso de Inc. 8-97, en la cual se afirmó que la Constitución Salvadoreña no contiene una formulación expresa de los criterios que autorizan al legislador a imponer límites externos a los derechos fundamentales. Asimismo, en Sentencia de 14-II-1995, pronunciada en el proceso de Inc. 17-95, se estableció que las restricciones formuladas por el legislador al derecho general de libertad consagrado en los arts. 2 inc. 1° y 8 Cn. –y ello puede hacerse extensivo a todos los derechos fundamentales– sólo pueden imponerse para asegurar la convivencia social, en relación con los valores fundamentales del ordenamiento, la justicia, la seguridad jurídica y el bien común.

Al respecto, se concluyó que la necesidad de garantizar iguales derechos para todos, así como la de proteger el bien común y la seguridad jurídica –las condiciones que crean el marco político-jurídico para la plena realización de la persona humana– habilitan al legislador para limitar los derechos de una persona con el fin de hacerlos compatibles con el ejercicio de los derechos de los demás, o para preservar los fines constitucionalmente proclamados.

Sin embargo, en el presente caso, la prescripción legislativa de sanción migratoria por el ejercicio no lesivo de la libertad ideológica, constituye una limitación injustificada a un derecho fundamental, independientemente del estatus migratorio del titular; pues, la exteriorización de las propias creencias o de la propia visión del mundo –ideología– no puede generar consecuencias lesivas al orden constitucional o a derechos de terceros, debiendo declararse la inconstitucionalidad del art. 10 letra b) de la Ley de Migración, por resultar en violación al art. 6 Cn.

Con base en las razones expuestas, disposiciones citadas, y en virtud de los arts. 246 y 183 de la Constitución, 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador esta Sala

Falla:

1. Declárase la derogatoria que por virtud del art. 249 Cn. se ha producido en el artículo 10 b) de la Ley de Migración, por inconstitucionalidad, en tanto que se ha constatado su contradicción con el artículo 6 de la Constitución, pues pretende la sanción migratoria a los extranjeros por el ejercicio de su libertad ideológica.

2. Notifíquese la presente resolución a todos los intervinientes.

3. Publíquese esta Sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al Director de dicho órgano oficial. ---A. G. CALDERON---V. de AVILÉS---J. E. TENORIO---J. ENRIQUE ACOSTA---M. CLARÁ---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.