16-2001

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las diez horas del día once de noviembre de dos mil tres.

El presente proceso constitucional ha sido promovido por los ciudadanos María Silvia Guillén, Ana Evelia Vela Funes y Carlos Rafael Urquilla Bonilla, a fin que este tribunal constate la derogación tácita acaecida en virtud del art. 249 Cn. de los arts. 16 inc. 1º, 26 inc. 4º, 28 inc. 2º, 59 inc. 2º, 60 incs. 1º y 2º, 63 y 66 de la Ley de Migración (LM), emitida por Decreto Legislativo n° 2772, de 19-XII-1958, publicado en el Diario Oficial n° 240, tomo 181, correspondiente al 23-XII-1958, por la supuesta contravención al art. 14 Cn.

Las disposiciones impugnadas prescriben:

Han intervenido en el proceso, además de los demandantes, la Asamblea Legislativa y el Fiscal General de la República.

Analizados los argumentos; y considerando:

I. En el trámite del proceso, los intervinientes expusieron lo siguiente:

1. Los demandantes fundamentaron su petición señalando que las disposiciones impugnadas de la LM, por ser preconstitucionales y entrar en contradicción con el art. 14 Cn., están tácitamente derogadas desde el pasado 20-XII-1983.

En ese sentido, señalaron que el art. 14 Cn. al disponer que la autoridad administrativa puede sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, con arresto hasta por cinco días o con multa, la que puede permutarse por servicios sociales prestados a la comunidad, contiene un límite al poder punitivo o sancionador del Estado. Al respecto, recordaron que el Estado se ha reservado para sí la posibilidad de imponer sanciones; y que la Asamblea Constituyente, mediante la promulgación de esta disposición, ha ordenado y limitado el ejercicio de esta potestad de sancionar.

Así, de la formulación lingüística de la norma parámetro, los actores extraen los siguientes elementos: (i) Las penas (sanciones) sólo pueden ser impuestas por el Órgano Judicial; (ii) la autoridad administrativa únicamente puede imponer como sanciones arresto –cuya duración no puede exceder de cinco días– y multa, la que puede permutarse por servicios prestados a la comunidad; (iii) cualquier imposición de tales sanciones sólo puede hacerse previo un debido proceso; y (iv) la imposición de sanciones por parte de la autoridad administrativa sólo puede proceder cuando la conducta del sancionado representa una contravención a la ley, reglamento u ordenanza.

Profundizando en ese punto, manifestaron que, los criterios para la interpretación de esta disposición, por tratarse de una norma habilitante de la potestad sancionadora, deben ser interpretados de manera restrictiva, como se desprende del principio pro homine. Es decir –acotaron– que la autoridad administrativa, en cuanto a la potestad de sancionar, no puede hacer más de lo que constitucionalmente le está permitido y con las condiciones que se le exigen. Por lo tanto, sostuvieron que la autoridad administrativa no puede imponer ninguna otra sanción que no sea el arresto hasta por cinco días, la multa o la permuta de ésta por servicios sociales ha ser prestados a la comunidad; sanciones que deben estar precedidas del proceso legal previo.

De lo anteriormente expuesto, los demandantes concluyeron que cualquier normativa que disponga una sanción distinta a las constitucionalmente señaladas, es contraria a la Constitución; al igual que aquélla que habilite la imposición de las sanciones constitucionalmente previstas por medio de un procedimiento que no se ajusta al imperativo de un "debido proceso".

Conforme al marco teórico contenido en los párrafos que anteceden, los actores argumentaron que los arts. 16 inc. 1º, 26 inc. 4º, 28 inc. 2º, 59 inc. 2º, 60 incs. 1º y 2º, 63 y 66 de la LM que facultan a la Dirección General de Migración y al entonces Ministerio del Interior, como autoridades administrativas, para imponer la sanción de expulsión del territorio de la República a los extranjeros que incurran en las conductas por éstas previstas, resultan violatorias de la Constitución. Y es que –agregaron–, el art. 14 Cn. únicamente habilita a las autoridades administrativas para imponer las sanciones de arresto hasta por cinco días, multa o servicios sociales a prestarse a la comunidad como permuta de la multa. Consecuentemente, la habilitación conferida por las disposiciones impugnadas a la autoridad administrativa para imponer sanciones distintas a las previstas en la Constitución excede los límites constitucionales; y siendo que éstas son preconstitucionales, a tenor de lo preceptuado por el art. 249 Cn., están derogadas desde el 20-XII-1983.

Por todo lo anterior, los demandantes solicitaron a este tribunal que en sentencia definitiva se reconociera la derogación de las disposiciones preconstitucionales impugnadas por su disconformidad con el art. 14 Cn.

2. Admitida que fue la demanda, se ordenó librar oficio a la Asamblea Legislativa en su calidad de autoridad emisora de las disposiciones impugnadas, para que, de conformidad al art. 7 L. Pr. Cn., rindiera informe en el plazo de diez días hábiles, mediante el cual justificara la constitucionalidad de los arts. 16 inc. 1º, 26 inc. 4º, 28 inc. 2º, 59 inc. 2º, 60 incs. 1º y 2º, 63 y 66 de la LM, en relación a los motivos de inconstitucionalidad esgrimidos por los demandantes.

3. Al rendir el informe ordenado, la Asamblea Legislativa explicó que según el art. 96 Cn. –el cual dispone: "los extranjeros, desde el instante en que llegaren al territorio de la República, estarán estrictamente obligados a respetar a las autoridades y a obedecer las leyes, y adquirirán derecho a ser protegidos por ellas"–, los extranjeros, desde el momento en que ingresan al territorio nacional, tienen derechos y obligaciones en base a las leyes vigentes en el país; siendo una de las obligaciones obedecer la Constitución y la Ley de Migración.

Por otra parte, adujo que el art. 97 Cn. establece que las leyes determinarán los casos y la forma en que puede negarse al extranjero la entrada o la permanencia en el territorio nacional; y es precisamente lo que regula la LM, específicamente en los arts. 60 y 63, los cuales facultan al Ministerio del Interior [ahora Ministerio de Gobernación] para acordar la expulsión del territorio de extranjeros que ingresen al país violando la ley o cuya presencia sea contraria a los intereses nacionales.

En virtud de lo expuesto, la Asamblea Legislativa dijo considerar que el contenido de los arts. 16 inc. 1º, 26 inc. 4º, 28 inc. 2º, 59 inc. 2º, 60 incs. 1º y 2º, 63 y 66 de la LM no es contrario al art. 14 Cn.

4. De conformidad al art. 8 L. Pr. Cn., se corrió traslado al Fiscal General de la República por un plazo de quince días.

Al rendirlo, el Fiscal General parte de lo dispuesto en el art. 14 Cn. para hacer una distinción entre la potestad jurisdiccional y la potestad sancionadora de la Administración. Así, argumentó que, en concordancia con el art. 172 Cn., la potestad jurisdiccional es la que se ejerce exclusivamente por Jueces y Magistrados, quienes aplican las normas de derecho a un caso concreto para la protección, conservación y defensa de los derechos de las personas. Es más –señaló–, esa potestad jurisdiccional es exclusiva del Órgano Judicial y dentro de la cual se encuentra la facultad de imponer penas.

Por otra parte, agregó que el art. 14 Cn. comprende la facultad sancionadora de la Administración Pública. El estudio del Derecho Administrativo Sancionador –reseñó– tiene basamentos históricos que han determinado que todas las actividades públicas implican necesariamente el ejercicio de potestades dentro de los límites del ordenamiento jurídico. Históricamente –explicó– siempre ha existido el dilema de la autonomía o dependencia del Derecho Penal respecto a la potestad sancionadora de la Administración Pública. Sin embargo, es la misma Constitución la que en el art. 14 reconoce la existencia de una potestad sancionadora que forma parte, junto con la potestad penal, de un ius puniendi ejercido por el Estado. En otras palabras –aclaró–, tanto la sanción administrativa como la sanción penal son impuestas por un ente único: el Estado.

En perspectiva con lo anterior, afirmó que, tratándose del mismo ente sancionador, no existen posiciones sancionadoras encontradas sino complementarias, pues cada una de las sanciones tiene su propia orientación: las penas que impone el Órgano Judicial, como consecuencia de la comisión de un delito, están orientadas hacia la reeducación e inserción social del sancionado; mientras que las sanciones administrativas buscan una finalidad represiva más práctica y para casos específicos como el cumplimiento coactivo de la regulación policíaca y el control social a cargo de la Administración.

Consecuentemente, el Fiscal General de la República concluyó que al haber una "distinción entre las sanciones de las penas propiamente dichas y el control coactivo que hace la administración pública para sancionar o reprimir conductas inadecuadas", estima que "al existir esa complementariedad sancionadora, la Constitución no deroga las disposiciones de la LM; por lo que, no debe accederse a la pretensión de los ciudadanos".

II. Expuestos los argumentos esgrimidos por los ciudadanos Guillén, Vela Funes y Urquilla Bonilla para evidenciar la derogación tácita acaecida en virtud del art. 249 Cn. de los arts. 16 inc. 1º, 26 inc. 4º, 28 inc. 2º, 59 inc. 2º, 60 incs. 1º y 2º, 63 y 66 de la LM por la supuesta contravención al art. 14 Cn., las razones aducidas por la Asamblea Legislativa para justificar su vigencia y constitucionalidad y la opinión del Fiscal General de la República sobre la confrontación internormativa planteada, se señala, a continuación, el orden que seguirá la argumentación de la presente decisión.

En primer lugar se harán algunas consideraciones sobre la potestad punitiva de la Administración que interesan para efectos de esta sentencia: su noción, finalidad, elementos, orígenes y naturaleza jurídica (III), para luego analizar los límites a la potestad sancionadora de la Administración (IV); premisas a partir de las cuales se interpretará el art. 14 Cn. a efecto de determinar los tipos de sanciones administrativas permitidas por el texto constitucional (V); finalmente se harán las adecuaciones al caso concreto (VI), y así dictar el fallo que corresponda constitucionalmente.

III. 1. La potestad sancionadora de la Administración es un poder jurídico en virtud del cual la Administración impone correcciones a los ciudadanos o administrados por conductas contrarias al orden jurídico. Es, pues, el poder sancionador de la Administración un poder de signo represivo que se acciona frente a cualquier perturbación que del ordenamiento jurídico se produzca.

2. A partir de lo anterior, fácilmente puede intuirse que su finalidad última es garantizar el mantenimiento del orden general –bien el de la sociedad en su conjunto, bien el del interior de la Administración– mediante la represión de todas aquellas conductas contrarias al mismo.

Las justificaciones del desarrollo de la potestad sancionadora en manos de los entes administrativos obedece a razones pragmáticas evidentes, dado que sin ella, se dificultaría el cumplimiento de su compleja labor. Es por ello que se señala que el poder punitivo corresponde a la Administración no como un privilegio sino como un instrumento para el cumplimiento de sus fines –inmediato y eficaz– en orden a la satisfacción de los intereses generales.

3. A partir del concepto de poder sancionatorio expuesto, pueden extraerse los elementos esenciales de tal institución:

A. En primer lugar, el poder de la Administración para sancionar es un auténtico poder que deriva del ordenamiento jurídico encaminado al mejor gobierno de los diversos sectores de la vida social.

B. Por otra parte, la potestad sancionadora tiene un efecto aflictivo. El ejercicio por los entes administrativos de su poder sancionador trae como resultado la imposición de una medida de carácter aflictivo para el administrado, que puede consistir, tanto en la privación de un derecho preexistente (sanción interdictiva) como en la imposición de un nuevo deber (sanción pecuniaria).

C. Finalmente, el poder punitivo de la Administración tiene una finalidad represora; es decir, castigar una conducta contraria a Derecho y restablecer el orden jurídico previamente quebrantado por la acción del transgresor.

4. En cuanto a sus orígenes, la potestad sancionadora de la Administración es tan antigua como ésta misma. Históricamente, se considera como un elemento esencial del poder de policía. En efecto, se estima que las sanciones administrativas constituyen un capítulo del Derecho de Policía. De tal manera, se llega ha sostener que donde hay policía aparecen las sanciones. Y es que, debe recordarse que en virtud del poder de policía la Administración está autorizada para imponer sanciones propiamente tales –de signo pecuniario (multas) o de otro contenido restrictivo de derechos o intereses de los administrados, dirigidas a reprochar los ilícitos administrativos– así como las medidas de policía, que no sanciones, encaminadas a la vigilancia sobre las necesarias y previas autorizaciones administrativas. Así, se sostiene que las sanciones son el pilar sobre el que se asienta la policía, pues sin ellas no podría ser efectiva.

A partir del constitucionalismo, cambiaron las concepciones dominantes, puesto que el desprestigio ideológico de la policía arrastró consigo el de la potestad sancionadora. De tal suerte, se traslada a los jueces y tribunales el monopolio estatal de la represión, lo que supuso la adopción del Derecho Penal legalizado y judicializado. Sin embargo, los Estados de la época que se apresuraron a adoptar este nuevo sistema represivo, más racionalizado y objetivo, no abandonaron sus propios poderes sancionatorios. Es decir, el desplazamiento de los viejos poderes de policía de la Administración no llegó a producirse en su totalidad, coexistiendo, de esa manera, dos sistemas represivos.

Ahora bien, la potenciación de las facultades administrativas represivas paralelamente a las penales obedece además a una inadecuación del sistema penal, por su lentitud, por su rigidez, por su excesivo rigor o contenido socialmente infamante. Así, se va produciendo una despenalización que traslada desde los jueces penales a la Administración la represión de determinados delitos y faltas.

Con todo, esta dualidad de sistemas represivos ha pervivido hasta nuestros tiempos y en muchos casos ha sido expresamente reconocido por los textos constitucionales.

5. Aceptada la coexistencia de la facultad sancionadora de la Administración con la conferida a jueces y tribunales, se hace necesario precisar la naturaleza jurídica de aquélla. Y es que, como ha quedado perfilado anteriormente, tanto la potestad administrativa sancionadora como la potestad penal conferida a jueces y tribunales constituyen técnicas de intervención social perfectamente habituales y sólidamente asentadas.

Actualmente, es absolutamente dominante la tesis que entiende que la potestad punitiva de la Administración, junto con la potestad penal de los tribunales, forma parte de un genérico ius puniendi del Estado. En otras palabras, el ius puniendi superior del Estado que es único, se manifiesta de dos formas concretas y distintas: ilícitos penales –los delitos y faltas– y los ilícitos administrativos o contravenciones.

Sobre el particular, en la Sentencia de 5-X-2000, pronunciada en el proceso nº 148-C-99, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que "el ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, no solo se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan tal jurisdicción, sino que también se manifiesta en manos de la Administración Pública".

Recapitulando, puede decirse que a la Administración Pública le corresponde el ejercicio de roles de control y seguimiento de la actividad de los administrados, relacionándose con éstos a través de las técnicas permisivas de control y junto a estas, se erige la posibilidad que la misma Administración en una actividad de tutela de los intereses sociales, pueda aplicar ante determinadas incumplimientos –acciones u omisiones– las denominadas sanciones administrativas. La materialización de la función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi estatal se conoce como potestad sancionadora.

IV. Establecidos los elementos principales del poder punitivo de la Administración, su finalidad y naturaleza jurídica, es preciso analizar los límites a ésta contenidos en la Constitución.

Ciertamente, el ejercicio del ius puniendi estatal en manos de los entes administrativos, no puede quedar a su libre albedrío, sino que se encuentra limitado por la propia Constitución. En ese sentido, toda sanción administrativa para que sea constitucional y legalmente válida debe respetar los principios que la misma Constitución establece. Y siendo necesario para la comprensión de la institución objeto de estudio estos principios, se expondrán, de forma sucinta, las ideas centrales en torno a cada uno de ellos.

1. El principio de legalidad es la expresión del principio nullum crimen, nulla poena sine lege. En anteriores oportunidades, esta Sala ha manifestado que dicha categoría jurídica rige la actividad estatal, siendo que dicho principio no hace referencia sólo a la legalidad secundaria, sino que se extiende al sistema normativo como unidad; es decir, la legalidad supone respeto al orden jurídico en su totalidad, lo que comprende desde luego la Constitución.

Asimismo, se ha señalado que toda ley que faculte privar de un derecho a la persona, debe establecer las causas para hacerlo y los procedimientos a seguir, porque de lo contrario se estaría infringiendo la Constitución, y que el principio de legalidad rige a la Administración Pública. De ahí que, la actuación de todo funcionario o autoridad administrativa ha de presentarse necesariamente como ejercicio de una potestad o competencia atribuida previamente por ley.

Consecuentemente, y en concordancia con lo expuesto acerca del principio de legalidad, las sanciones deben sujetarse estrictamente a lo prescrito por el ordenamiento jurídico legal vigente. Dicho en otras palabras, en materia sancionatoria, el principio de legalidad presupone que para el ejercicio de tal potestad es necesaria la existencia de una infracción, la que, a su vez, exige que los hechos imputados se encuentren calificados como ilícitos en la legislación aplicable.

2. Como consecuencia del principio de legalidad se encuentra la exigencia de tipicidad del ilícito en las infracciones administrativas. Implica este principio que la imposición de toda sanción supone la existencia de una norma en la que se describa de manera clara, precisa e inequívoca la conducta objeto de sanción. Así, para imponer una sanción la conducta realizada debe encajar en la norma de que se trate.

La especificidad de la conducta a tipificar viene de una doble exigencia: del principio general de libertad, sobre el que se organiza todo el Estado de Derecho, que impone que las conductas sancionables sean excepción a ese libertad y, por tanto, delimitadas, sin ninguna indeterminación; y, en segundo término, a la correlativa exigencia de la seguridad jurídica, que no se cumpliría si la descripción de lo sancionable no permitiese un grado de certeza suficiente para que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias de sus actos.

No caben, pues, cláusulas generales o indeterminadas de infracción, que pudieran permitir al órgano sancionador actuar con un excesivo arbitrio y no con el prudente y razonable que permitiría una especificación normativa.

3. El principio de proporcionalidad supone una correspondencia entre la infracción y la sanción, con interdicción de medidas innecesarias o excesivas.

A. El principio de proporcionalidad –sostiene la doctrina procesal– exige que en las intervenciones del Estado en la esfera privada, defendida por los derechos fundamentales, los medios utilizados se mantengan en proporción adecuada a los fines perseguidos. La proporcionalidad de una regulación o acto ha de establecerse, pues, con referencia al objeto de protección y ordenación intentado en cada supuesto, con referencia al derecho fundamental que resulte o pudiere resultar lesionado.

Es de aclarar sobre tal principio –tal como lo advierte la doctrina penal–, que su delimitación no es fácil, en tanto que debe distinguirse previamente entre conceptos jurídicos indeterminados y discrecionalidad. Por una parte, la proporcionalidad es un concepto jurídico indeterminado que no atribuye discrecionalidad al órgano que debe observarla, sino que le obliga a encontrar una única solución justa, aunque al mismo tiempo, en la concreción del concepto según las circunstancias particulares del caso, haya de otorgarse a los órganos un cierto margen de apreciación. Por otro lado, el ejercicio de potestades discrecionales no conduce a una absoluta libertad de actuación, pues en el Estado de Derecho ha ido cobrando fuerza la idea de que la discrecionalidad posee ciertos elementos reglados que restringen la libertad del órgano actuante, entre los que se encuentra la proporcionalidad del medio para la consecución del fin.

La discrecionalidad, pues, permite a la Administración escoger entre un determinado número de opciones igualmente válidas y la autoriza para efectuar la elección bajo criterios de conveniencia u oportunidad, los cuales quedan confiados a su juicio. Por el contrario, en los conceptos jurídicos indeterminados no existe libertad de elección alguna, sino que obliga únicamente a efectuar una subsunción de unas circunstancias reales a una categoría legal configurada, no obstante su imprecisión de límites, con la intención de acotar un supuesto concreto. Y es que, un concepto jurídico indeterminado presenta tres zonas diferenciadas: la primera, el núcleo del concepto o zona de certeza positiva; la segunda, una zona de incertidumbre, situada entre una zona de certeza positiva y negativa; y tercera, una zona de certeza negativa. De estas, sólo las zonas de certeza son seguras en cuanto a la admisión o exclusión del concepto; si su ubicación es en una zona de incertidumbre, esta basado en una duda.

B. En ese orden de ideas, esta Sala en Sentencia de 14-II-1997, pronunciada en el proceso de Inc. 15-96, ha señalado como elementos del principio de proporcionalidad los siguientes: la idoneidad de los medios empleados –en el sentido que la duración e intensidad de los mismos deben ser los exigidos por la finalidad que se pretende alcanzar–; la necesidad de tales medios –en el sentido que se debe elegir la medida menos lesiva para los derechos fundamentales, es decir, la que permita alcanzar la finalidad perseguida con el menor sacrificio de los derechos e intereses del afectado–; y la ponderación de intereses, a fin de determinar la existencia de una relación razonable o proporcionada de la medida con la importancia del bien jurídico que se persigue proteger. Además, se indica que el principio en comento no se reduce al ámbito de aplicación de la ley –lo cual corresponde al Órgano Judicial, sino que parte desde la formulación de la norma, función que –en virtud del principio de legalidad– le corresponde al Órgano Legislativo o a cualquier ente con competencia normativa.

4. La aplicación al Derecho Administrativo Sancionador del principio de culpabilidad que rige en el ámbito penal, ha erradicado del campo de las infracciones administrativas la aplicación de la responsabilidad objetiva.

El principio de culpabilidad en materia administrativa sancionatoria supone dolo o culpa en la acción sancionable. Bajo la perspectiva del principio de culpabilidad, sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas que resulten responsables de las mismas, por tanto, la existencia de un nexo de culpabilidad constituye un requisito sine qua non para la configuración de la conducta sancionable. Es decir, que debe existir un ligamen del autor con su hecho y las consecuencias de éste; ligamen que doctrinariamente recibe el nombre de "imputación objetiva", que se refiere a algo más que a la simple relación causal y que tiene su sede en el injusto típico; y, un nexo de culpabilidad al que se llama "imputación subjetiva del injusto típico objetivo a la voluntad del autor", lo que permite sostener que no puede haber sanción sin la existencia de tales imputaciones.

Podemos asegurar entonces, sin ambages, que en materia administrativa sancionatoria es aplicable el principio nulla poena sine culpa; lo que excluye cualquier forma de responsabilidad objetiva, pues el dolo o la culpa constituyen un elemento básico de la infracción.

Ahora bien, este principio de culpabilidad ha de matizarse a la luz del interés general en aquellas situaciones en que el ejercicio de la potestad sancionadora se encamina a la protección del interés público, pilar fundamental del Derecho Administrativo. En los casos en que la Administración toma medidas para la protección del interés general o de un conglomerado –tales como retiro del mercado de productos en mal estado, cierres temporales de locales que pongan en peligro la salud, etc.– el despliegue de estas acciones, si bien no excluye el imperativo de una cobertura legal, por responder a razones de interés general, opera independientemente de la existencia de dolo o culpa en el destinatario que se verá afectado por las mismas.

En otras palabras, cuando se trata de una relación jurídica exclusivamente entre el administrado y la autoridad administrativa, para la imposición de sanciones es necesario establecer la culpabilidad antes de determinar responsabilidad. Sin embargo, constituye un ámbito diferente cuando de la acción u omisión resulte un perjuicio a terceras personas, pues en este caso priva la tutela de los intereses colectivos, por lo que la afectación de tales intereses habilita el ejercicio de todas aquellas acciones de protección y resarcimiento necesarias para la preservación de los derechos de los particulares sin que sea necesaria comprobación de la culpabilidad por parte del gobernado afectado por tales medidas.

5. Finalmente, en el orden administrativo sancionador tiene aplicación el instituto de la prescripción de las infracciones para excluir la posibilidad, incoherente con el sistema, de una indefinida persecutoria de las infracciones por parte de la Administración. Así, el Estado ante poderosas razones jurídicas y de utilidad social basadas en los efectos que produce el paso del tiempo –que van desde la disminución del interés represivo hasta el desaparecimiento de la adecuación entre el hecho y la sanción como consecuencia de las modificaciones acaecidas por el transcurso del tiempo– renuncia a ejercitar el ius puniendi que le corresponde al declarar extinguida la responsabilidad administrativa.

Además, la necesidad de la prescripción como causal de extensión de las infracciones administrativas obedece al principio de seguridad jurídica, pues es evidente que el reproche sancionador no puede venir a exigirse siempre.

V. El siguiente punto de análisis en la presente decisión es la interpretación del art. 14 Cn. –y de la Constitución en general– a fin de determinar los tipos de sanciones administrativas permitidas por el texto constitucional.

En primer lugar, este tribunal sostuvo en Sentencia de 17-XII-1992, Inc. 3-92, lo siguiente: "Los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley. En un Estado de Derecho, todo funcionario actúa en virtud de las atribuciones y competencias que le confiere el pueblo, depositario original de la soberanía, por medio de la ley; a lo que un funcionario no esta facultado expresamente no puede realizarlo, pues se lo ha reservado el mismo pueblo o se lo ha conferido a otra autoridad. Con razón señala Kelsen, que desde el punto de vista de la técnica jurídica es superfluo prohibir algo a un funcionario, pues basta con no autorizarlo. (...) Al analizar el art. 14 de la Carta Magna, aparece que se ha autorizado a la Administración –con carácter evidentemente excepcional– a imponer multa o arresto hasta por quince días, pero en ningún momento aparece que se le concedan a aquellas otras potestades punitivas o sancionatorias; y es que habiendo sido establecidos en forma excepcional, tales facultades sancionatorias deben entenderse taxativas; y, en consecuencia, no puede hacerse una ampliación por vía legal, pues en tal caso la misma deviene inconstitucional. Al contrastar la disposición legal con la normativa constitucional, esta Sala tiene la convicción que la autoridad administrativa no puede sancionar con el cierre de un establecimiento, local, negocio u oficina, la infracción a las leyes tributarias; pues al constituir materialmente una pena, ello es atribución judicial. Respecto al argumento expuesto por el Fiscal General de la República, esta Sala hace ver que el art. 8 Cn. consagra el principio de legalidad como derecho individual, en aras de la protección de la libertad de los gobernados; pero que, respecto de los funcionarios públicos, rige el principio a la inversa: lo que no esta concedido, esta prohibido; como se ha dejado indicado líneas arriba. Y es que, como pristinamente lo ha enunciado Eduardo García de Enterría, el mecanismo del principio de legalidad debe entenderse como una técnica de atribución de potestades".

No obstante lo anterior, el criterio de esta Sala ha ido evolucionando con el transcurso del tiempo y adaptándose a las cambiantes exigencias de la realidad. Por ello, en Sentencia de Amp. 330-2000 de 23-IX-2002 este tribunal expresamente modificó el precedente citado anteriormente de la siguiente manera: "esta Sala comparte el criterio sostenido por la Sala de lo Contencioso Administrativo, en el sentido que debe quedar establecido que el art. 14 Cn., al regular y atribuir a la autoridad administrativa la potestad de sancionar mediante arresto o multa las contravenciones, de ninguna manera tiene carácter excluyente o restrictivo, como para sostener, que la autoridad demandada en ejercicio de la función administrativa que naturalmente le compete, no puede ser facultada legalmente para imponer otra especie de sanciones ante las contravenciones correspondientes. Y es que como dicha Sala manifestó en la resolución mencionada: ‘(...) tanto el arresto como la multa han sido consideradas como penas en la legislación o Derecho Penal. Esa circunstancia fue considerada indudablemente por el constituyente salvadoreño en la formulación del art. 14 Cn., y es el supuesto de la expresión que sigue a la regla general de que corresponde únicamente al órgano judicial la facultad de imponer penas. En efecto, la expresión que le sigue: No obstante, usada en la segunda parte del art. 14 Cn., para facultar a la autoridad administrativa la imposición de sanciones como el arresto y la multa, por las contravenciones a las leyes o normas administrativas, sólo implica el recordatorio del origen penal de esas sanciones, pero de ninguna manera, que se erija como la base para sostener, que son las únicas sanciones administrativas que la Constitución faculta a la autoridad administrativa en ejercicio de sus atribuciones legales. Esta interpretación, como se colige, abona a considerar que la administración posee una amplia gama –que requiere evidentemente del respeto al principio de legalidad, reserva de ley y tipicidad– de posibilidades para desplegar su potestad sancionatoria".

"Expuesto todo lo anterior –sigue la mencionada sentencia de amparo–, se concluye que las potestades excepcionales de imponer arresto o multa conferidas a la administración deben entenderse en concordancia con toda la Constitución, y no en forma aislada, de lo cual se colige que dichas medidas excepcionales se refieren estrictamente al orden del Derecho Penal, por lo que es pertinente recalcar que la potestad sancionatoria concedida a la administración no se limita a lo taxativamente expuesto por el art. 14 Cn., dado que lo prescrito en cuanto al arresto y la multa son potestades punitivas de la administración pero en materia penal, y no administrativo sancionatoria, pues partir del supuesto que la administración en el resto de sus campos no puede sancionar a los administrados que incumplen la ley, sería quitarle la potestad de imperium contenida en la Constitución, al dejarla sin formas eficaces de hacer cumplir el ordenamiento jurídico. De esta manera, y mediante la presente este tribunal cambia el precedente contenido en la resolución de Inc. de referencia 3-92 ac, (...) en la que se estableció que la autoridad administrativa no puede imponer sanciones por la infracción a las leyes; pues al constituir materialmente una pena, ello es atribución judicial. Y es que, si bien conforme a los principios de igualdad y de seguridad jurídica, la jurisprudencia debe tener un adecuado seguimiento y apego por parte del respectivo tribunal que la dicta, esto no es óbice para que los criterios jurisdiccionales sean modificados parcial o incluso totalmente, pues si bien dichos criterios deben ser firmes y sostenidos, no pueden por ello revestir un carácter pétreo y de absoluta invariabilidad. Es así como se varía la jurisprudencia constitucional citada, dado que, transcurridos casi diez años desde la misma, y tal como se dijo en la sentencia dictada en el proceso ref. 383-2000 de las quince horas y once minutos del día veinticuatro de enero del presente año, ‘se atiende a un depurado criterio de interpretación de la Constitución, en el sentido de armonizar la aplicación derivada de la interpretación de la diversidad de normas constitucionales, ya que la Constitución debe entenderse como un todo coherente, cuyos artículos no pueden ser interpretados aisladamente, sino de conformidad con el todo’. Aunado esto a que, habiéndose desde aquella época reformado la Constitución en varios aspectos relativos a potestades sancionatorias de la administración, es claro que la intención del legislativo –en este caso como constituyente derivado– es reafirmar dicha potestad en el seno de la administración pública, por lo cual no sería ni circunstancial ni jurídicamente acorde al presente sostener el anterior criterio invocado".

Dicho cambio obedece pues a una interpretación sistemática del texto constitucional. Esto es, que la Constitución debe interpretarse siempre como un cuerpo o conjunto orgánico y sistemático integrado por reglas y principios racionales e inseparablemente vinculados entre sí, por lo cual ninguna de sus cláusulas debe considerarse aislada, ni superfluamente sino como parte de un sistema.

Así, al realizar una revisión integral de la Constitución vigente, se encuentran otras disposiciones que de forma expresa o implícita atribuyen a la administración pública potestades sancionatorias diferentes a las indicadas en el art. 14 Cn., por ejemplo, el art. 68 Cn, al referirse a las potestades administrativas del Consejo Superior de Salud Pública y de las Juntas de Vigilancia, señala en su inciso segundo que "estos organismos tendrán facultad para suspender en el ejercicio profesional a los miembros del gremio bajo su control, cuando ejerzan su profesión con manifiesta inmoralidad o incapacidad." Asimismo el art. 182 Cn., al establecer las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia, señala en la nº 12, que ésta podrá suspender o inhabilitar a los abogados autorizados por los motivos previstos.

Además, el art. 186 Cn., en su inc. final, prevé lo siguiente: "La ley regulará los requisitos y la forma de ingresos a la carrera judicial, las promociones, ascensos, traslados, sanciones disciplinarias a los funcionarios incluidos en ella y las demás cuestiones inherentes a dicha carrera". Dicho artículo también permite la posibilidad de imponer sanciones disciplinarias, las cuales debido a su naturaleza necesariamente deben ser distintas a la multa y al arresto.

Igualmente, el art. 218 Cn. prescribe: "Los funcionarios y empleados públicos están al servicio del Estado y no de una fracción política determinada. No podrán prevalerse de sus cargos para hacer política partidista. El que lo haga será sancionado de conformidad con la ley." Por su parte, el art. 240 inc. 2° expresa: "Los funcionarios y empleados que la ley determine están obligados a declarar el estado de su patrimonio ante la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con los incisos anteriores, dentro de los sesenta días siguientes a aquél en que tomen posesión de sus cargos. La Corte tiene facultad de tomar las providencias que estime necesarias para comprobar la veracidad de la declaración, la que mantendrá en reserva y únicamente servirá para los efectos previstos en este artículo. Al cesar en sus cargos los funcionarios y empleados aludidos, deberán hacer nueva declaración del estado de sus patrimonios. La ley determinará las sanciones por el incumplimiento de esta obligación."

En estas dos últimas disposiciones, la Constitución remite la determinación de las sanciones al legislador; sin embargo, el arresto y la multa no parecen sanciones coherentes con el acto ilícito que se pretende castigar.

En virtud de lo antes expuesto, esta Sala reitera el criterio asentado mediante sentencia de Amp. 330-2000, en relación con la interpretación del art. 14 Cn., en el sentido que las sanciones mencionadas en tal disposición constitucional no son taxativas ya que, con base en una interpretación sistemática de la Constitución, existe otro tipo de sanciones que le están permitidas a la Administración.

En relación con el arresto, cabe señalar que el período de duración establecido en el art. 14 Cn. debe considerarse como plazo máximo; es decir que en ese caso la formulación lingüística del texto constitucional sí es cerrada y por lo tanto no es posible interpretar que dicho plazo pueda extenderse más allá de cinco días.

Por otra parte, debe acotarse que el texto constitucional únicamente habilita a los entes administrativos para permutar la multa por la prestación de servicios a la comunidad. Claro está que, entre la amplia gama de medidas sancionatorias que dispone la Administración, la multa, además de ser la sanción administrativa por excelencia, es una de las menos gravosas; y de ahí que, la Constitución faculte su permuta únicamente por una que ocasione menores perjuicios al administrado, la prestación de servicios a la comunidad. Así pues, cualquier normativa infraconstitucional que disponga la permuta de la multa por otra sanción que no sea la prestación de servicios a la comunidad es contraria a la Constitución.

Sobre este punto, además debe recordarse que ha sido preocupación constante del legislador el encauzar el Derecho Administrativo Sancionador hacia caminos más garantistas y favorables para el administrado, precisamente por ser éste una manifestación del ejercicio de la potestad punitiva del Estado. Muestra de esa inclinación es la reforma del art. 14 Cn. –ratificada mediante el art. 1 del Decreto Legislativo nº 744, del 27-VI-1996, publicado en el D. O. nº 128, tomo 332, del 10-VII-1996– a través de la cual, se redujo el plazo de duración del arresto en materia administrativa de quince a cinco días y se suprimió la facultad conferida a la Administración para permutar la multa por el arresto; disponiendo, en cambio, su sustitución por la prestación de servicios a la comunidad.

VI. Efectuadas las anteriores acotaciones, corresponde examinar y decidir la pretensión.

En el presente caso, los peticionarios impugnan los arts. 16 inc. 1º, 26 inc. 4º, 28 inc. 2º, 59 inc. 2º, 60 incs. 1º y 2º, 63 y 66 de la LM por permitir la imposición de sanciones distintas del arresto y de la multa.

Tal como se mencionó en el Considerando V de la presente sentencia, entender que la potestad sancionadora de la Administración se limita a lo expuesto por el art. 14 Cn., sería dejarla sin formas eficaces de hacer cumplir el ordenamiento jurídico. Asimismo, mantenerse en dicha interpretación sería desconocer a la Constitución como un cuerpo o conjunto orgánico y sistemático integrado por reglas y principios racionales e inseparablemente vinculados entre sí.

Por tal razón, actualmente esta Sala interpreta que la Administración Pública está facultada para imponer otro tipo de sanciones distintas del arresto y de la multa, y en consecuencia, en el presente caso no existe la inconstitucionalidad alegada en cuanto a los arts. 16 inc. 1º, 26 inc. 4º, 28 inc. 2º, 59 inc. 2º, 60 inc. 2º, 63 y 66 de la LM, debiendo desestimar la pretensión en este aspecto.

Ahora bien, el inc. 1º del art. 60 de la LM habilita a la autoridad administrativa para permutar la multa por el arresto hasta por treinta días. Tal como se mencionó anteriormente, en relación con la posibilidad de sustituir la multa por otra sanción administrativa, el texto de la Constitución es claro, por lo que no es posible permutar la multa por otra sanción que no sea la prestación de servicios a la comunidad.

Por consiguiente, la mencionada disposición es violatoria del art. 14 Cn., en tanto que faculta al Ministerio del Interior [ahora Ministerio de Gobernación] para permutar la multa por el arresto; sanción que la Constitución posibilita sustituir únicamente por el servicio a la comunidad, debiendo estimar la pretensión en cuanto a este motivo.

Constatado el choque del inc. 1° del art. 60 de la. LM con la Constitución, y siendo que dicha disposición es preconstitucional, de conformidad con el art. 249 Cn., este tribunal se limitará en su fallo a declarar de un modo general y obligatorio, que el mismo se derogó la fecha de entrada en vigencia de la reforma al art. 14 de la Constitución contenida en el Decreto Legislativo nº 744, del 27-VI-1996, publicado en el D. O. nº 128, tomo 332, del 10-VII-1996. Sin embargo, los efectos de la presente resolución deberán ser de observancia general a partir de la publicación de esta sentencia en la forma legal, con base en la facultad que posee esta Sala, intérprete supremo de la Constitución, lo que la habilita para graduar o regular los efectos de sus fallos.

Por tanto:

Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador esta Sala

Falla:

1. Declárase que en los arts. 16 inc. 1º, 26 inc. 4º, 28 inc. 2º, 59 inc. 2º, 60 inc. 2º, 63 y 66 de la LM no existe el vicio de contenido alegado, consistente en que los mencionados artículos violan el art. 14 Cn.; pues las sanciones mencionadas en la referida disposición constitucional no son las únicas que permite la Constitución, en virtud de una interpretación sistemática.

2. Declárase de un modo general y obligatorio que el contenido del inc. 1° del art. 60 de la LM, contraviene lo dispuesto en el art. 14 de la Constitución, al facultar a la autoridad administrativa para permutar la multa por el arresto; sanción que la Constitución posibilita sustituir únicamente por el servicio a la comunidad. Es entendido que a partir de la publicación de ésta, la declaratoria presente será vinculante para toda la Administración Pública.

3. Notifíquese la presente sentencia a los demandantes, Asamblea Legislativa y Fiscal General de la República.

4. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al director de dicho órgano oficial. ---A. G. CALDERON---V. de AVILÉS---J. E. TENORIO---J. ENRIQUE ACOSTA---M. CLARÁ---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.