Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, San Salvador, a las once horas y veinte minutos del día once de noviembre de dos mil tres.

El presente proceso constitucional ha sido promovido por los ciudadanos David Rodríguez Rivera y Nelson Napoleón García Rodríguez, mayores de edad, el primero, promotor social y del domicilio de Zacatecoluca y el segundo sociólogo, del domicilio de Chalchuapa, ambos de nacionalidad salvadoreñas; a fin que este tribunal declare inconstitucional el contenido del art. 13 de la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos, emitida por D. L. nº 504, de 16-IV-4-1993, publicado en el D. O. nº 73, tomo 319, correspondiente al 22-IV-1993, y por conexión, el Acuerdo Ejecutivo nº 276, del 2-IV-2001, publicado en el D. O. nº 77, tomo 351, correspondiente al 25-IV-2001.

Los preceptos impugnados literalmente prescriben:

Han intervenido en el proceso, además del demandante, la Asamblea Legislativa y el Fiscal General de la República.

Analizados los argumentos; y considerando:

I. 1. La pretensión de los actores puede sintetizarse en el argumento siguiente:

Que la Asamblea Legislativa, en el art. 13 de la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos, transgrede el art. 86 Cn. al delegar la función que le confiere el art. 131 ord. 6º Cn. al Ministerio de Hacienda, para fijar el precio de las placas de los vehículos automotores, lo que implica que existe una clara usurpación de funciones, aún cuando sea el órgano al cual corresponde esta facultad quien lo haya delegado al otro, ya que nadie puede alegar ignorancia de la ley.

Señalan además los demandantes que se violenta la equidad al conocerse que el juego de placas tiene un costo de ¢ 27.80, ya que todos los ciudadanos que poseen vehículos pagan el mismo precio, pero hay un incremento producido por esta tasa, así como por la entrega de las mismas a través de la empresa privada SERTRACEN S. A de C. V.

2. La Asamblea Legislativa en su informe a esta Sala manifestó que no existe violación constitucional puesto que, a pesar de la previsión del art. 13 de la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos, el espíritu del legislador en ningún momento fue delegar la función legislativa al Ejecutivo a través del Ministerio de Hacienda, sino más bien el de apegarse a lo establecido en la Constitución, ya que, fue la misma Asamblea Legislativa la que aprobó o decretó las tasas a las que hace referencia el actor.

Señala además la Asamblea Legislativa que, referente a la supuesta violación del art. 131 ord. 6º Cn., considera que esta no existe, puesto que estamos en presencia de tasas aprobadas y decretadas en la ley, ejercida mediante facultad constitucional y entre la clasificación doctrinal encontramos aparte de las tasas municipales, las estatales, reconocidas como ingresos de la Hacienda Pública tal como lo establece el art. 223 ord. 4º de la Cn., con lo cual se ratifica que no hay violación alguna, ya que al referirnos a este tipo de tasas no se hace más que confirmar el apego de la Asamblea Legislativa a la Constitución, en cuanto el ejercicio de la facultad legislativa, que le confiere la misma.

3. El Fiscal General de la República, lic. Belisario Amadeo Artiga Artiga, básicamente funda sus argumentaciones en los siguientes aspectos: a) La Comisión de Estudio del Proyecto de la Constitución de 1983 señaló que "la división de los órganos o mejor entendida como la división de funciones, no conlleva exclusivamente en concentraciones de competencias en cada órgano del Estado; para el caso, el Ejecutivo interviene en la formación de ley cuando le da iniciativa y la sanciona, intervención que en algunos casos también interviene el Órgano Judicial; el Órgano Ejecutivo también tradicionalmente ha tenido facultades jurisdiccionales en materia administrativa, para demostrar que la división absoluta de funciones tampoco existe; de lo que se trata, concluye la Comisión, es que en el ejercicio de las atribuciones y competencias constitucionales establecidas para cada órgano gubernamental en la formulación, ejecución y control de las decisiones políticas, exista una conformación y colaboración entre ellos en el ejercicio de las funciones públicas", tal y como se ha dejado redactado en el art. 86 inc. 1º Cn.; b) Garrido Falla en el Tratado de Derecho Administrativo refiere que el llamado Poder Ejecutivo no se limita a una actividad de pura ejecución, sino que se producen con gran frecuencia actos que, desde el punto de vista material, podrían calificarse de función legislativa o judicial del Estado; A partir de lo anterior, el Fiscal General de la República concluye que, el actuar de la Asamblea legislativa al conceder en el art. 13 de la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos, la competencia al Ejecutivo en el Ramo de Hacienda para que fije el precio de las placas, no está delegando funciones que le corresponden exclusivamente a dicho órgano, sino más bien se trata de una colaboración entre órganos en el ejercicio de sus funciones, a efecto de que el órgano encargado de la dirección de las Finanzas Públicas, sea el encargado de fijar el precio de comercialización del bien, en tal sentido, la potestad constitucional de crear y establecer los tributos no ha sido delegada al Ejecutivo en el Ramo de Hacienda y en tanto la potestad de creación de los tributos sea reservada al Legislativo, su actuación en cuanto a concederle al Ministerio de Hacienda la fijación del precio de las placas no deriva en inconstitucional.

II. Expuesto el contenido básico de la demanda, orientado a evidenciar desde el particular punto de vista de los actores la supuestas inconstitucionalidades del art. 13 de la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos y por conexión lo relativo al A. E. nº 276, así como el informe de la autoridad emisora –Asamblea Legislativa– y la opinión vertida por el Fiscal General de la República, corresponde ahora identificar los argumentos de inconstitucionalidad sobre los que habrá de decidirse en esta sentencia, así como el orden lógico que llevará la misma.

Así, la resolución estará estructurada con el iter lógico siguiente: En primer lugar, se analizará lo referente a la inconstitucionalidad por conexión, puesto que, aunque la admisión de la demanda se circunscribe únicamente al art. 13 de la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos esta disposición tiene su desarrollo en el Acuerdo Ejecutivo nº 276 (III 1); luego se realizarán consideraciones acerca del vicio de forma y en torno a ello se realizarán acotaciones relativas a la división de poderes, reserva de ley y principio de legalidad en materia tributaria, utilizándose para ello doctrina de los expositores del derecho y autoprecedentes de este tribunal en relación con dichos temas (III 2); luego habrá de pronunciarse el fallo que corresponda según la Constitución.

III. 1. Aunque la L. Pr. Cn. no regule nada al respecto, la construcción jurisprudencial de los Tribunales Constitucionales nos permiten hacer hincapié en aspectos procesales constitucionales que conlleven al mejor entendimiento y decisión de la interpretación constitucional.

Si bien es cierto que el principio de congruencia circunscribe al tribunal al conocimiento de la pretensión objeto de estudio, de la misma se desprende implícita o explícitamente la conexión que los pretensores realizan de la norma principal con otras "derivadas" o intrínsecamente vinculadas con la misma y que de hecho, constituyen parte del objeto de control constituido por la norma atacada de inconstitucional por el justiciable, para el caso v. gr., un reglamento de aplicación o de ejecución.

Este tribunal, particularmente en el proceso de inconstitucionalidad ha "conectado" disposiciones que son un desarrollo o complemento de las principales, tal es el caso de la Sentencia de 6-IX-2001, pronunciada en el proceso de Inc. 27-99 en la cual dijo que "un tipo particular de decisión estimativa es la que abarca una inconstitucionalidad ‘derivada’ o ‘conexa’, según la cual este tribunal, como excepción al principio de congruencia, cuando llega a la declaración de inconstitucionalidad de una disposición, declara además cuáles son las otras disposiciones o cuerpos normativos cuya inconstitucionalidad se deriva como consecuencia de la decisión estimativa adoptada. Ello con la finalidad de no consentir que una disposición o cuerpo legal quede en vigor cuando otro, que constituye su necesario presupuesto o fundamento, se declara inconstitucional (…); advertida esta circunstancia, de estimarse la pretensión (…) por conexión, este tribunal también procedería a declarar la inconstitucionalidad de su reglamento, aunque no haya sido considerado oportunamente por el demandante".

A partir de este autoprecedente –que, dicho sea de paso no es el único, sino uno de los principales, vid., la Resolución de 20-II-2002, Inc. 8-98 y la Sentencia de 15-III-2002, Inc. 30-96–, esta Sala ha establecido como línea jurisprudencial la inconstitucionalidad por conexión, derivada precisamente del impulso procesal realizado por los ciudadanos que han promovido el proceso de inconstitucionalidad en el ejercicio del derecho de acción, que les permite excitar o poner en funcionamiento la actividad del órgano jurisdiccional a través de la Sala de lo Constitucional.

En este sentido, es dable tomar en cuenta, en el caso en análisis, además de la disposición impugnada –art. 13 de la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos, que delega expresamente al Ministerio de Hacienda el precio de las placas– lo relativo también al A. E. nº 276, en la que el Ejecutivo acuerda fijar el precio de venta de placas de vehículos automotores, motos, motonetas o sidecars y derechos de reposición por ser un desarrollo de la normativa principal; situación de la cual esta Sala se pronunciará además en la parte resolutiva de esta sentencia por ser consecuencia inmediata de la disposición principal arriba señalada.

2. El vicio de forma planteado por los actores consiste fundamentalmente en que la Asamblea Legislativa ha "delegado" una de sus funciones, contenida en el art. 131 ord. 6º Cn. al Ministerio de Hacienda, facultándolo a éste para establecer el precio de las placas de los vehículos que circulan en el territorio nacional.

A. Referente a ello, comenzaremos afirmando que la potestad del Estado es única en su esencia y opera concretamente mediante múltiples actividades y por medio de diversos órganos. Al atribuir las funciones del Estado a los tres grupos distintos de órganos, a los llamados tres "poderes", no se fracciona la unidad orgánica estatal, ya que cada uno de ellos actúa siempre como órgano del Estado. En este sentido, la esencia del Estado de Derecho en el poder, debe ser limitada y de ahí posteriormente resulta modificada la denominación original de la teoría, cuando el término "división" se convierte en "separación" de funciones, para significar el propósito de que un órgano cumpla la función que le corresponde independientemente de otros y no interfiera en las funciones de ellos. Sin embargo, volviendo a los orígenes establecidos por Montesquieu, debe haber una colaboración entre poderes u órganos.

Particularmente, en el caso salvadoreño, se puede afirmar con el profesor Álvaro Magaña que, cuando nuestra Constitución asigna atribuciones a personas o cuerpos colectivos, de lo que se trata esencialmente es de distribuir el ejercicio del poder, y al hacerlo realmente no hace otra cosa, que concretar la antigua teoría. Además, la independencia e indelegabilidad en el ejercicio de sus respectivas atribuciones y competencias, ahora atemperadas y transformadas, al convertirlas en la obligación de colaborar establecida en el art. 86 Cn. son elementos añadidos al esquema original de la teoría, con la intención de actualizarla, pero manteniendo su núcleo central, que es su filosofía. Lo cual ya venía desde la Constitución de 1950, cuando estableció en su art. 4 que los poderes "colaborarán en el ejercicio de las funciones públicas" que es una fórmula menos categórica comparada con la del art. 3 de 1939, que los caracterizaba como "distintos e independientes".

La "colaboración" –sigue el profesor Magaña–, es un intento de actualizar la teoría pero junto con otros ingredientes como la no delegación, la cual resulta del art. 86 Cn. Pero eso no se consigue solamente cambiando la denominación de algunos Titulos de la Constitución que regulan la estructura y organización del Estado y al mismo tiempo, se mantiene igual todo su contenido esencial, que es precisamente la estructura y la organización, características de la división de poderes.

Biscaretti di Ruffia, al referirse a la necesidad de coordinación de los órganos y al hecho de que, aunque, por lo general, cada poder opera dentro de su propia función ello no se ha cumplido estrictamente, pues "de ordinario son oportunas ciertas excepciones a tal principio (que se concreta en transferencias más o menos extensas e importantes, de funciones que corresponden a otros poderes)".

B. No obstante lo anterior, existen ámbitos reservados –sobre todo ámbitos de libertad sujetos a regulación– que dependen exclusivamente de los representantes, quedando tales actos exentos de la acción del ejecutivo y en consecuencia de sus productos normativos propios.

Así, determinadas materias están vedadas al Ejecutivo, y en consecuencia su actuación sólo se legitima en base a una ley previa y con respeto absoluto a su contenido esencial. Se agrega además que, una idea referente a la reserva de ley es la relativa a la exclusividad de la potestad legislativa para regular ciertos derechos de los ciudadanos.

Relativo a ello, esta Sala en la Sentencia de 21-VI-2002, Inc. 3-99, ha señalado: "para una adecuada armonía entre los órganos o entes entre los que se ‘reparte’ el poder, se crea lo que se puede denominar las respectivas ‘zonas de reserva de competencias’ (…); la zona de reserva de cada órgano comprende un margen de competencias propias y exclusivas que no pueden ser interferidas por otro órgano; hay, entre otras, una zona de reserva de ley (o de la Asamblea Legislativa); una zona de reserva de la Administración (o del Ejecutivo); y una zona de reserva judicial (…); la reserva de ley es una técnica de distribución de potestades normativas a favor del Legislativo determinada constitucionalmente y que, por tanto, implica que determinadas materias sólo pueden ser reguladas por dicho órgano, como garantía, en primer lugar, de la institución parlamentaria frente a las restantes potestades normativas y, en segundo lugar, frente a sí misma. De acuerdo a la construcción jurisprudencial de esta Sala, la reserva de ley, aunque no opera de la misma forma en los distintos ordenamientos jurídicos, es la garantía que un determinado ámbito vital de la realidad dependa exclusivamente de la voluntad de los representantes de los involucrados necesariamente en dicho ámbito: los ciudadanos (…). En el modelo salvadoreño, tal reserva de ley es un medio para distribuir la facultad de producir disposiciones jurídicas entre los órganos y entes públicos con potestad para ello, otorgándole preferencia a la Asamblea Legislativa en relación con ciertos ámbitos de especial interés para los ciudadanos; preferencia que surge precisamente de los principios que rigen al Órgano Legislativo (...). En resumen, la preferencia hacia la ley en sentido formal para ser el instrumento normativo de ciertas materias, proviene del plus de legitimación que posee la Asamblea Legislativa por sobre el resto de órganos estatales y entes públicos con potestad normativa, por recoger y representar la voluntad general".

Por tanto, corresponde a la jurisprudencia de esta Sala –como se expuso– concretar, en los casos en que se le plantee vía pretensión de inconstitucionalidad, cuáles de aquellos ámbitos tienen que estar sometidos a la zona de reserva de ley, teniendo presente, básicamente, los principios informadores de la labor legislativa, la interpretación integral y profunda de cada precepto –en conexión con los valores y principios básicos de la Constitución–, la regulación histórica de la materia y, de manera no menos importante, las coincidencias doctrinales.

C. Por otro lado, una de las manifestaciones esenciales del esquema de la separación de poderes y del nacimiento del régimen constitucional, es el principio de legalidad tributaria.

En cuanto a su fundamento, tradicionalmente se ha identificado en este principio la exigencia de autoimposición del impuesto ya sea por si mismo o a través de la representación de los contribuyentes, teniendo naturalmente este principio un fundamento no unívoco sino plural, aunque, dentro de las exigencias o razones que abonan dicho principio, sobresale la relativa a la garantía de democracia (pluralismo, respeto de las minorías, publicidad) en el procedimiento de establecimiento de los tributos. Son así, los propios ciudadanos a través de sus representantes quienes determinan el reparto de la carga tributaria y, en consecuencia, los tributos que a cada uno de ellos se les puede exigir, siendo este el significado último, sustantivo y esencial del principio de legalidad.

a. En cuanto al alcance del principio de legalidad tributaria es menester hacer énfasis en que la misma doctrina ha sabido distinguir entre la reserva absoluta y relativa. En el primer supuesto consistente en la reserva absoluta, la ley debe llevar a cabo de manera acabada la completa regulación de la materia a ella reservada, sin dejar espacio para la integración de su disciplina por una fuente distinta. En cambio, en el caso de la reserva relativa, la ley puede limitarse a establecer los principios y criterios dentro de los cuales la concreta disciplina de la materia reservada podrá posteriormente ser establecida, en todo o en parte, por una fuente secundaria.

Ahora bien, en los casos en que la ley no regule o establezca directamente el tributo, remitiéndose a una fuente secundaria, esta remisión debe contener con suficiente determinación los limites y criterios dentro de los cuales ha de actuar la fuente secundaria, de manera que el tributo sea efectivamente regulado o establecido con arreglo a la ley.

Generalmente, lo que se remite a la fuente secundaria es la decisión sobre aplicar o no un tributo previamente regulado en la ley o bien el establecimiento o modificación de su cuantía. En este caso, dicha cuantía debe estar predeterminada dentro de los limites precisos susceptibles de ser controlados. Esta predeterminación puede hacerse bien con el señalamiento de cuantías máximas y mínimas expresas o bien mediante el recurso a conceptos indeterminados, como v. gr., que el importe de la prestación no puede superar el coste del servicio, siendo inadmisibles las habilitaciones "en blanco". Por consiguiente, la ley debe determinar –directamente o mediante la fijación de los criterios a desarrollar por fuentes secundarias– qué categorías de ciudadanos y en razón de qué presupuestos de hecho van a pagar el tributo; así como cuanto van a pagar.

IV. En el casi sub iudice, podemos observar tres situaciones: a) la primera referida al principio de legalidad que establece el art. 131 ord. 6º de la Cn. que le da la potestad exclusiva al Legislativo para establecer esta clase de tributos; b) la segunda, en la que el Órgano Legislativo prevé en una ley la posibilidad de regular un tributo consistente en que ningún vehículo podrá circular sin las correspondientes placas, previo pago de su precio, remitiendo la fijación del precio al Ejecutivo; c) El Ministerio de Hacienda a través del A. E. nº 276, señala las cantidades a pagar en cada supuesto hipotético.

Esta situación demuestra que no se trata de una colaboración entre órganos, como argumenta el Fiscal General, sino más bien una delegación expresa de una Ley que se desarrolla no en un reglamento sino en un Acuerdo Ejecutivo cuya decisión final ha sido dada por el Ministerio de Hacienda estableciendo un precio de mercado que deberá pagar el destinatario del tributo, es decir todo aquel que posea un vehículo automotor, sin perjuicio de las naturales excepciones: cuerpo diplomático, misión internacional, etc.

Como hemos señalado en párrafos precedentes, la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos no ha establecido los limites y criterios mínimos a desarrollar v. gr., en un reglamento de ejecución. No existe además una cuantía (máximos o mínimos) predeterminada dentro de los limites precisos susceptibles de ser controlados, sino se le da completa libertad, habilitando "en blanco" al Ministerio de Hacienda para decidir cuánto es la cantidad a pagar por el juego de placas, lo cual no constituye una colaboración entre órganos del Estado sino en puridad una delegación que contradice el art. 86 Cn. y así deberá establecerse en el fallo.

Es preciso hacer énfasis que los límites que concretan, aclaran y precisan el mandato de la Constitución no pueden desconocer nunca el contenido mínimo de la reserva que tal mandato establece. La reserva de ley supone, ante todo, un límite general a la potestad reglamentaria de la Administración.

En consecuencia se establece que el art. 13 de la ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos y por conexión el A. E. nº 276 vulnera los art. 86 y 131 ord. 6°Cn, por lo cual, son inconstitucionales y así deberá declararse en la presente sentencia.

Por tanto:

Con base en las razones expuestas, disposiciones constitucionales citadas y artículos 9, 10 y 11 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República esta Sala falla:

1. Declárase inconstitucional, por vicio en su forma, el art. 13 de la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos, por contravenir los arts. 86 y 131 ord. 6º Cn., al establecer que "ningún vehículo podrá circular sin las placas a que se refiere esta ley, previo el pago de su precio, el cual será fijado por el Ministerio de Hacienda; salvo lo dispuesto en el artículo 8 literal C".

2. Declárase la inconstitucionalidad por conexión en que incurre el Acuerdo Ejecutivo nº 276/2001, por desarrollar el contenido del art. 13 de la Ley de Derechos Fiscales por la Circulación de Vehículos, que delega al Ministerio de Hacienda el establecimiento del precio de las placas de los vehículos automotores que circulan en el territorio nacional, lo que contraviene, al igual que la disposición señalada en el punto anterior del fallo, los arts. 86 y 131 ord. 6º de la Cn.

3. Notifíquese la presente sentencia al demandante, a la Asamblea Legislativa y al Fiscal General de la República.

4. Publíquese esta sentencia en el Diario Oficial dentro de los quince días siguientes a esta fecha, debiendo remitirse copia de la misma al director de dicho órgano oficial del Estado.---A. G. CALDERON---V. de AVILÉS---J. E. TENORIO---J. ENRIQUE ACOSTA---M. CLARÁ---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.