505-2004

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las ocho horas y treinta y dos minutos del día catorce de julio de dos mil cuatro.

El presente proceso de amparo se inició mediante demanda presentada por el señor Carlos Castellanos Vargas, contra actuaciones del Concejo Municipal y del Secretario Municipal, ambos del Puerto de La Libertad, por supuesta violación a sus derechos constitucionales de petición, seguridad jurídica y audiencia.

Han intervenido en el proceso, además de la parte actora, la autoridad demandada y el señor Fiscal de la Corte.

LEIDOS LOS AUTOS Y CONSIDERANDO:

I. El actor manifestó en la demanda y escrito de cumplimiento de prevención, en síntesis, que el día cinco de enero del año dos mil cuatro, en su calidad de propietario de un establecimiento comercial de venta de bebidas alcohólicas, presentó solicitud de renovación de licencia para la venta de bebidas alcohólicas al Concejo Municipal con base en el artículo 30 de la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas; el cual hasta la fecha no había resuelto la misma.

Ante tal situación, el día diez de junio del mismo año presentó una carta al referido concejo reiterando dicha petición, la cual fue contestada por el Secretario Municipal el día treinta del mes y año señalado por medio de una nota en la cual expresaba que el concejo aludido había denegado la petición, en virtud lo cual debía procederse al cierre del negocio; el demandante expresó que tal funcionario se había abrogado el derecho de contestar su petición, pues la misma no había sido conocida por el Concejo Municipal.

Inconforme con dicha nota, el día dos de julio del año en mención, interpuso el recurso de revocatoria "(...) en el entendido que fuese cierto que se hubiere tomado el Acuerdo de denegarme la renovación de la Licencia (...)", sin embargo, manifestó que tampoco se le dio ningún trámite al mismo. Continuó indicando que a raíz de la interposición de tal recurso, el Secretario Municipal mandó a dos agentes municipales a su establecimiento con el objeto de que éste no continuara funcionando.

Agregó que las omisiones previamente señaladas vulneraban, a su juicio, sus derechos de petición, seguridad jurídica y audiencia.

Por auto del treinta de septiembre de dos mil cuatro, se admitió el amparo circunscribiéndolo al control de constitucionalidad de las omisiones atribuidas al Concejo Municipal del Puerto de la Libertad por no haber dado respuesta a las peticiones formuladas por el demandante; así como las actuaciones del Secretario Municipal al abrogarse el derecho de contestar la petición a su discreción y por mandar dos agentes municipales al establecimiento del peticionario para impedir el funcionamiento del mismo.

Se solicitó informe a las autoridades demandadas, quienes contestaron que no eran ciertos los hechos señalados en la demanda, se previno al Secretario Municipal que aportara la documentación con la que acreditaba su cargo, lo cual fue subsanado oportunamente.

A continuación se mandó a oír al Fiscal de la Corte, quien no hizo uso de la audiencia conferida; y se solicitó el segundo informe a las autoridades demandadas; el Concejo Municipal manifestó que emitió acuerdo denegando la petición del demandante, el cual le fue comunicado verbalmente por el Secretario Municipal, quien lo hizo con instrucciones del concejo por estar facultado para ello; que la notificación no pudo efectuarse por escrito en virtud que el señor Castellanos Vargas se retiró inmediatamente después de que se le dio la noticia; que la orden de cierre también se hizo mediante Acuerdo Municipal y que no se había dado respuesta al recurso de revocatoria interpuesto por la cantidad de trabajo que existía; por su parte, el Secretario Municipal se adhirió al informe del concejo referido.

Por auto del veintidós de diciembre de dos mil cuatro se corrió traslado al Fiscal de la Corte, quien contestó que a la fecha no existían pruebas de lo afirmado por el impetrante en la demanda y que, visto el informe de la autoridad demandada -el cual goza de presunción de veracidad-, correspondía al actor la carga de la prueba.

Luego se corrió traslado a la parte actora, quien expresó que las autoridades demandadas han reconocido en sus informes que no le habían notificado ninguna resolución de denegación a su solicitud de renovación de licencia y que no habían dado respuesta al recurso de revocatoria, asimismo que el Secretario Municipal se había adherido al informe del concejo por lo que la violación resultaba evidente ya que las autoridades habían confesado tales situaciones.

Posteriormente se abrió a pruebas el proceso por el plazo de ocho días, durante el cual el actor presentó escrito en el que solicitaba que se tuviera por incorporada la documentación presentada con la demanda y manifestaba que respecto de las actuaciones del secretario no tenía prueba documental que presentar.

Se corrió nuevo traslado al Fiscal de la Corte, a la parte actora y a la autoridad demandada de conformidad a lo establecido en el artículo 30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales; el primero ratificó los conceptos vertidos en su escrito anterior; la segunda contestó en los mismos términos de sus intervenciones previas; y la tercera reiteró lo reseñado en sus escritos anteriores; quedando el presente amparo listo para sentencia.

II. Una vez establecida la relación de hechos de este proceso, y previo a resolver el caso en estudio, este Tribunal estima conveniente precisar el objeto del mismo.

De lo reseñado en la demanda y otros escritos presentados, así como de la documentación agregada al expediente judicial, se tiene que las actuaciones impugnadas son: (a) la supuesta falta de respuesta atribuida al Concejo Municipal del Puerto de La Libertad, a la solicitud de renovación de la licencia para la comercialización de bebidas alcohólicas, escrito de fecha diez de junio reiterando tal petición y recurso de revocatoria interpuesto el dos de julio, ambas fechas del año dos mil cuatro, formuladas por el señor Carlos Castellanos Vargas; (b) los actos de autoridad atribuidos al Secretario Municipal del Puerto de La Libertad, consistentes en que éste "(...) se abroga el derecho de contestar la misma [ la petición] a su discreción (...)", así como el hecho que dicha autoridad mandó a dos agentes municipales al establecimiento del actor para impedir el funcionamiento del mismo.

Respecto a la violación de los derechos señalados, esta Sala considera necesario que se exteriorice el proceso lógico de su análisis, el cual ha de hacerse bajo los parámetros y el orden siguiente: (1) realizar un breve análisis de los derechos constitucionales de audiencia y petición; y (2) analizar la "técnica autorizatoria" en el derecho administrativo.

1. En este apartado procede analizar sucintamente los derechos de audiencia y petición que reconoce la Constitución.

(a) Respecto del derecho de audiencia contemplado en el artículo 11 de la Constitución, considera esta Sala que, en virtud del mismo, toda ley que faculta privar o limitar un derecho generalmente debe establecer las causas para hacerlo y el proceso o procedimiento a seguir, en el cual se posibilite razonablemente la intervención efectiva del gobernado a fin de que conozca los hechos que lo motivaron y de tal manera tenga la posibilidad -si lo estima pertinente- de comparecer e intentar desvirtuarlos. En ese sentido, los procesos jurisdiccionales y los procedimientos administrativos deben encontrarse diseñados de tal manera que posibiliten la intervención del sujeto pasivo.

(b) El deber de expresar con claridad los motivos de hecho y las razones de derechos que se tomaron en cuenta para emitir el acto de autoridad que causa agravio, forma parte del denominado derecho de petición.

El artículo 18 de la Constitución dispone que "Toda persona tiene derecho a dirigir sus peticiones por escrito, de manera decorosa, a las autoridades legalmente establecidas; a que se le resuelvan, y a que se le haga saber lo resuelto". A partir de lo establecido en dicha disposición, se puede advertir un elemento subjetivo y uno objetivo de tal derecho, así como sus requisitos de ejercicio.

Respecto al elemento subjetivo y específicamente al sujeto activo, nuestra Constitución no hace referencia alguna en cuanto a la titularidad de tal derecho, por lo que cabe concluir que toda persona, sea nacional o extranjero, natural o jurídica, es capaz jurídicamente para ejercer este derecho; luego, toda persona puede ser sujeto activo del mismo. En relación con el sujeto pasivo, hay que decir que puede ejercerse el derecho de petición ante cualquier entidad estatal, pues el texto constitucional establece que el destinatario de la misma puede serlo cualquiera de las "autoridades legalmente establecidas".

Respecto al elemento objetivo, ha de mencionarse el hecho que el constituyente no fijara el contenido u objeto del derecho de petición; consecuentemente, el objeto de la solicitud pueden ser asuntos de interés particular o bien de interés general; sin embargo, podría presentarse el caso que el objeto de la petición fuera ilegal, en cuyo caso, el funcionario público, basándose precisamente en que lo pedido es contrario al ordenamiento jurídico, deberá denegar la misma.

En relación con los requisitos de ejercicio, ha de traerse a cuenta que nuestra Constitución indica que toda petición debe formularse por escrito y de manera decorosa, y que el Estado puede –por medio de leyes ordinarias- efectuar regulaciones que incorporen otros requisitos para el ejercicio del derecho de petición, los cuales no pueden ser arbitrarios, sino proporcionales y razonables.

Ahora bien, el ejercicio de este derecho constitucional implica la correlativa obligación de los funcionarios estatales de responder o contestar las solicitudes que se les eleven. Se hace necesario, entonces, señalar que la contestación a que se ha hecho referencia no puede limitarse a dar una respuesta negativa o positiva, es decir, si se acepta o se rechaza la petición, sino que la autoridad correspondiente debe analizar el contenido de la misma y resolverla motivadamente conforme a las potestades jurídicamente conferidas: esto es lo que constituye el objeto de la obligación de la actividad estatal.

Lo anterior no implica que la respuesta deba ser favorable a las pretensiones del gobernado, solamente la de obtener una eficaz respuesta, es decir, el derecho a que la resolución o decisión contenga una expresión de los motivos de hecho que la autorizan, y el derecho con que se procede. En efecto, la respuesta debe ser motivada: deben de exponerse las razones justificativas de la misma; razones o fundamentos que legitimen la decisión.

De lo expuesto en los párrafos anteriores se colige que un funcionario o entidad estatal satisface el derecho constitucional de petición al responder motivadamente la solicitud, escrito o pretensión presentada, en el sentido que aquél considere procedente, pero siempre con estricta observancia de lo preceptuado en la Constitución y las leyes secundarias que han de regirlo.

2. A continuación, se esbozarán algunas ideas sobre la denominada "técnica autorizatoria", y sus diferencias con la potestad sancionatoria administrativa, a efectos de establecer posteriormente la verdadera naturaleza de la cancelación de una licencia para la venta y distribución de bebidas alcohólicas.

(a) De acuerdo a la doctrina administrativa, la forma más tradicional de incidencia de la administración sobre la vida social es la de intervención en las "situaciones subjetivas constituidas a favor de los ciudadanos". Se trata, pues, de una incidencia o intervención que encuentra su justificación en la necesidad de articular o coordinar aquellas situaciones y, en general, de la actividad privada (artículo 246 Constitución.).

La actividad administrativa de intervención pretende, en definitiva, regular u ordenar la actividad particular o privada a través de diferentes técnicas, en el sentido que asegura que ésta se produzca conforme con el interés general o, en todo caso, sin lesionar ilegítimamente otros derechos o intereses.

(b) Una de las principales formas de intervención lo constituye la técnica de regulación denominada "técnica autorizatoria". De acuerdo a jurisprudencia reiterada de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corte, en ciertos casos la actuación de los particulares requiere para su concreción de una autorización por parte del poder público; dicha autorización se convierte en requisito sine qua non para el inicio o continuación de la actividad que se pretende. Desde otro punto de vista, la autorización opera sobre actividades y "derechos de titularidad privada", sin incidir en el derecho mismo, sino sólo en la posibilidad de su ejercicio.

La doctrina administrativa señala al respecto que la autorización afecta la validez del acto, de tal modo que la realización de la actividad sin la previa autorización constituye un estadio de ilegalidad material o jurídica. La técnica autorizatoria constituye una forma de incidencia en la esfera jurídica de los particulares, en el sentido que el ente con potestades normativas regula el ejercicio de determinadas actividades que les son propias, y que sólo podrán llevarlas a cabo previa intervención de la administración encaminada a constatar el cumplimiento de las condiciones materiales, formales y procedimentales previstas, al efecto, por el ordenamiento jurídico.

En conclusión, la potestad de conceder autorizaciones lleva implícita la posibilidad de que la administración pública impida sin más el ejercicio de las actividades reguladas en los casos en que no exista la autorización debida y, en general, en todos aquellos en que esas actividades se ejerciten al margen de los lineamientos definidos por el ordenamiento. De lo contrario, no se alcanzaría el fin que persigue la norma que instituye la autorización en cada caso.

(c) Por último, es menester señalar que la actividad administrativa de regulación, que requiere una actuación concreta en el caso de la administración pública, es distinta y no se confunde con las actividades administrativas de sanción, en las que es necesario el respeto a las garantías constitucionales del proceso.

La materialización de la función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi técnicamente se conoce como "potestad sancionadora de la administración", la cual está relacionada directamente con aquella capacidad del Estado de ejercer un control social coercitivo y se caracteriza por normar sanciones frente a conductas constitutivas de infracción. En estos términos, la sanción administrativa es un mal impuesto como consecuencia de una actuación que constituye el supuesto hipotético de la infracción y que consiste, básicamente, en la privación de un bien o de un derecho, la imposición de una obligación o, incluso, el arresto del infractor.

Como ya se expuso, a diferencia de la potestad anterior, la técnica autorizatoria está en relación directa con el ejercicio de actividades que requieren intervención estatal y se caracteriza por establecer, en términos generales, los requisitos y las condiciones de dicho ejercicio. Esta técnica de intervención además abarca el control del despliegue de la actividad del particular, de tal suerte que dentro de su cobertura material se incluye la potestad de ejecutar, sin previo procedimiento, las consecuencias del incumplimiento de aquellos requisitos y condiciones, para contrarrestar el estadio de ilegalidad del administrado.

La diferencia, pues, entre una y otra está en su génesis: la potestad sancionatoria surge –generalmente- ante las conductas del administrado tipificadas previamente como ilegales; en cambio, la técnica autorizatoria se crea para regular el ejercicio de derechos o actividades que normalmente competen a los administrados, para lograr que aquél se realice apegado al interés común y sin lesionar derechos de terceros.

IV. Es pertinente ahora, aplicar las anteriores consideraciones al caso en estudio y, con base en la documentación agregada al expediente judicial de este proceso, concretar en el análisis del mismo.

1. En primer lugar, se decidirá sobre las omisiones atribuidas al Concejo Municipal del Puerto de La Libertad.

(a) Respecto a la supuesta falta de respuesta a la solicitud de renovación de la licencia para la comercialización de bebidas alcohólicas, formulada por el señor Carlos Castellanos Vargas, consta agregada a folios 3 copia certificada de la misma.

La parte actora ha manifestado que se le ha "(...) privado del derecho a renovación de la licencia (...) sin ser previamente oído y vencido en juicio (...)"; no obstante, como se expuso anteriormente, al denegar la solicitud del pretensor el Concejo Municipal está haciendo uso de la denominada técnica autorizatoria y no sancionándolo administrativamente, en virtud de lo cual no es necesaria la tramitación de un procedimiento previo para la denegación de la misma.

Asimismo, ha indicado que el referido concejo no ha dado respuesta a su solicitud, sin embargo, se tiene a folios 31 copia certificada del Acuerdo once del Acta número dieciséis de fecha veintinueve de abril de dos mil cuatro, en el cual el Concejo Municipal acordó "(...) el cierre de negocios a los ciudadanos que no cumplan con requerimientos o exigencias de la Alcaldía Municipal (...)"; asimismo a folios 32 se tiene copia certificada del Acuerdo cinco del Acta número cuatro de fecha diez de junio de dos mil cuatro, en el que dicha autoridad acordó hacer efectivo el cierre del establecimiento del peticionario por haber estado éste funcionando sin autorización de la Municipalidad. Se observa que para adoptar tal decisión, la autoridad referida tuvo en consideración, entre otros aspectos fácticos y jurídicos, "(...) la solicitud del señor CARLOS CATELLANOS VARGAS (...)".

Por otro lado, el peticionario afirma que no se le ha entregado copia del acuerdo referido, sin embargo, de la lectura de la solicitud presentada se advierte que éste no solicitó al Concejo Municipal que se le extendiera copia del mismo, por lo que dicha autoridad no estaba obligada a hacerlo. Asimismo, el pretensor ha manifestado que no se le ha notificado formalmente el acuerdo municipal que denegó su solicitud de renovación de licencia de venta de bebidas alcohólicas; no obstante en el escrito por medio del cual interpuso el recurso de revocatoria, el cual consta a folios 5, éste señala que el día treinta de junio de dos mil cuatro recibió una nota firmada por el Secretario Municipal en el cual se le "notificaba" la denegatoria de su solicitud.

En conclusión, a partir de la documentación agregada al expediente judicial, ha quedado desvirtuado que el Concejo Municipal no dio respuesta a la petición del actor encaminada a renovar su licencia de venta y comercialización de bebidas alcohólicas para el año dos mil cuatro y que la misma no fue notificada; pues se ha comprobado, en primer lugar, que si se le dio respuesta a su petición y, en segundo lugar, que la misma le fue notificada al peticionario; en virtud de lo cual no es procedente amparar respecto a dichos actos.

(b) El segundo punto a examinar es la supuesta falta de respuesta atribuida al Concejo Municipal de la referida localidad, al recurso de revocatoria interpuesto contra el acuerdo municipal por medio del cual se denegó su solicitud de renovación de licencia para la venta de bebidas alcohólicas para el año dos mil cuatro.

Consta a folios 5 de este expediente, copia certificada del recurso de revocatoria presentado por el señor Carlos Castellanos Vargas contra el acuerdo municipal aludido; por su parte, el Concejo Municipal demandado expresó en su informe, el cual consta a folios 29, que no se había dado respuesta al recurso mencionado por la cantidad de trabajo que demanda la Alcaldía Municipal, lo que no implicaba que no quisiera resolverse; es evidente que la autoridad demandada aceptó haber incurrido en la omisión impugnada en esta sede y que ha transcurrido un plazo razonable para que ésta haya resuelto el recurso de revocatoria presentado por el actor.

Por tanto, en virtud de la prueba que corre agregada a este expediente judicial, es procedente amparar al actor de este proceso por violación a su derecho de petición.

2. Corresponde ahora decidir sobre las omisiones atribuidas al Secretario Municipal del Puerto de La Libertad.

(a) En primer lugar, la parte actora ha manifestado que el referido secretario "(...) se abroga el derecho de contestar la misma [ la petición] a su discreción (...)", sin embargo, de lo expresado por el peticionario en su demanda, se advierte que dicho funcionario le extendió una nota en la cual se le notificaba que su solicitud de renovación de licencia de venta de bebidas alcohólicas había sido denegada, por lo que debía proceder al cierre del negocio.

Constan a folios 29 y 68, informes del Concejo Municipal de la referida Municipalidad en los cuales ha señalado que el secretario aludido comunicó tal decisión con instrucciones del concejo y que era la persona facultada para notificar las decisiones de dicha autoridad. Por otra parte, el artículo 55 número 5 del Código Municipal establece que entre las atribuciones del Secretario Municipal se encuentra: "(...) despachar las comunicaciones que emanen del Concejo (...)".

En conclusión, el Secretario Municipal no se abrogó el derecho de resolver la petición del actor, sino que únicamente notificó la decisión del concejo aludido basado en las instrucciones de éste último y en las facultades que la ley le señala; en virtud de lo anterior, procede no amparar al peticionario en este punto.

(b) Respecto a la pretensión del actor referida a que el secretario de la Municipalidad en comento mandó a dos agentes municipales a su establecimiento para impedir el funcionamiento del mismo, consta a folios 31 el Acuerdo once del Acta número dieciséis en el cual el Concejo Municipal estableció que para proceder al cierre de un establecimiento se enviaría nota a la persona requerida y si no se atendiere a lo indicado, se procedería al cierre. De lo reseñado en la demanda, se advierte que por medio de nota extendida por el Secretario Municipal se notificó al actor que en virtud de la denegatoria de su solicitud, debía proceder al cierre del negocio, lo cual no fue acatado por el pretensor.

Asimismo, a pesar de que el pretensor ha afirmado que el Secretario Municipal fue quien envió a los agentes municipales a su establecimiento, actuando en su carácter personal, el Concejo Municipal ha afirmado en sus informes que el secretario ha actuado con instrucciones del mismo.

En ese sentido, es dable afirmar que la autoridad decisoria del cierre del establecimiento es el Concejo Municipal y el Secretario Municipal únicamente es una autoridad ejecutora, pues se limita a llevar a cabo la decisión que proviene del concejo, mas no es la autoridad responsable de la adopción de la misma; en virtud de lo cual deberá sobreseerse en este punto.

V. En el supuesto en estudio, esta Sala estima conveniente señalar que los efectos específicos de la presente sentencia que estima un punto de la pretensión del demandante deben establecerse a la luz del artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, el cual señala el efecto normal y principal de la sentencia que concede el amparo: el efecto restitutorio, el cual debe entenderse en forma amplia, es decir, atendiendo a la doble finalidad del amparo consistente en el restablecimiento del orden constitucional violado y la reparación del daño causado.

En virtud de lo anterior, y habiéndose advertido una violación al derecho de petición de parte del Concejo Municipal del Puerto de La Libertad por falta de respuesta al recurso de revocatoria interpuesto por el señor Carlos Castellanos Vargas, el efecto restitutorio se concreta a ordenar que dicha autoridad proceda -con libertad de criterio- a dictar, dentro de un plazo razonable, una resolución debidamente motivada respecto del recurso antes aludido de la forma como lo establece la ley.

Se aclara, pues, que el pronunciamiento efectuado en este proceso constitucional no tiene relación con el futuro contenido que tendrá la resolución que ha de pronunciar la autoridad demandada respecto del recurso de revocatoria interpuesto contra la resolución que deniega la renovación de licencia para la venta de bebidas alcohólicas emitida por el Concejo Municipal, ni con los efectos de la misma; es decir, no implica que la "respuesta" de la autoridad demandada deba ser favorable al recurso interpuesto por el gobernado, pues dicho aspecto no ha sido analizado por esta Sala, por exceder la competencia material de la misma, ya que únicamente se está imponiendo al Concejo Municipal del Puerto de La Libertad la obligación constitucional de dar una respuesta al recurso interpuesto por el señor Carlos Castellanos Vargas.

POR TANTO: A nombre de la República, con base en las razones expuestas, y en aplicación de los artículos 2, 11 y 18 de la Constitución y artículos 31 al 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Declárase no ha lugar el amparo solicitado por el señor Carlos Castellanos Vargas contra supuestas omisiones del Concejo Municipal del Puerto de La Libertad, por haberse comprobado que éste respondió a la petición de renovación de licencia y escrito reiterando tal petición hechas por el actor del presente proceso; (b) Declárase ha lugar el amparo incoado contra providencias del Concejo Municipal del Puerto de La Libertad, por no haber dado respuesta al recurso de revocatoria que interpuso el actor con fecha dos de julio de dos mil cuatro, violentando su derecho de petición; (c) Declárase no ha lugar el amparo solicitado por el peticionario contra la actuación del Secretario Municipal del Puerto de La Libertad, en virtud de que éste no resolvió la petición del actor sino que únicamente notificó la decisión del Concejo Municipal; (d) Sobreséase el presente amparo referente a la actuación del Secretario Municipal de enviar dos agentes municipales al establecimiento del pretensor, por ser éste una mera autoridad ejecutora de la decisión de cierre adoptada por el concejo referido; (e) Como efecto restitutorio, la autoridad demandada tendrá que proceder –con libertad de criterio- a dictar, dentro de un plazo razonable, resolución debidamente motivada respecto del recurso antes aludido; y (f) Notifíquese. ---V. de AVILÉS---J. E. TENORIO---J. ENRIQUE ACOSTA---M. CLARÁ---E. DINORAH BONILLA DE AVELAR---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.