Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las nueve horas con cuarenta y tres minutos del día veintinueve de octubre de dos mil cuatro.

El presente proceso de amparo se inició mediante demanda presentada el día dieciocho de diciembre de dos mil dos por la señora Delvia Elizabeth Antonio Beltrán, mayor de edad, empleada, del domicilio de Soyapango; contra providencias del Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, que considera vulnera sus derechos constitucionales de estabilidad laboral con inobservancia del derecho de audiencia.

Han intervenido en el proceso, la parte actora, la autoridad demandada y el Fiscal de la Corte.

I. La parte actora manifestó en su demanda y escrito de cumplimiento de prevención, en esencia, que promueve proceso de amparo contra el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, y que el acto contra el cual reclama es la destitución del cargo que desempeñaba en dicha institución como recepcionista de laboratorio clínico, sin haberse tramitado en forma previa el procedimiento señalado al efecto por el Laudo Arbitral de Conflicto Colectivo de Trabajo entre el Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el Sindicato de Trabajadores del Instituto Salvadoreño del Seguro Social vigente al día quince de octubre de dos mil dos, fecha a partir de la cual surtió efecto su destitución en cumplimiento del Acuerdo número 2001-10-0375 emitido por la Dirección General del citado Instituto, circunstancia que fue hecha de su conocimiento por el Director de la Unidad Médica de Ilopango. Es en virtud de lo anterior que considera se le han vulnerado sus derechos constitucionales, por lo que solicitó –entre otras cosas– le fuera admitida la demanda, y luego del trámite correspondiente se declarara, en sentencia definitiva, ha lugar al amparo.

Por resolución de las ocho horas y veintitrés minutos del día veintidós de enero de dos mil tres, se admitió la demanda presentada, circunscribiéndose dicha admisión al control de constitucionalidad del Acuerdo número 2001-10-0375, por medio del cual el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social decidió dar por terminada la relación laboral que vinculaba a la pretensora con dicha institución, presuntamente sin haberle otorgado oportunidades reales de defensa, lo que la actora estima violatorio de su derecho constitucional de estabilidad laboral con inobservancia del derecho de audiencia. Simultáneamente, se declaró sin lugar la suspensión del acto reclamado, y además, se requirió informe a la autoridad demandada de conformidad con lo preceptuado por el artículo 21 de la Ley de Procedimientos Constitucionales; quien al contestarlo, por medio de sus apoderados, manifestó no ser ciertas las transgresiones constitucionales atribuidas a su persona.

Por auto de las nueve horas con treinta y cuatro minutos del día trece de febrero de dos mil tres, se confirió audiencia al Fiscal de la Corte, quien no hizo uso de la misma.

A fs. 54, se confirmó la resolución pronunciada a las ocho horas con veintitrés minutos del día veintidós de enero de dos mil tres, a través de la cual se denegó la suspensión del acto reclamado, pidiéndose nuevo informe a la autoridad demandada con las justificaciones que estimare convenientes y certificando los pasajes en que apoya la constitucionalidad del acto reclamado, de conformidad al artículo 26 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, quien, al evacuarlo, por medio de su representante, expresó en síntesis: que la parte actora, promovió proceso de índole laboral en su contra en forma paralela a la tramitación del presente amparo, misma que fue admitida por el Juzgado Tercero de lo Laboral, expediente número 2899-2-I-2001. Tal circunstancia, según su entender, daba lugar a sobreseer este proceso de conformidad con lo dispuesto por los artículos 12 inciso 3° y 31 número 3 de la Ley de Procedimientos Constitucionales.

Por auto de las nueve horas y siete minutos del día seis de mayo de dos mil tres, se le solicitó al Juez Tercero de lo Laboral informe sobre el asunto discutido y el estado en que se encontraba el proceso laboral iniciado por la señora Delvia Elizabeth Antonio Beltrán, clasificado con el número 2899-2-I-2001; además se confirió audiencia a la parte actora, quien no hizo uso de la misma.

Por escrito presentado el veintidós de mayo de dos mil tres, el Juez Tercero de lo Laboral informó que la demanda presentada por la señora Antonio Beltrán, el día veintiséis de octubre de dos mil uno, fue declarada inepta. Por lo anterior, el apoderado de dicha señora interpuso recurso de apelación ante la Honorable Cámara Segunda de lo Laboral, recurso que fue admitido por dicho juzgado el día diecisiete de septiembre de dos mil dos, por lo que el juicio en referencia se remitió a la Cámara antes mencionada, la que declaró desierta la apelación interpuesta por no haberse apersonado el apelante dentro del plazo de ley. Adjuntó prueba instrumental de lo antes dicho.

A fs. 71 se declaró sin lugar el sobreseimiento instado por la autoridad demandada, en virtud de haberse agotado la vía laboral promovida por la parte actora, tal como se colige de la certificación agregada de folios 64 a 70 del expediente judicial. Asimismo, y de conformidad con lo prescrito por el artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, fue conferido traslado al Fiscal de la Corte, quien manifestó lo siguiente: "Visto el informe rendido de parte del funcionario demandado, el que goza de la presunción de veracidad, corresponde a la actora la carga de la prueba que a mi juicio, a la fecha, no ha logrado probar los extremos de su demanda y en particular el derecho constitucional infringido".

Por auto de las nueve horas con treinta y tres minutos del día doce de junio de dos mil tres, se le confirió traslado a la parte actora, de conformidad con el artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, el cual no fue evacuado.

Por resolución de las nueve horas y seis minutos del día ocho de agosto de dos mil tres, se abrió el proceso a pruebas por el plazo de ocho días de conformidad al artículo 29 de la Ley de Procedimientos Constitucionales. En dicha etapa procesal, la autoridad demandada presentó prueba instrumental, la cual corre agregada de fs. 80-83. Además manifestó que tal como mencionó en el segundo informe, la parte actora promovió proceso laboral en su contra paralelamente al presente proceso de amparo y que los mismos hechos que se controvierten en esta sede judicial, son los que fueron del conocimiento del Juzgado de lo Laboral, en el cual se resolvió de forma desfavorable a la peticionaria; por lo que consideró que existe una mera inconformidad, lo cual es un asunto de mera legalidad, y por lo tanto, solicitó que se dictara sobreseimiento en el presente proceso.

Posteriormente, se declaro sin lugar el sobreseimiento requerido por la autoridad demandada, y se confirieron los traslados que ordena el artículo 30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, al Fiscal de la Corte, al actor y a la autoridad demandada. El Fiscal de la Corte, al evacuarlo, consideró que por estar aún vigentes los conceptos expresados en el anterior traslado de fecha diez de junio del año dos mil tres, los ratificaba. La parte actora manifestó que de los informes rendidos por el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por medio de sus apoderados, no se logró establecer que se le concedió previo a su despido audiencia, tal como lo señala la cláusula dieciocho del Laudo Arbitral. Además anexó nota original que le fue entregada por el Director de la Unidad Medica de Ilopango, en la cual se daba cumplimiento al acuerdo de la Dirección General del ISSS, número 2001-10-0375. Por su parte, la autoridad demandada reiteró lo expresado en el segundo informe, igualmente expresó que en el caso que nos ocupa no se agotó el recurso que la ley establece, ya que si bien es cierto la señora Antonio Beltrán presentó escrito de apelación, nunca compareció al tribunal de segunda instancia, lo que evitó que el referido tribunal conociera y se pronunciase sobre el caso planteado; por lo anterior no agotó los recursos en sede jurisdiccional, motivo por el cual, procede sobreseer en el presente proceso.

Por auto de las trece horas con cincuenta y cinco minutos del día treinta de marzo del año que transcurre, se ordenó al Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, que remitiera certificación del Acuerdo de Dirección General No. 2001-10-0375 que concretó el despido de la ahora impetrante, así como la documentación especifica que acreditara el modo de proceder para separarla del cargo. La documentación solicitada fue remitida a esta Sala el día veintiocho de abril de este año, quedando así el proceso en estado de dictar sentencia definitiva.

II. Previo a decidir sobre la pretensión de este proceso, se estima conveniente precisar con claridad el objeto sobre el cual versa la presente controversia.

Según se advierte del texto de la demanda como de los escritos presentados en el devenir del proceso, el suceso de la realidad en torno al cual gira el objeto procesal en el caso sub judice, es el acto por medio del cual el Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social destituyó a la demandante de su cargo como recepcionista de laboratorio clínico de la Unidad Médica de Ilopango –no obstante ser representante del sindicato-, sin habérsele promovido previamente diligencia o procedimiento alguno en el que tuviera la oportunidad de defenderse, con lo cual –afirma la actora– se produjo vulneración a su derecho de estabilidad laboral con inobservancia del derecho de audiencia.

III. En atención a lo expuesto, y en concordancia con los términos en los cuales fue admitida la demanda origen de este proceso constitucional, el análisis de la pretensión objeto del estudio girará alrededor de los siguientes puntos: a) determinar si la señora Delvia Elizabeth Antonio Beltrán, como recepcionista de laboratorio clínico en la Unidad Médica de Ilopango del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, era titular del derecho a la estabilidad laboral; b) establecer el régimen jurídico aplicable a su caso; y c) verificar si la autoridad demandada la destituyó sin haberle seguido un proceso o procedimiento previo.

(a) Para establecer si la demandante ha sido titular de la estabilidad laboral, es pertinente retomar lo que jurisprudencialmente esta Sala ha entendido por dicha categoría jurídica protegible.

Se ha sostenido que éste, no obstante ser un derecho reconocido constitucionalmente, no implica que respecto de él no pueda verificarse una privación, pues la Constitución no puede asegurar el goce del mismo a aquellos empleados públicos que hayan dado motivo para decidir su separación del cargo. Sin embargo, hay que tener en cuenta que si bien el derecho a la estabilidad laboral no significa inamovilidad, previamente a una destitución o remoción debe tramitarse un procedimiento en el que se aseguren oportunidades reales de defensa para el afectado. Es decir, que tal derecho surte plenamente sus efectos frente a remociones o destituciones arbitrarias, caprichosas, realizadas con transgresión de la Constitución y de las leyes.

En consecuencia, debe entenderse que la destitución de un empleado público de su cargo cuando el mismo no represente confiabilidad en el desempeño de su trabajo o por otras causas legales, es posible únicamente en el caso que se haya dado estricta observancia de la Constitución y a la ley; es decir, mediante la precedencia de un proceso o procedimiento que potencie reales oportunidades de defensa.

Además, se ha sostenido que la estabilidad laboral implica el derecho de conservar un trabajo o empleo, la cual podrá invocar cuando a su favor concurran circunstancias como las siguientes: que subsista el puesto de trabajo, que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo, que el cargo se desempeñe con eficiencia, que no se cometa falta grave que la ley considere como causal de despido, que subsista la institución para la cual se presta el servicio y que, además, el puesto no sea de aquellos que requieran de confianza, ya sea personal o política.

En el caso en estudio, según la prueba agregada en autos, se tiene a fs. 105 certificación del acuerdo número 2001-10-0375, en el que la Dirección General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social acordó separar a la impetrante del cargo como recepcionista de laboratorio clínico de la Unidad Médica de Ilopango a partir del día quince de octubre de dos mil uno; de lo cual se infiere que efectivamente la actora ejercía el cargo de recepcionista de laboratorio clínico y siendo que dicho cargo es de carácter público por sus propias características, la señora Antonio Beltrán gozaba de la estabilidad laboral que dicha categoría le otorga.

(b) En cuanto al procedimiento o proceso previo al que debe ajustarse la autoridad demandada para destituir al demandante, es preciso establecer el régimen legal aplicable al caso concreto.

Es conveniente puntualizar que la Ley de Servicio Civil, en su artículo 2 inciso segundo, establece que están excluidos de la carrera administrativa "Los miembros del Magisterio remunerados por el Estado o por el Municipio, los funcionarios y empleados del Servicio Exterior, los de Telecomunicaciones y los de las Fundaciones e Instituciones descentralizadas que gozan de autonomía económica o administrativa (...)", observándose entonces que la demandante, al ser empleada de una Institución Oficial Autónoma –el Instituto Salvadoreño del Seguro Social– queda comprendida en la excepción citada.

Asimismo, el Código de Trabajo prescribe en su artículo 2: "Las disposiciones de este Código regulan: a) Las relaciones de trabajo entre los patronos y los trabajadores privados; y b) Las relaciones de trabajo entre el Estado, los Municipios, las Instituciones Oficiales Autónomas y Semiautónomas y sus trabajadores. No se aplica este Código cuando la relación que une al Estado, Municipios e Instituciones Oficiales Autónomas o Semiautónomas con sus servidores, fuere de carácter público y tuviere su origen en un acto administrativo, como el nombramiento en un empleo que aparezca específicamente determinado en la Ley de Salarios con cargo al Fondo General y Fondos Especiales de dichas instituciones o en los presupuestos municipales; o que la relación emane de un contrato para la prestación de servicios profesionales o técnicos...".

Debe recalcarse, además, que se ha determinado la naturaleza contractual del vínculo laboral que unía a la actora con el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, pero es menester tener presente la existencia de un Contrato Colectivo o Laudo Arbitral en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, el cual, en su cláusula 14 inciso último, equipara a los trabajadores por contrato individual de trabajo que desempeñan labores de carácter permanente –como la actora- con los empleados por Ley de Salarios o nombramiento, de todo lo cual se infiere que la relación laboral de la impetrante con la institución oficial autónoma en mención no se encuentra determinada por el Código de Trabajo.

En este punto es imprescindible traer a colación lo expuesto en la sentencia del proceso ref. 227-2000 dictada a las quince horas y once minutos del día dieciocho de diciembre de dos mil uno, en la cual se dijo: "En ese sentido, según consta en el presente proceso en lo referente al vínculo laboral –nombramiento por Ley de Salarios-(...), se colige que la normativa aplicable prima facie para la validez constitucional del supuesto de destitución, y tal como lo prescribe el artículo 35 de las Disposiciones Generales de Presupuestos relativas al Instituto Salvadoreño del Seguro Social, es el Contrato Colectivo de Trabajo, las ulteriores revisiones del mismo o laudos arbitrales que resulten de la solución de conflictos colectivos económicos o de intereses; tal aseveración no significa que en el supuesto de no observarse el contenido de las cláusulas establecidas en el citado Contrato, revisiones o laudos arbítrales que deriven del mismo, el demandante no goce del derecho a que se le tramite un proceso previo a su destitución, pues en defecto de su aplicación, de conformidad a la interpretación auténtica del artículo 102 de la Ley del Seguro Social, es asistido en forma subsidiaria por la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa, según se colige del Considerando III de esta misma."

Cabe agregar a lo anterior, que en las cláusulas 18 y 72 del Laudo Arbitral referido está prescrito el modo de proceder para la destitución de empleados, por lo que es perfectamente constitucional el empleo de dicho instrumento para supuestos de despido; pero en defecto de ello, se concluye que la destitución de empleados públicos que laboren para el Instituto Salvadoreño del Seguro Social debe realizarse con base en la Ley de la Garantía de Audiencia para los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa, por estar comprendidos también dentro de su ámbito de aplicación.

(c) Luego de la comprobación de la titularidad de la actora del derecho a la estabilidad laboral, el contenido de dicha categoría jurídico-subjetiva y la determinación de la normativa que puede ser aplicable en casos como el presente, corresponde ahora establecer si la autoridad demandada adoptó la decisión de despedir al demandante previo al tramite que exige la ley respectiva.

De la documentación que aparece agregada al expediente judicial, se ha podido comprobar que la demandante laboró para el Instituto Salvadoreño del Seguro Social hasta el día quince de octubre de dos mil uno, fecha en la que fue destituida de su cargo, tal como consta en la nota agregada a folio 92, según la cual, el Director de la Unidad Médica de Ilopango del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, en cumplimiento del Acuerdo número 2001-10-0375 de la Dirección General del citado instituto –folio 105–, hizo del conocimiento de la señora Antonio Beltrán su destitución, aduciendo irregularidades en su desempeño contempladas por el Código de Trabajo como causales de terminación del contrato de trabajo sin responsabilidad para el patrono.

Pese a lo anterior, no consta agregada al expediente judicial prueba alguna relativa al procedimiento que debió haberse tramitado a la demandante para proceder a su destitución, todo de conformidad con el Contrato Colectivo de Trabajo o a la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa, como estatuto de aplicabilidad supletoria al caso en concreto, pues ya la jurisprudencia de esta Sala ha señalado que la existencia de un contrato colectivo de trabajo no varía la categoría jurídica de servidor público de las personas que desempeñan sus labores en una institución oficial autónoma, resultándoles inaplicable el Código de Trabajo al estar expresamente excluidos de la aplicación de tal cuerpo normativo, de conformidad con el artículo 2 incisos 2° y 3°; de igual forma, resulta inaplicable a la pretensora la Ley de Servicio Civil, por cuanto ésta, en su artículo 2 inciso final, prescribe que los funcionarios y empleados de las instituciones descentralizadas que gozan de autonomía económica o administrativa –tal es el caso del Instituto Salvadoreño del Seguro Social–, por la naturaleza de sus funciones, se rigen por leyes especiales sobre la materia.

Se advierte, entonces, que la autoridad demandada no ha dado cumplimiento a la obligación prescrita en el artículo 11 de la Constitución de otorgar al gobernado una verdadera oportunidad de defensa, pues del análisis de la documentación agregada se colige que la demandante no ha podido intervenir activamente y desvirtuar los hechos que se le atribuían como justificativos de su destitución, los cuales conoció hasta el día 15 de octubre de 2001, fecha en la que se le notificó su despido según consta en la documentación agregada a este expediente.

Y es que, si bien es cierto existía, a juicio de la autoridad demandada, una diversidad de causas para dar por terminada la relación laboral entre ambas partes, también es cierto que la destitución de la peticionaria ante tales circunstancias no podía hacerse en contravención a la Constitución y las leyes secundarias; es decir, no podía ser destituido sin haberse tramitado en forma previa el procedimiento señalado al efecto por el Laudo Arbitral o en su defecto lo establecido en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa.

En virtud de lo expuesto, se colige que la demandante no tuvo la posibilidad de exponer sus razonamientos ni defender sus derechos de manera plena y amplia, con lo que queda comprobado que la destitución de su cargo se hizo con inobservancia de su derecho de audiencia, vulnerándose de esa forma su estabilidad laboral.

IV. Señaladas las violaciones constitucionales en la actuación de la autoridad demandada, corresponde determinar: (a) el efecto restitutorio de la sentencia estimatoria; y (b) lo relativo a la responsabilidad del funcionario demandado derivada de la infracción constitucional.

(a) Al respecto, es necesario aclarar, que cuando este Tribunal reconoce en su sentencia la existencia de un agravio personal, la consecuencia natural y lógica es la de reparar el daño causado, restaurando las cosas al estado en que se encontraban antes de la ejecución del acto violatorio de derechos y restableciendo al perjudicado en el pleno uso y goce de sus derechos violados. Por ello, el artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en sus primeras líneas señala el efecto normal y principal de la sentencia estimatoria: el efecto restitutorio.

Ahora bien, este efecto restitutorio debe entenderse en forma amplia, es decir, atendiendo a la doble finalidad del amparo: en primer lugar, el restablecimiento del orden constitucional violado; y, en segundo lugar, la reparación del daño causado. Sin embargo, en el presente caso, la restitución de las cosas al estado en que se encontraban antes de la violación no debe entenderse desde el punto de vista físico, sino desde una perspectiva jurídico-patrimonial, como efecto directo de la presente sentencia estimatoria, pues el acto fue irremediablemente ejecutado.

Hay que aclarar, que si bien es cierto, en anteriores casos esta Sala no sólo establecía el tipo de efecto restitutorio, sino también ordenaba el pago de los salarios dejados de percibir y, determinaba a veces el monto de la restitución, a juicio de este Tribunal y en aplicación de la ley de la materia, se colige que no es competencia de la Sala de lo Constitucional pronunciarse respecto de los elementos que integrarán aquel monto, ya que no pueden mezclarse dos tipos de procesos: uno en sede constitucional, en el cual este Tribunal se limita a declarar la existencia o no de la violación a un derecho constitucional; y otro de daños y perjuicios en sede ordinaria, mediante el cual, el Juez de instancia competente, deberá liquidar los perjuicios y daños – salarios adeudados, intereses, frutos, y otros, según corresponda- equivalente al valor del agravio ocasionado.

En virtud de lo anterior, la parte actora del presente proceso tendrá que cuantificar esta indemnización –restitución jurídico patrimonial- ante los tribunales ordinarios a través de la vía correspondiente, ya que el acto, como se dijo anteriormente, fue ejecutado de forma irremediable.

(b) Determinada la existencia de violación constitucional en la actuación de la autoridad demandada, es menester dilucidar lo relativo a su responsabilidad.

La calidad subsidiaria de la responsabilidad estatal surge no sólo ante la ausencia o insuficiencia de bienes del funcionario, sino también cuando a éste no es dable imputársele culpa alguna. La responsabilidad del Estado, contraria a la del funcionario, deviene en objetiva, pues aquél no posee una voluntad única, consciente y libre, por lo que no puede actuar dolosa o culpablemente.

En el presente proceso, se advierte que la persona que ocupaba el cargo de Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social cuando ocurrieron los hechos controvertidos, ya no es la titular de dicha institución, por lo que es inviable imputarle culpa alguna a la persona que ostenta actualmente dicho cargo, por lo que, en este caso, la responsabilidad deberá desplazarse al Estado.

POR TANTO: A nombre de la República, con base en las razones expuestas, y en aplicación de los artículos 2 y 11 de la Constitución y artículos 32, 33, 34 y 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Declárase ha lugar el amparo solicitado por la señora Delvia Elizabeth Antonio Beltrán, contra providencias del Director General del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, por violación a sus derechos de estabilidad laboral con inobservancia al derecho de audiencia; (b) condénase directamente al Estado de El Salvador a indemnizar, conforme a la legislación procesal común, los daños y perjuicios a que hubiere lugar en virtud del efecto restitutorio de esta sentencia, de acuerdo al artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales; (c) asimismo, el actor puede promover, ante el tribunal competente y conforme a la legislación procesal común, el proceso de daños materiales o morales, directamente contra el Estado, por haberse comprobado la violación constitucional alegada, en concordancia con lo prescrito en el artículo 245 de la Constitución de la República; y (d) notifíquese. ---V. de AVILÉS---J. ENRIQUE ACOSTA---M. CLARÁ---E. DINORAH BONILLA DE AVELAR---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.