Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas y cincuenta minutos del día catorce de septiembre de dos mil cuatro.

Los presentes procesos de amparo se han iniciado; el primero, por demanda presentada por los licenciados: María Silvia Guillén, mayor de edad, abogada, de este domicilio; Abraham Atilio Abrego Hasbún, mayor de edad, abogado y notario, con domicilio en Nueva San Salvador y Luis Enrique Salazar Flores, mayor de edad, abogado y de este domicilio, en su calidad de Apoderados Judiciales de Alfredo Aguilar Chevez, Olga América Montenegro Rodríguez de Aguilar, Coralia de Lourdes Alvarado Cacho, Lidia Cruz Arévalo de Amaya, y otros; el segundo, por demanda presentada en carácter personal por el señor Salvador Deras Salguero. Ambos procesos iniciados en contra del Ministro de Obras Públicas, Trasporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, del Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano y del Director de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, por considerar que les han vulnerado el derecho a la seguridad, reconocido en el artículo 2, a la propiedad establecido en los artículos 2, 11 y 103, y el derecho a la vivienda contenido en el artículo 119, todos de la Constitución.

Han intervenido en estos procesos, además de la parte actora, el licenciado José Ángel Quirós Noltenius, en su calidad de Ministro de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano -en adelante MOPTVDU-; el arquitecto César Augusto Alvarado en su calidad de Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano –en adelante VVDU-; el arquitecto Mario Lungo Uclés en su calidad de Director Ejecutivo de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador –en adelante OPAMSS-; y el Fiscal de la Corte Suprema de Justicia.

Previo a establecer la relación de los hechos se hace la siguiente aclaración: en ambos procesos -hasta antes de ser acumulados- existe identidad en los argumentos y razones dados por la parte actora y por los demás intervinientes, por tal razón, la relación de los hechos que a continuación se hace, es la concreción de lo expuesto por ellos ambos procesos.

I. 1. Tanto los apoderados de las personas que forman litisconsorcio activo en el proceso 311-2001, así como la parte actora en el proceso 491-2001, han manifestado que acuden a esta sede jurisdiccional en contra de las autoridades demandadas, por considerar que éstas cometieron ciertas omisiones que provocaron la trasgresión a sus derechos constitucionales. Omisiones que consisten en la falta de prevención suficiente y razonable de los riesgos de derrumbe detectados en la zona del Cerro La Gloria, ya que no investigaron a profundidad y en detalle sobre el peligro de derrumbe en esa zona, no informaron a la población de las condiciones del lugar, no establecieron controles adecuados en los procesos de aprobación de proyectos habitacionales, no realizaron obras de mitigación de riesgo, no limitaron las actividades de los particulares en la zona y no ofrecieron alternativas adecuadas a los habitantes del lugar cuyas condiciones de seguridad habitacional eran precarias.

Agregan, la trasgresión a los derechos constitucionales se da cuando, como consecuencia del terremoto del día trece de enero de dos mil uno, se produjo un deslizamiento de tierra en la zona sur del municipio de Nueva San Salvador, exactamente en el lugar denominado Cerro La Gloria, el cual provocó la muerte de muchas personas y la destrucción de varias viviendas. Si bien fue un hecho desencadenado por un factor natural, cuya concurrencia es difícil de prevenir, en cuanto a momento, lugar y extensión exacta, sí es susceptible de ser conocido sobre la base de información objetiva, el nivel de riesgo en el que se encuentran las personas en determinados lugares y bajo determinadas circunstancias.

Son omisiones que se produjeron en primer lugar porque las autoridades demandadas tenían información de la situación de riesgo en la que se encontraban las personas que vivían en la zona; información que adquirieron a partir de la denuncia ciudadana y por las diferentes normas jurídicas y resoluciones que fueron dictadas por algunos entes del Municipio de Nueva San Salvador para prevenir toda obra y/o autorización de construcción en la zona, como también por el pronunciamiento público de fecha 2 de mayo de 1997, en el que se instaba a la Fiscalía General de la República previniera al Ministerio de Obras Públicas a "Tomar pronto las medidas de emergencia para prevenir cualquier catástrofe". Además, en 1994 el VVDU promovió el concurso internacional para la formulación del Plan Maestro de Desarrollo Urbano del Área Metropolitana de San Salvador Ampliada (en adelante PLAMADUR-AMSSA), documento que contiene como uno de sus principales componentes la propuesta de lo que pretendía ser el "plan urbanístico general de todo el territorio del AMSSA –Área Metropolitana de San Salvador Ampliada-, que regula las transformaciones de dicho territorio, las obras públicas y privadas, el sistema de movilización, el diseño urbano y la edificación, configurando al mismo tiempo la estructura del desarrollo futuro".

Agregan, entre los documentos que sustentan el PLAMADUR-AMSSA se encuentra el mapa de amenazas de derrumbes o POA-A7, en el que se establece que el cerro La Gloria está dentro de una de las áreas con alto peligro de derrumbe; el mapa de peligro sísmico y volcánico o POA-A8, de acuerdo al cual, en el envés del cerro La Gloria se encuentran ubicadas dos fallas observables que corren en dirección noroeste-suroeste y este-oeste y el mapa de riesgo geológico o POA-A9. Además, existe una serie de estudios realizados en materia de geología, impacto ambiental y otras afines, por especialistas nacionales y extranjeros, antes y después de ocurrido el terremoto del día 13 de enero del año recién pasado, en donde se establece la situación del cerro La Gloria y del riesgo que existía.

En segundo lugar, las autoridades demandadas tienen atribuciones legales que, partiendo del principio de legalidad contenido en el artículo 86 de la Cn., les determinan el marco en el que deben actuar, estando obligados en todo caso a actuar siempre en la protección de los derechos humanos. Tanto para el MOPTVDU, el VVDU y la OPAMSS existen una serie de normas jurídicas que les imponen atribuciones y competencias.

En el caso del MOPTVDU, los demandantes relacionan cierta parte del contenido del artículo 43 y luego se refieren a los artículos 15 y 16, todos del reglamento interno del Órgano Ejecutivo. Respecto del VVDU señalan que existen atribuciones dadas en su decreto de creación y en la ley de urbanismo y construcción en su artículo 1. Y respecto del Director de la OPAMSS sostienen que si bien la ley de desarrollo y ordenamiento territorial del área metropolitana de San Salvador y de los municipios aledaños, no se refiere de manera expresa a dicho funcionario, si ocurre en diversas disposiciones del reglamento de dicha ley, en donde se establece que se trata de un funcionario con facultades y atribuciones eminentemente técnicas y ejecutiva, pero ante todo de un funcionario con grandes responsabilidades en materia de investigación, control y gestión del desarrollo urbano, por lo que muchas de sus atribuciones están en los artículos 11, 14 y 45 la ley de desarrollo y ordenamiento territorial del área metropolitana de San Salvador.

Es en ese sentido que la pasividad de los funcionarios que teniendo información y responsabilidades legales no ejercen el deber de prevención aludido, cometen una forma de violación de derechos humanos. Las responsabilidades de los funcionarios delimitadas por el principio de legalidad del artículo 86 de la Cn., debe ser asumida por éstos en función de la salvaguarda de los derechos de las personas, de lo contrario cometen negligencia y por ende compromete, por un lado, su ámbito individual de responsabilidad como funcionario, y por otro, la responsabilidad del Estado, del cual, la asignación legal de funciones lo convierte en su agente. Omisión que se perfila solo cuando sea razonable esperar que el Estado actúe en determinado sentido para evitar daños en la persona o en los bienes de estos.

Concluyen señalando que como consecuencia de esas omisiones se les han vulnerado los derechos de seguridad, contenido en el artículo 2, el de propiedad, establecido en los artículos 2, 11 y 103, y el derecho de vivienda, reconocido en el artículo 119, todos de la vigente Constitución y además reconocidos en fuentes del derecho internacional, tales como: la Declaración Universal de Derecho Humanos, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otros, cuyos efectos vinculan y generan obligaciones para El Salvador y son normas que forman parte del parámetro de constitucionalidad que la Sala de lo Constitucional debe utilizar.

2. Previo a pronunciarse sobre la admisibilidad de las demandas, por resoluciones agregadas a folios 518 y 932, esta Sala previno a los demandantes para que señalaran con claridad y exactitud el perjuicio definitivo y de trascendencia constitucional que las omisiones impugnadas causan en su esfera jurídica; además que establecieran la relación específica y concreta de las acciones u omisiones en que hacen descansar la inconstitucionalidad de las omisiones reclamadas.

a. Al respecto los demandantes han sostenido que el terremoto del 13 de enero de 2001 es un hecho notorio y que como efecto del mismo hubo un desprendimiento en el Cerro La Gloria en donde además de que varias personas perdieron la vida, varias familias sufrieron la destrucción parcial de sus viviendas y se encuentran en riesgo de sufrir los estragos de un nuevo alud que pudiera provocarse por efectos climáticos o sismológicos.

En la actualidad existe un riesgo potencial que puede actualizarse como estrago en cualquier momento, pues si bien el riesgo existía antes del terremoto del 13 de enero del 2001, luego de éste de ha incrementado debido a que las autoridades demandadas omitieron el desarrollo de acciones orientadas a prevenir y mitigarlo, lo que provoca la afectación al derecho a la vivienda, en el sentido que éstas deben encontrarse en condiciones de seguridad, no sólo jurídica sino también como ausencia de cualquier riesgo; al derecho a la seguridad, en el sentido de seguridad material correspondiente al entorno físico, social y ambiental donde se encuentra la vivienda de una persona o familia; finalmente al derecho de propiedad, en el sentido que este es un derecho que inicia con la inclusión en el patrimonio de una persona de ciertos bienes y/o servicios que pueden ser traducidos en sentido económico y que no deben perder valor por acción u omisión del Estado, ya que esto significaría la perdida de una parte de ese patrimonio sin que existe la intervención de la voluntad del propietario de la misma.

Concluyen señalando que la causa fáctica de sus pretensiones está conformada por la omisión de las autoridades demandadas para evitar que sus viviendas se hayan construido en una zona de riesgo objetivo, o que una vez que la conciencia del riesgo se tuvo luego de su construcción, no se hayan realizado acciones tendentes a su mitigación y/o ofrecer opciones de solución a esa situación, y especialmente por continuar tal omisión, no obstante que el referido terremoto ha incrementado el riesgo señalado.

b. Según resoluciones agregadas a folios 525 y 940, se admitieron las demandas y se circunscribieron a la supuesta violación de los derechos de seguridad, propiedad y a la vivienda de los pretensores; se declaró sin lugar la suspensión del acto reclamado por ser inoperante cuando el acto reclamado se traduce en una mera y pura abstención por parte de la autoridad o autoridades demandadas, dada la naturaleza esencialmente negativa de aquél; finalmente, se pidió el primer informe al Ministro de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, al Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano y al Director de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador.

3. Las autoridades demandadas al contestar el informe de manera unánime han dicho "que no son ciertos los hechos expuestos por los demandantes".

4. Según resoluciones agregadas a folios 536 y 955, se dieron por recibido los informes solicitados a las autoridades demandadas y se mandó oír en la siguiente audiencia al Fiscal de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad al artículo 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, el cual no hizo uso de la audiencia que le fuera conferida.

5. De acuerdo a resoluciones de folios 538 y 960 se confirmó la denegatoria de la suspensión del acto reclamado y se pidió segundo informe a las autoridades demandadas según lo prescrito en el artículo 26 de la Ley de Procedimientos Constitucionales. Al contestar básicamente dijeron:

a. Tanto el titular del MOPTVDU como el del VVDU, han expresado que en su primer informe señalaron que no son ciertos los hechos que se les atribuyen en la demanda, por lo que no les es posible rendir informes detallados, en virtud que las consideraciones que pudieran formular dependerían del supuesto de su conducta como funcionarios, lo cual no es posible porque los actos no son ciertos.

b. El Director de la OPAMSS expone sus argumentos señalando primeramente el contexto en el que fue creada la OPAMSS y las atribuciones fundamentales de ésta; en segundo lugar afirma, teniendo en cuenta las facultades establecidas al Director Ejecutivo de la OPAMSS y a la institución como tal, en ningún momento se le atribuyen facultades de elaborar estudios profundos y al detalle sobre las condiciones de riesgo del territorio del AMSS, de igual manera, no se le asignan obligaciones de informar a la población sobre tales riesgos, como tampoco se le señala la obligación de realizar obras materiales de mitigación de riesgos.

Agrega, la OPAMSS sólo tiene facultades ejecutivas en tanto funciones de colaboración, proposición y vigilancia, por lo que en virtud del principio de legalidad contenido en el art. 86 Cn., el director de esa institución no tiene más facultades que las que expresamente le otorga la ley; sin embargo los demandantes señalan omisiones, pero resulta que las supuestas acciones no están consideradas dentro de la esfera de las atribuciones legales del Director de la OPAMSS. Por lo tanto, se ha exigido y se exige que para que una persona tenga derecho a ser protegida por el amparo constitucional es necesario que haya sido violado arbitrariamente uno de sus derechos y dentro de las funciones legales de dicho funcionario no existe la posibilidad de violar ni por acción ni por omisión los derechos constitucionales invocados.

En consecuencia, señala que "no es posible atribuirle a un funcionario o a una institución la responsabilidad de una omisión que derive de una culpa grave por negligencia, que equivale al dolo o mala intención, ya que frente al terremoto se está ante un caso de fuerza mayor, es decir por una causa extraña, exterior, extensa por relación al objeto dañoso y a sus riesgos propios, ordinariamente imprevisible en su producción, y en todo caso, absolutamente irresistible, aún en el supuesto de que hubiera podido ser prevista".

6. A continuación se concedieron los traslados que ordena el artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, tanto al Fiscal de la Corte como a los apoderados de los demandantes en el proceso 311-2001 y al demandante en el proceso 491-2001.

a. El Fiscal de la Corte ha dicho: "La conducta responsable que se reclama por esta vía a las autoridades demandadas, -supuestamente- producto de la omisión en la prevención de los riesgos del siniestro ocurrido, es sencillamente la actuación que corresponde a las mismas demostrar en autos; sus actuaciones y medidas reales y objetivas encaminadas y materializadas a impedir que en su momento ocurriera la desgracia que se reclama, cuya omisión –su diligente actitud- de ser cierta se volvería imputable al Estado. Todo como consecuencia de la inherente obligación de éste, de velar por la seguridad del conglomerado social, cuya negligencia caso de existir sería constitutiva de la violación de los derechos constitucionales que hoy se les reclaman".

b. Por su lado, los representantes de la parte actora en el proceso 311-2001 y el demandante en el proceso 471-2001 han dicho que ratifican en todas sus partes los contenidos de las demandas.

7. De acuerdo a resoluciones agregadas a folios 580 y 991, en su momento se abrió a pruebas por el plazo de ocho días de acuerdo al artículo 29 de la Ley de Procedimientos Constitucionales.

a. Al respecto debe señalarse que la parte actora en el proceso 491-2001 –previo a ser acumulado al 311-2001- no presentó prueba y se limitó a mencionar que la prueba a aportar ya se encuentra agregada en el proceso 311-2001, por lo que solicitó se acumularan. Ambos procesos fueron acumulados y la prueba que se aportó en el proceso de amparo 311-2001 consistente en: i) copia de las impresiones de los planos -que integran el PLAMADUR-AMSSA- POA A7 denominado amenaza de derrumbe; POA A8 denominado peligro sísmico y volcánico; POA A9 llamado riesgo geológico; ii) mapa nombrado tipo de amenaza de riesgo en el AMSS; iii) croquis de ubicación de la zona afectada por el deslizamiento ocurrido el 13 de enero de 2001 en la ladera norte del cerro La Gloria; iv) fotocopia del estudio de impacto ambiental Condominio Habitacional Utila III- Posamaco Consolidada S. A de C.V.; v) fotocopia del estudio geológico preliminar de la ladera norte de la sierra del bálsamo; vi) en su escrito señalan que en su momento solicitaron de acuerdo al artículo 82 de la Ley de Procedimientos Constitucionales al titular del VVDU, certificación de los documentos correspondientes al mapa POA A7, POA A8 y POA A9; al Director del Centro de Investigaciones Geotécnicas, la certificación de los documentos relativos a la investigación de la evaluación de peligro de derrumbe en todo el país realizada por medio de celdas de un kilómetro cuadrado que fuera la base para la elaboración del mapa de derrumbe POA-A7; al Director de OPAMSS certificación del estudio de impacto ambiental condominio habitacional Utila III-Posamaco consolidada S.A. de C.V. y los planos POA A7, POA A8 y POA A9. Sin embargo, al no haberse remitido esas certificaciones a ésta Sala, solicitan sean requeridas de conformidad al art. 83 de la Ley de Procedimientos Constitucionales. Además, expresan que en su momento solicitarán al Secretario del Concejo Municipal de la Ciudad de Nueva San Salvador, la certificación del documento de estudio geológico preliminar de la ladera norte de la Sierra del Bálsamo; vii) finalmente solicitan a esta Sala practique inspección en el sitio en que ocurrió el deslizamiento del 13 de enero de 2001; es decir, en la ladera norte del cerro La Gloria de Nueva San Salvador.

Con respecto a las certificaciones que solicitaron los demandantes según el art. 82 de la L. Pr. Cn., y que no habían sido enviadas por las autoridades respectivas a esta Sala, por resolución de fecha 28 de enero del presente año y conforme al art. 83 de la ley antes mencionada, fueron requeridas directamente a esas autoridades; también se resolvió practicar la inspección solicitada por los demandantes, comisionándose para tal efecto al Juez Primero de Paz de Nueva San Salvador, diligencia cuyo resultado se encuentra agregado a fs. 1720 y siguientes.

Como resultado de la inspección -fs. 1729 a 1739-, se estableció que las viviendas propiedad de los señores Alfredo Aguilar Chevez y Olga América Montenegro Rodríguez de Aguilar, Coralia de Lourdes Alvarado Cacho, Lidia Cruz Arévalo de Amaya y Carlos Roberto Amaya Arévalo, Ana María Artiga conocida por Ana María Artiga de Palomo, Otto Roberto Cabnal Cu y Gladys Noemí Pleitez Morales, Ismael Canales Cáceres, Ghotys Roberto Cañas y María Irma Palacios Huezo conocida por Irma Palacios, Silvia Julia Castro Cortez, Delmy Murcia Cea Campo de Cortez, Roberto Jacobo Chávez, Baltasar Roberto España, Santos Oliverio Espinoza Martínez, Edith Flores Rodríguez de Galicia, María Santana Flores, Paul de Jesús Flores, Juan Roberto Mena Ayala, Myrna Marina Platero, María Isabel Ponce conocida por María Isabel Ponce Gallardo, Alfredo Rugamas conocida por Alfredo Ramírez Rugamas, Cándido Antonio Salinas y Edgardo Wilfredo Salinas Flores, Deysi Elizabeth Vásquez de Rivas, Candelario Zúñiga Torres y María Teresa de Jesús Rodríguez Molina, Rhina Cecilia del Tránsito Guillén Sotelo, Ulises Mejía Peña y Marta Luz Hernández de Mejía, Verónica Yanira Castro de Cisneros, Celmira Erazo Rivas y Miguel Erazo, José Israel Fabián y Adela Castro de Fabián, Vilma Mercedes Flores Vásquez, Rubia Araceli Guerra de Vides, Tomás Oswaldo Guirola y Amparo de la Luz Montoya de Guirola, Dora Lilian Hernández de Flores y Santos Arnoldo Flores Lazo, Ana Vilma Lemus Menjivar, José Roberto López Gutiérrez, Manuel de Jesús Melara y Dorotea Rodríguez de Melara, Manuel de Jesús Melara y Dorotea Rodríguez de Melara, José Rolando Molina Crespín, Juana Celia Orellana Díaz, Hilda Concepción Ortiz conocida por Hilda Concepción González Ortiz, Eloisa Palma Fuentes de Ortiz, Berta Concepción Paredes de Sandoval, María Martha Ramírez Cárcamo y Mercedes Ramírez Cárcamo, Jorge Alberto Reyes conocido por Jorge Alberto Mendoza Reyes y Adina Iveth Membreño de Reyes, Blanca Lidia Rivas de Monge, Francisco Rivas Grande, Ramón Rivas Zamora, María Emilia Rodríguez de Hernández y Pablo Hernández Cienfuegos, José Hernán Torres Villacorta, Vilma Lilian Torruela de Llopart, Guadalupe Vásquez Flamenco, Carlos Noe Vides Navarrete, Adela Ayala Cruz de Rodríguez, Cristóbal Alvarado Cruz y Tomasa Urquilla de Alvarado, José Baltasar Chovarría, Juan Gilberto Guevara Marín y Amanda Estela Calles de Guerra, María del Tránsito Vargas Díaz, Margarita Ramos, Lionello Stello Marcelo Botto Borrino, Carmen Elizabeth Monroy Aguilar de Méndez, Ana del Carmen Aguilar, Teodora Navidad de Arciniega, Higinia Navidad de Palacios conocida por Higinia Navidad, Gloria Elida Rodríguez de Somoza, Reina Isabel Pérez Quezada, Enrique Antonio Salinas Méndez y Beatriz Salazar Sibrian de Salinas, María Teresa Anaya de Valle, Mario Antonio Avilés, Pedro Alfredo González conocido por Alfredo González Rivas, Beatriz del Carmen Araujo, María Alicia Alvergue de Díaz, Rafael Héctor Barquero Valdez y Concepción Valle de Barquero, Rosa Cándida Benítez Álvarez, María Luz Romero, Juan Valle Ayala, Fredy Bernardo Padilla Rodríguez, Mauricio Antonio Saade Farfán, Lilian Noemí Cortéz de Bolaños, Carlos Alfredo Vega, Jorge Alberto Rodríguez Gallegos, Cesar Armando Rodríguez, Felipe Antonio Alarcón, José Antonio Romero, Belma Esmeralda Melgar Mejía y José Antonio Romero, Ovidia Sebelina Tobar viuda de Tobar y la vivienda propiedad de Augusto Napoleón Romero, todos demandantes en este proceso, no resultaron dañadas o afectadas por el deslizamiento de tierra provenientes de la cresta del cerro La Gloría. Finalmente, se establece que las viviendas de Juan Gualberto Fernández, Juana Francisca Juárez viuda de Salguero, Miguel Ángel Orellana, Miriam del Carmen Palacios viuda de Cuellar y Marina del Carmen Zúñiga, Roberto Edgardo Molina Valle, David Valera Chávez se encuentran parcialmente destruidas o dañadas como producto del deslizamiento de tierra provenientes de la cresta del cerro La Gloria, a consecuencia del terremoto ocurrido el día 13 de enero del año recién pasado.

b. Por su parte el Director de OPAMSS en el plazo probatorio se circunscribió a realizar un estudio en tres áreas específicas: la primera referida a las facultades que la ley le atribuye al Director Ejecutivo de OPAMSS; en la segunda, un análisis técnico de los mapas POA A7, POA A8 y POA A9; y en la tercera, un análisis sobre el contenido del estudio de impacto ambiental del Proyecto Condominio Utila III.

i. Sobre las facultades legales del Director de OPAMSS sostiene que están atribuidas por la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del AMSS, su reglamento y por su estatuto de creación; siendo su función esencial colaborar con el Consejo de Alcaldes del AMSS, elaborar y proponerle a dicho consejo el esquema director del AMSS, de igual forma elaborar y proponer normas técnicas para poner en vigencia el plan mencionado. También es parte de sus competencias, velar porque los proyectos de parcelación y construcción que se desarrollen en el AMSS cumplan los requisitos establecidos en los instrumentos de ordenamiento y dar curso legal a los trámites necesarios.

ii. En cuanto al segundo aspecto, señala que el contenido de los mapas POA A7, POA A8 y POA A9 desde una perspectiva técnica presentan ciertas limitaciones. El mapa POA A7 es únicamente un estudio preliminar de carácter general, pero que en su realización no se consideraron verdaderos elementos de peligrosidad sísmica como los efectos de las descargas dinámicas en el suelo, que básicamente fueron las causas que generaron el deslizamiento en la colonia Las Colinas, a tal grado que al ubicar los deslizamientos producidos el 13 de enero de 2001, con base en el mapa POA A7, se puede observar que algunos se localizan en áreas que dicho mapa considera sin peligro de derrumbe, lo cual pone en evidencia, las limitaciones y el carácter preliminar del referido mapa; además, los grados de amenaza presentados en el mapa POA A7 no se encuentran definidos ni mucho menos asociados a algún parámetro representativo del movimiento del terreno o del potencial de licuefacción.

El mapa POA A8 denominado peligro sísmico y volcánico, se elaboró ubicando los epicentros de sismos ocurridos en el AMSS, en el período comprendido entre 1992 y 1995. Es un mapa que fue dibujado sobre el plano tectónico del AMSS, el cual a su vez está basado en el mapa geológico de la República de El Salvador; por tal razón, el POA A8 no es un mapa de peligrosidad sísmica sino un mapa epicentral, ya que solo representa la distribución espacial de la actividad sísmica en dicho periodo pero no proporciona información detallada sobre el tamaño de los sismos y sobre la frecuencia con que ocurren, ni mucho menos sobre el nivel de peligrosidad de la zona.

Finalmente, en el mapa POA A9 se retoman las zonas con alto peligro de derrumbe demarcadas en el POA A7, así como los posibles escenarios de peligro volcánico presentados en el POA A8, viene a establecer áreas o zonas en donde no se recomienda la construcción de edificios de la categoría I presentados en la tabla 3, capítulo 8 de la "Norma técnica para diseño por sismo" del "Reglamento para la seguridad estructural de las construcciones", dicho aspecto no tiene ninguna relación con las condiciones geológicas del lugar y mucho menos con el deslizamiento de suelos ocasionados por terremotos.

iii. Respecto del estudio de impacto ambiental relativo al proyecto condominio habitacional Utila III, que fue presentado a su oficina y que los demandantes toman de base para afirmar que por eso conocía de la existencia de un desplazamiento lento de masa a lo largo de la pendiente –erosión laminar- en el cerro La Gloria.

Al respecto sostiene que no es un estudio geotécnico y por tanto no contempla ningún tipo de evaluación de la estabilidad del suelo, es un estudio que únicamente contempla la erosión laminar, lo que significa perdida de capa superior del suelo que generalmente contiene materia orgánica.

c. En otro orden, tanto el Ministro de Obrar Públicas y el Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano omitieron pronunciarse en el plazo probatorio.

8. Continuando con el trámite del proceso y de acuerdo a lo establecido en el artículo 30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se concedió traslado al Fiscal de la Corte, parte actora y autoridades demandadas.

a. El Fiscal expuso: "que los extremos planteados en mi anterior traslado de fecha diecisiete de septiembre del año dos mil uno, subsisten sin haber sido desvirtuados en la medida que lo impone la ley razón por la cual ratifico y conformo aquellos".

b. Por su parte el licenciado Abraham Atilio Abrego Hasbún -apoderado de la parte actora en ambos procesos -, en primer lugar señala que reitera los contenidos de las demandas presentadas; en segundo lugar, que las autoridades demandadas no han aportado la prueba que permita concluir que no tienen las atribuciones legales, que conocían del riesgo o que han ejecutado acciones de prevención en la proporción suficiente; y en tercer lugar, sostiene que la afectación directa a los derechos de sus poderdantes ha quedado evidenciada, ya que la destrucción total o parcial de sus viviendas, la perdida de valor económico de sus inmuebles y la situación de inseguridad personal, son situaciones ya comprobadas, no solo por constituir un hecho notorio y público sino además por el informe pericial que corre agregado a fs. 1716-1962 del presente proceso, en el cual se detalla individualmente el grado de afectación sufrido.

c. El Director de la OPAMSS reitera gran parte de los aspectos analizados por él en el proceso, específicamente en lo relativo al origen y atribuciones de la OPAMSS; sin embargo, agrega un breve análisis -según lo expresa- con relación a los elementos de prueba presentados por los demandantes, concretamente respecto del contenido de los mapas POA A7, POA A8, POA A9. En este análisis señala que el mapa POA A7 es un estudio preliminar de carácter general, pero en su realización no se consideraron verdaderos elementos de peligrosidad sísmica; además, los grados de amenaza presentados en dicho mapa no se encuentran definidos ni mucho menos asociados a algún parámetro representativo del movimiento del terreno o del potencial de licuefacción.

Respecto del mapa POA A8, expresa que no es un mapa de peligrosidad sísmica sino un mapa epicentral, es decir, que solo representa la distribución espacial de la actividad sísmica en el período de 1992-1995. Y con relación al POA A9, señala que éste no tiene ninguna relación con las condiciones geológicas del lugar y mucho menos con el deslizamiento de suelos ocasionados por terremotos. Concluye diciendo que no existe nexo directo entre los hechos del 13 de enero y las violaciones de los Derechos constitucionales de vivienda, seguridad y propiedad, a que hace referencia la demanda de amparo.

d. En tanto que el Ministro de Obras Públicas y el Viceministro de Viviendo y Desarrollo Urbano al contestar el traslado lo han hecho en el mismo sentido, haciendo referencia a tres aspectos básicamente: el primero -previsibilidad de los hechos y daños acontecidos-, "si se pudiese lograr pronosticar los sismos, de tal manera que fuera posible en todos los casos, evacuar todos los edificios en la zona afectada y de esta manera evitar la pérdida de vidas, el beneficio obviamente justificaría la inversión y el esfuerzo. Sin embargo, la sismología en lo relacionado con el pronóstico sísmico, no ha logrado aún niveles de fiabilidad. – Entonces, no es posible pronosticar, dónde y cuando han de ocurrir los terremotos, y si éstos serán causa de deslizamientos, o desencadenarán deslizamientos. (...) En este orden, se puede señalar que, aún con una investigación detallada y un monitoreo exhaustivo, es extremadamente difícil pronosticar el peligro de deslizamiento".

En segundo lugar -conocimiento previo del riesgo por parte de las autoridades-, "técnicamente el PLAMADUR-AMSSA, significa una enorme inversión y esfuerzo (...). Sin embargo, la información que aporta dicho estudio, desde el punto de vista de las estabilidades de las vertientes, es todavía genérica, por la escala y el alcance que tiene, para ordenar el desarrollo de la zona metropolitana. (...) En ningún momento el mapa en referencia, indica distancias de seguridad y la localización de los potenciales deslaves o deslizamientos. Es, por lo tanto, una indicación que debe necesariamente ser acompañada de investigaciones más profundas y concretas".

Continua, "La información de los mapas, en el mejor de los casos, puede proporcionar datos probabilísticos, lo cual, ontológicamente, se define como un grado de incertidumbre. Además, "la información producida por el PLAMADUR, técnicamente, no es suficiente detallada como para conocer, con profundidad, los atributos y propiedades de los factores desencadenantes de un deslizamiento, ni el área donde éste probablemente ocurrirá, ni tampoco las condiciones necesarias para tomar decisiones, en cuanto a la asignación para crecimiento urbano (...), en tal sentido, no es cierto que los funcionarios demandados estuviéramos sabedores del presunto riesgo, y mucho menos de que ocurrieran hechos tan lamentables como los ocurridos".

Y tercero -régimen de competencia-, "la actividad de la Administración Pública se concreta en hechos y actos jurídicos y no jurídicos (...), cuya validez depende de que la actividad correspondiente haya sido desplegada por el órgano actuante dentro del respectivo circulo de sus atribuciones legales. (...) De tal forma, en el caso sub iudice las autoridades demandadas no hemos quebrantado de ninguna forma el principio de legalidad y no existe ningún indicio que conlleve a determinar que ha habido irregularidad en su conducta, por tal razón debe concluirse que no existe responsabilidad legal alguna por parte de éstas".

9. Por resolución de seis de noviembre del presente año, esta Sala solicitó al titular del MOPTVDU informara de cuáles habían sido las acciones tendientes a prevenir desastres o calamidades públicas que conforme a lo prescrito a lo prescrito en el artículo 9 de la Ley de Defensa Civil corresponden al Sistema Nacional de Defensa Civil, del cual forma parte el MOPTVDU.

Al contestar lo solicitado señaló: "El sismo acaecido el día trece de enero de dos mil uno, no era científicamente previsible, como tampoco se conocía de un supuesto en la zona del desastre. (...) en lo que concierne a la Ley de Defensa Civil, es necesario aclarar que ésta crea el Sistema de Defensa Civil, expresando que el mismo comprende los niveles: nacional, regional, departamental y municipal. Asimismo dicho sistema está a cargo de un órgano colegiado creado por dicha ley, denominado Comité de Defensa Civil, (conocido en la práctica como COEN o Comité de Emergencia Nacional), entidad que está integrada por el Ministro de Gobernación, quien lo preside y es su representante legal; el Ministro de Defensa; el Ministro de Agricultura y Ganadería; el Ministro de Salud Pública y Asistencia Social y el Ministro de Obras Públicas. ( Artículos 1, 6 y 9 de la ley de Defensa Civil)".

Expresa además "para cumplir con los objetivos del Sistema de Defensa Civil, tale como: prevenir daños, disminuir su magnitud, ayudar a la población afectada, asegurar la rehabilitación de quienes resultaren perjudicados, procurar la continuidad de los servicios públicos, etc., es necesaria la colaboración armónica de todos los niveles que forman el Sistema, tanto nacional, como el regional, departamental y con extrema incidencia, el municipal. (...) En otro orden, tal y como lo expresa Roberto Dormí, los órganos que ejercen la función administrativa en razón de su estructura son unipersonales o colegiados. En el primer caso, quien ejerce las funciones es un órgano-institución por un solo hombre. El principio regulador de esta organización es la jerarquía piramidal. En cuanto a la estructura colegiada, la persona que ejerce la función, es un órgano-institución integrado por más de una persona física. Los principios reguladores son la sesión, el quórum y la deliberación. La actuación de dicho cuerpo se expresa mediante una voluntad plural producto de deliberación y votación, diferente de la mera suma de voluntades de los electores que individualmente lo integran, lo que es propio de todo cuerpo colegiado (...)".

Concluye señalando que de acuerdo al contenido de la Ley de Defensa Civil, y los elementos doctrinarios antes citados, a la luz del caso concreto, dicha ley crea un organismo de naturaleza colegiada; el Sistema de Defensa Civil y todos sus objetivos legales, son competencia el Comité de Defensa Civil, en conjunto con los comités regionales, departamentales, y municipales. La ley de Defensa Civil no le otorga competencia, atribuciones, facultades, o deberes legales al Ministro de Obras Públicas en su carácter de organismo unipersonal, por ende, en tal calidad, no puede ser sujeto de responsabilidad alguna en el contorno de dicha ley.

Resueltos los anteriores actos procesales, el proceso quedó en estado de dictar sentencia definitiva.

II. A continuación, se explicitará el proceso lógico que llevará la presente decisión de fondo: en primer lugar, se expondrán los argumentos centrales de las partes para delimitar a cabalidad el objeto del presente amparo (III); en segundo lugar, se analizarán las categorías materiales constitucionales alegadas a efecto de establecer si los ámbitos de competencia de las autoridades demandadas están relacionados con los hechos planteados en este proceso (IV); en tercer lugar, y sólo en caso de responder afirmativamente a la anterior interrogante, se procederá al análisis de la prueba incorporada al expediente (V); para que, finalmente, se pase a estimar o desestimar la pretensión dependiendo del resultado que arroje aquél análisis (VI).

III. (a) La parte actora manifestó que las autoridades demandadas no previnieron suficiente y razonablemente los riesgos de derrumbe detectados en la zona del Cerro La Gloria, ya que –consideran– no investigaron a profundidad y en detalle, sobre el peligro de derrumbe en esa zona; además, no informaron a la población de las condiciones del lugar, no establecieron controles adecuados en los procesos de aprobación de proyectos habitacionales y no realizaron obras de mitigación, teniendo atribuciones constitucionales y legales para ello. En síntesis, que los funcionarios demandados, teniendo información y responsabilidades legales, no ejercieron su deber de prevención, con lo cual, y por los derrumbes ocasionados por el terremoto del trece de enero de dos mil uno, dichas autoridades les han violado las categorías constitucionales siguientes: derecho a la seguridad, derecho a la propiedad y derecho a la vivienda.

(b) Por su lado, las autoridades demandadas prácticamente convergieron en afirmar que no son ciertos los hechos que se le imputan, primero, porque no tiene responsabilidad legal en los hechos que acontecieron; y, en segundo lugar, que no existen informes técnicos que los llevara a tener conocimiento previo sobre riesgos que podría ocasionar en esa zona un terremoto como el sufrido por el país en enero de dos mil uno.

(c) A partir de lo anterior, esta Sala entiende, en primer lugar, que el tema de decisión se refiere a determinar si las autoridades demandadas omitieron o no prevenir, de forma suficiente y razonada, los derrumbes ocasionados en la zona del cerro La Gloria, jurisdicción del Municipio de Nueva San Salvador, que provocó daños totales o parciales en sus viviendas; ello, previo análisis constitucional y legal de las competencias de aquéllas autoridades en estos menesteres.

Y, en segundo lugar, que si bien la parte actora señala que con dicha omisión se le ha vulnerado su derecho a la seguridad, derecho de propiedad y derecho a la vivienda, en virtud del principio procesal denominado iura novit curia (el juzgador conoce el derecho), debe considerarse que, por la base fáctica de su pretensión y la resistencia de las autoridades demandadas, las categorías materiales directamente vinculadas son el derecho a la seguridad, en específico la seguridad material, y el derecho a la propiedad, ambos, establecidos en el art. 2 de la Constitución. Y es que, cuando se advierte que la queja constitucional surge por la pérdida de las viviendas de los demandantes, a consecuencia de los derrumbes relacionados, en innegable, por un lado, que la vertiente del derecho a la seguridad es la material y no la jurídica; y, por otro lado, tal suceso está además vinculado con el derecho a la propiedad, dentro del cual se considera subsumido el argumento relativo a las pérdidas de bienes inmuebles.

IV. Delimitados los puntos fundamentales de la controversia, se procederá al análisis de los derechos constitucionales relacionados (1), para luego poder determinar si existe o no competencia material de las autoridades demandadas en relación con los hechos alrededor de los cuales gira el amparo (2).

1. Este tribunal ha señalado en anterior jurisprudencia que el derecho a la seguridad del art. 2 de la Constitución tiene dos dimensiones: como seguridad material y como seguridad jurídica. En su dimensión de seguridad material, tal derecho "equivale a un derecho a la tranquilidad, es decir, un derecho de poder disfrutar sin riesgos, sobresaltos ni temores los bienes muebles o inmuebles que cada uno posee, o bien la tranquilidad de que el Estado tomará las medidas pertinentes y preventivas para no sufrir ningún daño o perturbación" (Sentencia de 7-IX-2001, Inc. 15-98, Considerando IV 1).

Y es que, como también lo señala la jurisprudencia, es obligación de los órganos estatales orientar sus políticas públicas en procura de la persona humana, en su dimensión individual y también social, en función de su objetivo supremo: la protección de la persona y sus consecuentes derechos fundamentales (Sentencia de 4-IV-2001, Amp. 348-99, Considerando II 1).

Relacionado directamente con esta vertiente del derecho a la seguridad, puede afirmarse que está el derecho a la propiedad, puesto que aquélla –entre otras cosas– se refiere a que es una obligación del Estado adoptar las medidas pertinentes (incluso, preventivas) para la protección de los bienes muebles o inmuebles de los ciudadanos, de tal suerte que si no se realiza tal actividad, existiría una violación a la seguridad material que afectaría de manera directa el derecho a la propiedad.

En efecto, esta Sala ha sostenido que el derecho a la propiedad debe entenderse como la plena potestad sobre un bien, que a la vez contiene la potestad de ocuparlo, servirse de él de cuantas maneras sea posible, y la de aprovechar sus productos y acrecimientos, así como la de modificarlo y dividirlo. El derecho de propiedad, pues, se concibe como un derecho real –naturaleza jurídica– y absoluto en cuanto a su oponibilidad frente a terceros, limitado únicamente por el objeto natural al cual se debe: la función social" (Sentencia de 26-VIII-1998, Amp. 317-97, Considerando III 2). Entonces, si no se adoptan las medidas previas y razonables para mantener estas características, se estaría vulnerando, además, de este derecho, el derecho a la seguridad material.

2. A partir de lo anterior, puede afirmarse que vía jurisprudencial se ha entendido que el Estado, a través de sus órganos, tiene el deber de adoptar medidas pertinentes y previas –ante supuestos concretos e inminentes– para la protección de los bienes de las personas, de tal suerte que se convierte en el sujeto pasivo del derecho a la seguridad material, relacionado en este caso con el derecho a la propiedad.

Ahora bien, en virtud que en este amparo se han señalado como autoridades demandadas al Ministro de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, al Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano, y al Director de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, corresponde corroborar si, en efecto, estos son órganos que deben concretar aquélla obligación estatal.

(a) De acuerdo al Reglamento Interno del Ejecutivo, en específico su artículo 43, compete al Ministerio de Obras Públicas, Transporte, y de Vivienda y Desarrollo Urbano, entre otras cosas, "investigar condiciones geológicas, hidrológicas y sismólicas del territorio nacional", "formular y dirigir la Política Nacional de Vivienda y Desarrollo Urbano; así como elaborar los planes nacionales y regionales y las disposiciones de carácter general a que deban sujetarse las urbanizaciones, parcelaciones, asentamientos en general y construcciones en todo el territorio de la República", así como "planificar, coordinar y aprobar las actividades de los sectores de Vivienda y Desarrollo Urbano, en todo el territorio nacional". En relación, el mismo artículo señala que es de su competencia "aprobar y verificar que los programas que desarrollen las Instituciones Oficiales Autónomas que pertenecen al Ramo, sean coherentes con la Política Nacional de Vivienda y Desarrollo Urbano emitida por el Ministerio".

A partir de lo anterior, puede concluirse que el Ministro de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano es un órgano que concreta la obligación estatal de cumplir con los postulados –previamente concretados– del derecho a la seguridad material y derecho a la propiedad. Y siendo que el Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano es una dependencia que conforma dicho Ministerio, se colige que también el Viceministro de ese ramo es un órgano que en el cumplimiento de sus funciones relacionadas a estos menesteres, concreta también aquélla obligación estatal.

(b) Respecto del Director de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, tenemos que la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños señala que la misma tiene por objeto "regular el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano y rural del Área Metropolitana de San Salvador y Municipios Aledaños, mediante el mejor aprovechamiento de los recursos de las distintas zonas y la plena utilización de los instrumentos de planeación". En su artículo 7, señala también que uno de los organismos técnicos que se crean para darle cumplimiento a sus fines es la Oficina del Planificación del Área Metropolitana de San Salvador.

Esta oficina, a cargo de un director, debe –entre otras cosas– "dirigir el proceso de formulación y evaluación Técnica del Plan Metropolitano de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador"; "velar porque los proyectos de parcelación y construcción que se desarrollen en el AMSS, cumplan con los requerimientos establecidos en los instrumentos de ordenamiento señalados por la presente ley"; así como "dar curso legal a los trámites necesarios para: calificar el uso del suelo en áreas permitidas, vedadas o restringidas; el otorgamiento de permisos de parcelación o construcción; definir alineamientos viales y zonas de retiro; obtener el aval del municipio para la realización de proyectos, mediante el trámite de revisión vial y zonificación (...)".

A partir de lo trascrito, también puede afirmarse que el Director de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador está vinculado materialmente a los hechos sobre los cuales gira el presente amparo, ya que sus decisiones tienen incidencia directa o indirecta en la ejecución de proyectos habitacionales en dicha área.

V. Solventado el punto anterior, es decir, advertida la competencia material (atribuciones constitucionales y legales) de las autoridades materiales, corresponde pasar a examinar la prueba aportada y los argumentos esgrimidos en el presente amparo, lo cual servirá de base para estimar o desestimar la pretensión de los demandantes.

1. La parte actora presentó para intentar fundamentar su pretensión los siguientes documentos: i) certificación de las impresiones de los planos que integran el PLAMADUR-AMSSA –POA A7, denominado amenaza de derrumbe, POA A8, nombrado peligro sísmico y volcánico; POA A9, llamado riesgo geológico; ii) mapa de amenaza de riesgo en el AMSS; iii) croquis de ubicación de la zona afectada por el deslizamiento ocurrido el 13 de enero de 2001 en la ladera norte del cerro La Gloria; iv) certificación del estudio de impacto ambiental del Condominio Habitacional Utila III-Posamaco Consolidada S. A de C. V; y v) certificación del estudio geológico preliminar de la ladera norte de la sierra del bálsamo.

2. Por su parte, en sus intervenciones procesales las autoridades demandas efectuaron un análisis técnico de los principales documentos presentados por los demandantes. Con relación al contenido del mapa POA A7 establecieron que éste es un estudio preliminar de carácter general, que en su realización no fueron considerados verdaderos elementos de peligrosidad sísmica, como son los efectos de descargas dinámicas en el suelo, que básicamente fueron las causas que generaron el deslizamiento en la colonia Las Colinas, a tal grado que al ubicar los deslizamientos producidos el 13 de enero de 2001, con base en el mapa POA A7, se puede observar que algunos se localizan en áreas que dicho mapa considera sin peligro de derrumbe; además, los grados de amenaza presentados en el mapa POA A7 no se encuentran definidos ni mucho menos asociados a algún parámetro representativo del movimiento del terreno o del potencial de licuefacción.

Sobre el mapa POA A8, denominado peligro sísmico y volcánico, afirmaron que se elaboró ubicando los epicentros de sismos ocurridos en el AMSS, en el período comprendido entre 1992 y 1995; que es un mapa que fue dibujado sobre el plano tectónico del AMSS, el cual a su vez está basado en el mapa geológico de la República de El Salvador; por tal razón, el POA A8 no es un mapa de peligrosidad sísmica sino un mapa epicentral, ya que sólo representa la distribución espacial de la actividad sísmica en dicho período pero no proporciona información detallada sobre el tamaño de los sismos y sobre la frecuencia con que ocurren, ni mucho menos sobre el nivel de peligrosidad de la zona.

Finalmente, establecieron que para la elaboración del mapa POA A9, se retomaron las zonas con alto peligro de derrumbe demarcadas en el mapa POA A7, así como los posibles escenarios de peligro volcánico presentados en el mapa POA A8; por tanto, es un instrumento que establece áreas o zonas en donde no se recomienda la construcción de edificios de la categoría I, presentados en la tabla 3, capítulo 8 de la "Norma técnica para diseño por sismo" del "Reglamento para la seguridad estructural de las construcciones", aspecto que no tiene ninguna relación con las condiciones geológicas del lugar y mucho menos con el deslizamiento de suelos ocasionados por terremotos.

En otro orden, respecto del estudio de impacto ambiental del proyecto condominio habitacional Utila III, establecieron que no es un estudio geotécnico y, por tanto, no contempla ningún tipo de evaluación de la estabilidad del suelo; es, más bien, un estudio que únicamente contempla la erosión laminar, lo que significa pérdida de capa superior del suelo que generalmente contiene materia orgánica.

VI. A partir de los documentados presentados y de los argumentos de las partes, esta Sala concluye que en aquéllos no se encuentran las bases jurídicas para obtener certeza sobre la veracidad de la pretensión de los demandantes; en otras palabras, éstos no han logrado demostrar, a través de los medios probatorios conducentes, que las autoridades demandadas tenían información técnica previa de que con un terremoto de las características del ocurrido el trece de enero de dos mil uno se iba dar un deslave de tierra en la zona del cerro La Gloria y que, consecuentemente, las propiedades al pie del mismo quedarían sepultadas o dañadas.

En efecto, en este expediente no corre agregada prueba que demuestre fehacientemente que las autoridades demandadas conocían previamente la peligrosidad de la zona ante un eventual terremoto, puesto que, por un lado, los mapas aportados –supuesta prueba de la parte actora– no son indicativos de esta circunstancia y, por otro, las consecuencias exactas de un fenómeno natural de estas características son imprevisibles, aun por la más avanzada tecnología.

Además, y en relación, tampoco hay elementos procesales que indiquen que las autoridades demandadas tenían datos fehacientes sobre el grado de estabilidad del suelo de la zona o estudios que indicaran que la construcción de viviendas como la de los demandantes significaba poner en peligro sus bienes por deslaves que se ocasionarían con un terremoto.

Entonces, si no se ha logrado establecer con la prueba pertinente que las autoridades conocían previamente de los peligros de la zona ante un eventual terremoto o, en extremo, de las consecuencias que ocasionaría en la misma el fenómeno natural que azotó al país el trece de enero de dos mil uno, tampoco puede exigirse que éstas comprobaran en el transcurso del proceso que llevaron acabo labores preventivas, simplemente porque no se puede prevenir algo de lo que no se tenía certeza que sucedería; por ello, tendrá que desestimarse la pretensión de los demandantes al no encontrar esta Sala, en la realidad procesal de este amparo, que las autoridades demandadas hayan violado los derechos de seguridad material y propiedad de aquéllos.

POR TANTO: a nombre de la República, con base en las razones expuestas y en aplicación del artículo 2 de la Constitución de la República y artículos 32 al 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Declárase que no ha lugar los amparos solicitados, el primero, por Alfredo Aguilar Chevez, Olga América Montenegro Rodríguez de Aguilar, Coralia de Lourdes Alvarado Cacho, Lidia Cruz Arévalo de Amaya, y otros, y el segundo por Salvador Deras Salguero, en contra del Ministro de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, el Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano, y el Director de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, por haberse considerado que no existen las infracciones constitucionales alegadas en esta oportunidad por los demandantes; (b) Notifíquese.- ---A. G. CALDERON---J. E. TENORIO---J. ENRIQUE ACOSTA---M. CLARÁ---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.

Disiento con la mayoría de mis colegas en la formulación de la resolución final con la cual declaran que no ha lugar el amparo solicitado en los presentes procesos acumulados: el primero –Amp. N° 311-2001–, iniciado por demanda presentada por los licenciados: María Silvia Guillén, mayor de edad, abogada, de este domicilio; Abraham Atilio Abrego Hasbún, mayor de edad, abogado y notario, con domicilio en Santa Tecla y Luis Enrique Salazar Flores, mayor de edad, abogado y de este domicilio, en su calidad de Apoderados Judiciales de Alfredo Aguilar Chevez, Olga América Montenegro Rodríguez de Aguilar, Coralia de Lourdes Alvarado Cacho, Lidia Cruz Arévalo de Amaya, y otros; y el segundo –Amp. N° 491-2001–, por demanda presentada en su carácter personal por el señor Salvador Deras Salguero; por las siguientes razones:

I. En el presente caso, el asunto de fondo fue delimitado por la Sala conforme a lo que le expuso la parte actora, quien demandó al Ministro de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano –en adelante MOPTVDU–, al Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano –VVDU–, y al Director de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador –OPAMSS–, por considerar que omitieron prevenir suficiente y razonablemente los riesgos de derrumbe detectados en la zona sur del Municipio de Santa Tecla –antes Nueva San Salvador–, en el lugar denominado Cerro La Gloria, ya que no investigaron a profundidad y en detalle el peligro de derrumbe, no establecieron controles adecuados en los procesos de aprobación de proyectos habitacionales, no realizaron las obras de mitigación de riesgo, no limitaron las actividades de los particulares en la zona y no ofrecieron alternativas jurídicamente adecuadas a las personas que habitaban en sus alrededores cuando se produjeron los terremotos del año dos mil uno; en virtud de lo cual, consideran que se les afectaron derechos fundamentales.

Sostuvieron además, que dicha omisión persiste y que está afectando a las personas que habitan en la zona, violándose con ello sus derechos a la seguridad, a la propiedad y a la vivienda, todos reconocidos en la vigente Constitución y en fuentes del derecho internacional, tales como: la Declaración Universal de Derecho Humanos, la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, entre otros.

Las demandas de amparo fueron admitidas por la Sala de lo Constitucional, según resolución agregadas a folios 525 y 940; admisión que fue circunscrita a la violación de los derechos de seguridad, propiedad y el derecho a la vivienda, como consecuencia de las omisiones de las autoridades demandadas.

II. Efectuado el análisis final de la pretensión de amparo por parte de mis colegas, luego de unas breves consideraciones jurídicas, concluyeron que en el presente caso no existió trasgresión a los derechos fundamentales invocados, por lo que resolvieron que no había lugar al amparo solicitado por la parte actora. Al respecto, quiero señalar que no comparto dicho pronunciamiento, pues me parece que en éste existe cierta deficiencia en los fundamentos jurídicos que le sustentan, ya que la Sala, en primer lugar, se limitó a efectuar un breve análisis de los hechos que la parte actora le plantó, en segundo lugar, utilizó criterios restrictivos al momento de interpretar el contenido de los derechos alegados como vulnerados, y en tercer lugar, en su análisis omitió considerar el alcance de algunos conceptos básicos que se encuentran vinculados directamente con el fondo de la pretensión del actor.

Conforme a lo expuesto, a continuación me referiré, con el objeto de ilustrar mi disidencia en el presente caso y de acuerdo al orden siguiente: (III) Los tratados internacionales sobre derechos humanos y su posición con relación al proceso de amparo; (IV) La teoría de los mandatos constitucionales y legales; (V) la teoría del poder y el principio de legalidad establecido en el Art. 86 Cn.; (VI) el principio de proporcionalidad en el ejercicio del poder; (VII) el contenido de cada uno de los derechos invocados por los demandantes; (VIII) la inversión de la carga de la prueba en el proceso de amparo –esto es cuando a la autoridad demandada se le atribuyen omisiones–; (IX) los desastres naturales y algunas técnicas o formas de prevenir sus consecuencias; y (X) finalmente, estableceré las razones de fondo del por qué discrepo con el contenido de la resolución de mis colegas.

III. De acuerdo a lo que consta en la demanda, la parte actora le argumentó a la Sala sobre la trascendencia de las normas internacionales relativas derechos humanos para el sistema de fuentes de un Estado, específicamente para El salvador; le señaló que al tratarse de normas jurídicas que delimitan el contenido de los derechos de las personas, la Sala debe tenerlas como fundamento jurídico en sus resoluciones. No obstante la argumentación de la parte actora, en la resolución de mis colegas no existe referencia alguna a lo antes señalado, lo que a mi juicio va en contra de los preceptos constitucionales; ya que, por una parte, en las resoluciones previas que constan en el proceso, la Sala no delimitó que ese asunto planteado por el actor sería un aspecto excluido de su conocimiento; por otra, como Sala de lo Constitucional debe cumplir con el principio de congruencia procesal, es decir, conocer y resolver sobre los aspectos jurídicos que le son planteados por las partes, en este caso, por el actor; y finalmente, porque de acuerdo al argumento que se contiene en la demanda, el actor le hizo una petición a la Sala y por lo tanto, ésta estaba obligada a pronunciarse, independientemente del sentido en que lo hiciera.

En ese orden de ideas, sobre lo que el actor planteó en su demanda y respecto de lo que la Sala no se pronunció, considero:

1. En Sentencia de Inc. 24-1997, de fecha 26-IX-2000, la Sala señaló que las normas internacionales sobre derechos humanos no son parte integrante de la Constitución, ya que de acuerdo a su art. 246 Inc. 2°, ésta tiene supremacía sobre el resto del ordenamiento jurídico; también dijo que conforme al Considerando I de la Ley de Procedimientos Constitucionales, los tres procesos regulados en ella tienen como finalidad común garantizar "la pureza constitucional de las disposiciones y actos concretos que se controlan por la jurisdicción constitucional; además, que de acuerdo al derecho constitucional salvadoreño, se carece de un conjunto de normas o principios que junto a las normas constitucionales, la Sala deba tener en cuenta como parámetro para enjuiciar la legitimidad constitucional de las normas inferiores.

En esa misma sentencia -24-1997-, la Sala estableció que la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los restantes instrumentos internacionales de protección a los derechos humanos, tienen fuerza normativa reconocida por la Constitución, y que "deben ser aplicados por todos los tribunales en sus respectivas áreas de competencia procesal, incluida, la Sala de lo Constitucional."

2. Por otra parte, en Sentencia del 01-04-2004, pronunciada en el proceso de Inc. 52-2003, correspondiente a la Ley Antimaras, la Sala señaló: "si bien los tratados internacionales no constituyen parámetro de control en el proceso de inconstitucionalidad, la disposición constitucional que consagra su valor jurídico y posición en el sistema de fuentes –art. 144 inc. 2° Cn.– no puede ser desatendida por el tribunal encargado de la defensa de la Constitución. -- Es decir, la proposición de tratados internacionales sobre derechos humanos (…), bien puede efectuarse a título de violación a la Constitución, y no al tratado considerado aisladamente; en ese sentido, investidos por la Ley Suprema de mayor fuerza pasiva con respecto a la ley secundaria, los tratados no pueden ser modificados o derogados por leyes secundaria. La trasgresión constitucional se entiende por acción refleja, cometida en relación con el art. 144 inc. 2° Cn., ante la contradicción entre la ley secundaria y un tratado internacional de derechos humanos."

En esa misma sentencia la Sala sostuvo: "la violación puede alegarse evidenciando una contradicción normativa al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, y no a toda la gama de instrumentos jurídicos internacionales ajenos al sustrato ideológico que ampliamente comparten los primeros con la Constitución. Ésta –en integración con los instrumentos internacionales que consagran y desarrollan derechos humanos– dirigen sus ámbitos de vigencia efectiva hacia un mismo sustrato axiológico: la dignidad humana y el catálogo de los derechos fundamentales que desarrollan los valores inherentes a su personalidad: dignidad, libertad e igualdad. -- En definitiva, el art. 144 inc. 2° Cn., conectado con la concepción personalista del Estado –art. 1 y Preámbulo–, de la cual se deriva la regla hermenéutica en favor de la dignidad: restringir lo limitativo y expandir lo favorable a ella, no sólo determina la fuerza vinculante y jerarquía normativa de los tratados internacionales de derechos humanos, sino que, además, permite proponer una apertura normativa hacia ellos."

En ese orden de ideas, sostuvo además: "debe reconsiderarse el status interno del Derecho Internacional de Derechos Humanos –DIDH–, a partir del prisma dignidad humana, pues con ello se preconiza una apertura a la protección efectiva de ésta. De este modo, la integración normativa entre el Derecho Constitucional y el DIDH –por la vía del art. 144 inc. 2º Cn.– es jurídicamente viabilizada por la coincidencia de sus objetivos. Es decir, corresponde al derecho interno, incluido el constitucional, asegurar la implementación de las normas más favorables a la dignidad de la persona humana, lo que realza la importancia de su rol: la protección de los derechos de la persona. Por tanto, si los tratados sobre derechos humanos implican la interacción entre sus disposiciones y las del derecho interno, la Constitución atiende a la necesidad de prevenir y evitar los conflictos normativos que vuelvan nugatoria la efectividad de las primeras. Con ello se contribuye a la reevaluación de la amplia interacción entre el DIDH y el derecho interno, con miras a la protección de los derechos vinculados a la dignidad humana. En definitiva, la identidad común entre el DIDH y el Derecho Constitucional, es el trazo que más distingue al primero, en relación con el resto de la normativa internacional."

En dicha sentencia, la Sala finalizó señalando: "la confluencia entre la Constitución y el DIDH, en la protección de los derechos humanos, confirma que la relación entre ambos definitivamente no es de jerarquía, sino de compatibilidad, y por tanto, el derecho interno, y eso vale para el Derecho Constitucional y la jurisdicción constitucional, debe abrir los espacios normativos a la regulación internacional sobre derechos humanos."

Conforme a la jurisprudencia señalada, considero que la Sala de lo Constitucional, frente al planteamiento que le formuló la parte actora, tenía suficientes elementos técnicos que le vinculan y por ello, debió considerar en el fundamento jurídico de la resolución con la que disiento, el contenido de las normas internacionales sobre derechos humanos invocadas por la parte actora o en su defecto, haber señalado en su resolución porque no las tendría como fundamento de la misma, en el supuesto de un cambio de criterio jurisprudencia.

IV. Un segundo aspecto que me parece oportuno tener en cuenta en el presente voto, es el relativo al hecho de que en el presente caso, la parte actora basó su queja en que las autoridades demandadas incurrieron en omisiones de trascendencia constitucional, en tal sentido, a mi entender, la Sala en su resolución debió tener en cuenta la teoría de los mandatos de tipo constitucional y de tipo legal establecidos a través de las normas jurídicas y dirigidos a los entes del Estado, así como también, debió diferenciar entre dichos mandatos y las atribuciones y competencias de los entes públicos. Al respecto, mis consideraciones son:

1. Dentro de la teoría del derecho constitucional, señala Sagüés, Bidart Campos, Fernández Segado y otros, en su texto Inconstitucionalidad por omisión, que a los mandatos se les consideran como "imposiciones, encomiendas o encargos que se establecen a ciertos entes del Estado a través de la norma jurídica"; norma, en virtud de la cual, a esos entes públicos se les delimita la forma en que deben de actuar frente a determinado aspecto de la realidad; dichos mandatos pueden ser de tipo constitucional y de tipo legal.

Son mandatos constitucionales si se establecen por el constituyente –puede ser el constituyente originario o el de carácter derivado–, en este caso, la imposición está formulada directamente en la norma constitucional. Para comprender mejor dicha figura, no debe olvidarse, en primer lugar, el carácter de supremacía del que goza la norma constitucional frente a cualquier otra, y en segundo lugar, la eficacia directa e inmediata de ésta sobre cualquier ente del Estado.

Para comprender mejor dichos mandatos, como ya se ha señalado, la norma constitucional tiene, por regla general, una eficacia directa e inmediata, sin embargo, de manera muy excepcional, el constituyente auto condiciona la eficacia plena de dicha norma, atribuyendo, particularmente al legislador –sin que por ello sea el único–, la competencia dentro de la que a su vez le impone el deber para que sea él quien adopte una concreta decisión por medio de normas jurídicas infraconstitucionales; es decir, le erige en el único competente y obligado para regular una genérica materia relacionado con la norma constitucional.

Ahora bien, los mandatos constitucionales no se limitan a la mera existencia de normas infraconstitucionales que el legislador deba emitir, ya que, son mandatos que pueden tomar distintas modalidades y por lo tanto, pueden encontrarse otros entes públicos obligados a actuar dentro del ejercicio de sus competencias, en el sentido que se le determina por la Constitución.

Por otra parte, los mandatos legales son los que se establecen por el legislador a través de leyes en sentido formal; en este caso, el legislador es el que al emitir la norma, en su contenido, impone a otro ente del Estado el deber de cumplir con cierta actividad, a efecto que la norma jurídica logre su plena eficacia. Son imposiciones en virtud de las cuales la no acción del ente del Estado en el sentido prescrito por la norma, provocará una omisión de carácter ilegal.

2. Delimitada la diferencia entre ambos mandatos, es necesario señalar que la competencia es la asignación de "su" función al órgano institución, en la que queda comprendido el conjunto de atribuciones y facultades que le son propias. Desde esa perspectiva, las meras atribuciones o competencias representan acciones en abstracto que quedan a la libre configuración de voluntad del ente estatal, sin que por ello se afecte el contenido de la norma jurídica; situación que es completamente diferente cuando se trata de mandatos –constitucionales o legales-, pues en esos caso, el contenido de la norma se ve afectado por la omisión al deber impuesto.

3. Por otro lado, en el caso de los mandatos constitucionales o legales, éstos pueden encontrarse en la norma de forma implícita o de forma expresa; en el primero de los casos –implícitos–, debe ser evidente el carácter imperativo que el emisor de la norma impregna al contenido de ésta, el cual ha de advertirse desde una interpretación finalista de la misma y del cuerpo normativo de que se trata; en el segundo de los supuestos –expresos–, no existe problema al delimitar lo que el constituyente o el legislador espera del ente del Estado, puesto que la norma lo señala claramente.

Ahora bien, cuando se trata de mandatos implícitos, el carácter imperativo de la norma va más allá del mero ejercicio de una atribución, por ejemplo, es un mandato constitucional de tipo implícito que se impone a todo ente del Estado en virtud de los valores y principios que se encuentran en el trasfondo de cada norma constitucional, el relativo a la protección y promoción de los derechos fundamentales de las personas, el cual puede advertirse desde el preámbulo de la Constitución y el contenido del artículo 1 de la misma. Es, a mi juicio, un mandato implícito, según lo que señala Díaz Revorio en su obra Valores superiores e interpretación constitucional, página 164 y siguientes: "la Constitución vincula a los poderes públicos en un doble sentido: Con carácter negativo, ya que han de abstenerse de cualquier actuación contraria a la misma, y con carácter positivo, ya que impone deberes de actuación (...), de igual manera, los valores que en ésta se encarnan existe esta doble vinculación por parte de los poderes públicos".

Añade dicho autor "En cuanto a la vinculación negativa a los valores superiores, la consecuencia principal de la misma es la inconstitucionalidad de aquellos actos o normas que los contradigan. En efecto, tanto las actuaciones e incluso las omisiones de los poderes públicos están sometidos a los valores superiores (...)". Mientras que en el caso de la vinculación positiva, "los poderes públicos tienen deberes de actuación positiva impuestos por la Constitución, y en concreto por los valores superiores (...), el mandato en que consisten los valores superiores implica un desarrollo progresivo de los mismos (...), tanto por el legislador, como por cualquier otro ente del Estado a través del ejercicio de sus funciones".

En ese orden de ideas, con relación a los valores constitucionales –a partir de los cuales entiendo que se genera el referido mandato constitucional implícito– la Sala de lo Constitucional ha reconocido en su jurisprudencia –v.gr. Sentencia de 23-III-2001, Inc. 8-97, Considerando IX 2; Sentencia de 24-V-1999, Amp. 40-98, Considerando VI c; Sentencia de 19-III-2001, Amp. 305-99, Considerando II2, entre otras–, la existencia de una serie de valores constitucionales, como por ejemplo: la dignidad de la persona humana, la justicia, la libertad, la igualdad, la seguridad jurídica, los cuales tienen igual contenido normativo que el resto de la Constitución, pues son de la esencia misma de la norma suprema; por lo tanto, no sólo se imponen a cualquier otra norma jurídica, sino que su carácter vinculante y obligatorio es en el fondo un mandato implícito que les impone el deber a todos los poderes públicos de actuar con total apego y respeto de los derechos fundamentales.

En igual sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Velásquez Rodríguez contra en Estado de Honduras señaló: "El ejercicio de la función pública tiene unos límites que derivan de los valores y de los derechos humanos que son atributos inherentes a la dignidad humana y, en consecuencia, superiores al poder del Estado".

4. A partir de lo antes señalado, considero que es la esencia del mandato -constitucional o legal- lo que permite diferenciarlo de una mera atribución o competencia pública, y por ello, no toda inactividad u omisión por parte de un ente del Estado, es una omisión de trascendencia constitucional, ya que la omisión a un deber legal no puede equipararse a una omisión de rango constitucional. Por lo tanto, sólo existe omisión de trascendencia constitucional si la inactividad del ente del Estado imposibilita la concreción de un mandato establecido por la Constitución; mandato que –como he señalado anteriormente– puede encontrarse de forma implícita, tal es el caso del mandato constitucional que se impone como un deber a todos los poderes públicos relativo a la protección y promoción de los derechos fundamentales de las personas, el cual, por su trascendencia es de carácter permanente.

V. Otro aspecto, que a mi entender era necesario tener en cuenta por parte de la Sala, en virtud del caso planteado, era el relativo a la teoría del poder, específicamente del poder público, lo pertinente al ejercicio del mismo por parte de los órganos del Estado; así como también, el contenido del principio de legalidad en el ejercicio del mismo por parte de dichos entes; en tal sentido, considero:

1. En sentido amplio, el poder público es la capacidad que denota energía y fuerza para tomar decisiones y hacerlas cumplir por el Estado, es decir, es el poder ejercido por los distintos órganos del Estado o entes públicos. Estos órganos son susceptibles de ser clasificados según el derecho constitucional en: órgano individuo, órgano institución, órgano constitucional, órgano no constitucional, órgano fundamental, órgano no fundamental, órgano colegiado, órgano no colegiado, entre otros.

2. Para efectos del presente caso, me limitaré a un breve análisis sobre lo que es el órgano individuo y el órgano institución en el ejercicio del poder público.

Al respecto, Bidart Campos en su texto El Derecho Constitucional del Poder, Tomo I, páginas 49 y siguientes, señala que cabe entender al órgano individuo como la persona física –una o varias– que realiza la función o actividad pública, regulada por la norma jurídica y conferida al órgano institución; en tanto que, al órgano institución se le concibe como el ente jurídico en abstracto, con una delimitada esfera de competencia de acuerdo a las normas jurídicas; competencia en la que queda comprendido el conjunto de atribuciones y facultades que le son propias. Por lo tanto, la manifestación de poder "fuera" del área de competencia provoca exceso o abuso del mismo, y el uso de éste "dentro" de la competencia, pero con un "fin" distinto al que la norma establece, provoca desviación del poder.

3. Por otro lado, el principio de legalidad o de juridicidad al que se encuentran sometidos los entes públicos en el ejercicio de sus funciones, según reiterada jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional, es una exigencia derivada del Estado de Derecho y se expresa de dos maneras, ya sea que proyecte su incidencia sobre la actuación de los particulares, o sobre la actuación de los funcionarios públicos. En el primero de los casos –respecto de los particulares–, teniendo en cuenta el Art. 8 Cn. en conexión con el Art. 1 Cn., la juridicidad implica que la persona humana, en ejercicio de su libertad inherente, puede realizar todas aquellas conductas que no le estén prohibidas por la ley, o dejar de hacer todas aquellas conductas que no le estén mandadas por la ley.

En el segundo de los casos –su incidencia en la actuación de los entes del Estado–, el Art. 8 de la Constitución, al ser analizado en conexión con el Art. 86 inc. 3° de la misma, tiene como consecuencia que los órganos estatales y entes públicos, actuando por medio de los funcionarios públicos, deben hacer aquello que la ley les manda hacer, y deben abstenerse de hacer aquello que la ley no les autoriza hacer; es decir, desde su creación y asignación de atribuciones, los entes públicos y órganos estatales están sometidos al alcance del mandato recibido por la norma jurídica.

En consecuencia, de acuerdo al contenido del artículo 8, e inciso 3° del artículo 86, ambos de la Constitución, los entes públicos sólo pueden hacer lo que la norma jurídica les establece como parte de su campo de acción –ello implica los mandatos constitucionales y legales, expresos o implícitos, a los que me referiré posteriormente–, siendo incompetentes para todo lo que no se contiene establecido en la norma; en ese sentido, la competencia asignada a los entes públicos a través de la norma jurídica, está en relación con el fin específico para el cual existen y para cuyo logro se les reconoce jurídicamente; situación que no ocurre con relación a la persona física, ya que para ella todo lo que no le está prohibido le está permitido, de acuerdo al contenido del Art. 8 Cn.

VI. También es de suma importancia considerar en el presente voto, lo relativo al principio de proporcionalidad y su relación con el de razonabilidad en el ejercicio del poder; al respecto, considero:

1. De acuerdo a lo señalado por Javier Barnes en el Cuaderno de Derecho Público N° 5, (El principio de proporcionalidad), Septiembre-Diciembre de 1998, el principio de proporcionalidad no aparece comúnmente en las Constituciones de cada país, es decir, éstas no expresan "en forma descriptiva dicho principio", ello se debe a que –junto con otros principios como el de razonabilidad– son de "la esencia misma del Derecho", y por lo tanto, se contienen de forma implícita; es un principio que tiene su asidero en la misma Constitución pues refleja una conquista del Estado Constitucional de Derecho: el alejamiento de la arbitrariedad, frente al acercamiento de la justicia por medio de las actuaciones de los entes del Estado de forma proporcional y razonables, prohibiendo todo tipo de intromisión en el ejercicio de los derechos que no tenga justificación alguna.

2. La Sala de lo Constitucional señaló en la Sentencia de Inc. 15-96 acumuladas que "la configuración de un Estado Constitucional de Derecho, el cual –como sostiene Pérez Luño– importa un tipo de Estado con unas exigencias de contenido que se cifran en la necesidad de una organización y regulación de la actividad estatal guiada por principios racionales, que deben traducirse en un orden político justo; y que visto desde un enfoque técnico –sostiene el mismo autor–, consiste en ciertos "mecanismos o condiciones jurídicas de hecho que presiden el funcionamiento del Estado", basado en ciertos presupuestos fundamentales como son: la limitación de la actividad de los órganos del poder por la constitucionalidad y la legalidad; la garantía por parte de ésta de los derechos fundamentales; y la teoría del control jurisdiccional de toda actividad del Estado"; en tal sentido, a través de los principios de proporcionalidad y de razonabilidad en el ejercicio del poder, toda actuación estatal debe ser opuesta a lo arbitrario, es decir, obligar al Estado a actuar en la medida justa para la conservación y defensa de los derechos fundamentales; es decir, a través de estos principio se permite medir –desde la Constitución y en sede jurisdiccional– la adecuación entre los medios utilizados o no utilizados por el Estado o sus entes y el fin o los fines que se pretenden lograr a través de los mismos, de tal forma que los primeros sean necesarios, idóneos e intrínsicamente proporcionales para el logro de los segundos.

En ese orden de argumentos, toda actividad estatal, para ser constitucional, debe ser proporcional y razonable, es decir, moderada y justa, en donde se establezca una relación entre medios y fines regida por la necesidad, la idoneidad y la proporcionalidad en estricto sentido de la acción u omisión del Estado, orientada por lo prudente y conforme al sentido común, de manera que, una actuación estatal no será proporcional ni razonable cuando lo que pretende ser un medio para alcanzar un fin, en realidad es una actividad inconducente para el logro del mismo, bien por su cantidad o su calidad.

En conclusión, el Estado cumplen con dichos principios en el ejercicio del poder, si para el logro de los fines que le ha encomendado el constituyente emplea medios que, conforme a la Constitución, determinan una relación de correspondencia en cantidad y calidad entre el medio utilizado y el fin que se pretende alcanzar, con total apego y respecto de los derechos fundamentales.

VII. En el presente amparo, la parte actora sostuvo le han sido vulnerados los derechos de seguridad, de propiedad y el derecho a la vivienda, sin embargo, la Sala, apoyándose en el principio procesal de que el juzgador conoce el derecho –iura novit curia–, en el contenido de la resolución con la que disiento, consideró que de acuerdo a la base fáctica de la pretensión de amparo y de los alegatos de las autoridades demandadas, las categorías materiales directamente vinculadas y sobre las cuales conocería definitivamente, eran el derecho a la seguridad, específicamente la seguridad material, y el derecho a la propiedad, ambos establecidos en el artículo 2 de la Constitución, considerando además, que el argumento de la parte actora sobre el derecho a la vivienda quedaba comprendido dentro del derecho de propiedad.

En tal sentido, las consideraciones jurídicas de la Sala sobre este punto versaron únicamente sobre el derecho de seguridad material y del derecho de propiedad, las que incluso –a mi juicio–, según la jurisprudencia de la Sala, los argumentos y fundamentos vertidos por el actor y el contenido normativo del artículo 2 de la Constitución, debieron profundizarse y delimitar el contenido de esos derechos, así como también señalar si en el caso del artículo 119 de la Constitución existe un derecho a la vivienda; por tal motivo, a efecto de ilustrar y sustentar mi posición disidente, sosteniendo además que las consideraciones de la Sala son insuficientes, hago las siguientes acotaciones:

1. El inc. 1° del Art. 2 de la vigente Constitución, establece: "Toda persona tiene derecho a la vida, a la integridad física y moral, a la libertad, a la seguridad, al trabajo, a la propiedad y posesión, y a ser protegido en la conservación y defensa de los mismos"; de acuerdo a dicho contenido normativo, en el ordenamiento jurídico-constitucional salvadoreño, toda persona tiene derecho a la seguridad, sin embargo, no explicita qué aspectos estarían incluidos dentro del término genérico "seguridad"; razón por la cual, cuando en la pretensión de amparo se señala como vulnerado el derecho a la seguridad, corresponde a la Sala de lo Constitucional, como interprete máximo de la Constitución, concretar el alcance de dicho concepto jurídico o de cualquier otro que se le invoque.

En el presente caso, las consideraciones que la Sala de lo Constitucional hizo, no reflejan la concreción del contenido normativo del concepto jurídico en mención, ya que al examinar la fundamentación y motivación proporcionada por la Sala sobre la "seguridad" establecida en el inc. 1° del artículo 2 de la Constitución, ésta no logra explicar cuál es su contenido y alcance, ya que se limitó a señalar que el derecho a la seguridad presenta dos dimensiones, la dimensión de seguridad material y la dimensión de seguridad jurídica, habiendo desarrollado de forma breve únicamente la primera de ellas.

En virtud de lo anterior, me parece oportuno referirme a la Sentencia de fecha 13-VIII-2002, pronunciada por la Sala de lo Constitucional en el proceso de Inc. 15-99+17-99, en ella, la Sala sostuvo que el concepto de seguridad, en su sentido general, se ha desarrollado y ampliado con nuevas perspectivas de su contenido, por lo que cabe distinguir entre algunas variables que presenta, tales como; seguridad del Estado y seguridad de las personas. Respecto de la primera de esas variables, sostuvo que está vinculada con las ideas de salvaguardia de la integridad e independencia nacional, así como con el mantenimiento del orden público; por lo tanto, se habla de seguridad estatal externa e interna –aspectos sobre los cuales no ahondaré en el presente voto–.

Por otro lado, respecto de la seguridad de las personas dijo que ésta tiene dos manifestaciones; la primera, seguridad material de las personas o seguridad personal material, ésta equivale al derecho de poder disfrutar sin riesgos, sobresaltos ni temores, los bienes muebles o inmuebles que cada uno posee, o bien la tranquilidad de que el Estado tomará las medidas pertinentes y preventivas para no sufrir ningún daño o perturbación en la persona; y la segunda, denominada seguridad personal jurídica, es el derecho de las personas a que los actos jurídicos en general se ajusten, en su procedimiento y contenido, a lo prescrito constitucional y legalmente.

Ahora bien, en el Informe Único de la Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución, al explicar el alcance que debe tener el término "seguridad" incluido en el Art. 2 Cn., éste señala que es "algo más que un concepto de seguridad material. No se trata simplemente del derecho que puede tener una persona a que se le garantice estar libre o exenta de todo peligro, daño o riesgo, que ilegítimamente amenace sus derechos sino también se trata de la seguridad jurídica como concepto inmaterial. Es la certeza del imperio de la ley, en el sentido que el Estado protegerá los derechos de las personas tal y como la ley los declara."

De acuerdo a lo establecido en dicho informe y adecuando sus postulados a este momento, el derecho a la seguridad que otorga la Constitución está referido, en primer término, a la certeza que tienen las personas de que el Estado tomará todas las medidas necesarias para que ellas no sufran ningún daño personal o material; y en segundo término, a la certeza de que todas las actuaciones jurídicas en general estarán acordes a los postulados materiales y procesales, constitucional y legalmente establecidos con anterioridad, de tal suerte que se pueda prever anticipadamente el cauce, las posibles resultas y las consecuencias de un determinado conflicto con base normativa. Por lo tanto, a través de la seguridad jurídica se impone al Estado el deber insoslayable de respetar y asegurar la inviolabilidad de los derechos constitucionales.

En definitiva, el derecho a la seguridad jurídica de las personas es, en primer lugar, la certeza que posee el individuo de que su situación jurídica no será modificada o extinguida más que por procedimientos regulares y autoridades competentes –ambos establecidos previamente–, es decir, el individuo debe saber que las resoluciones de las autoridades públicas serán adoptadas según el esquema constitucional de asignación de competencias; y en segundo lugar, implica la certeza de que dichos actos respetarán lo establecido legalmente, sin alterar el contenido esencial de la Constitución relativo a los derechos fundamentales.

2. Con respecto al derecho de propiedad, la Sala señaló que éste está vinculado directamente con el derecho de seguridad jurídica, en el sentido que es "obligación del Estado adoptar las medidas pertinentes (incluso preventivas) para la protección de los bienes muebles e inmuebles de los ciudadanos, de tal suerte que si no se realiza tal actividad, existiría una violación a la seguridad material que afectaría de manera directa el derecho a la propiedad". Dijo además, que el derecho de propiedad debe entenderse "como la plena potestad sobre un bien, que a al vez contiene la potestad de ocuparlo, servirse de él de cuantas maneras sea posible."

Sin embargo, la anterior consideración sobre el derecho de propiedad por parte de la Sala, no resuelve el planteamiento que la parte actora le hizo en su demanda, en el sentido que ésta considera que el derecho de propiedad tiene como fundamento jurídico el contenido de los artículos 2, 11 y 103 de la Constitución; por lo tanto, al no pronunciarse sobre lo que la parte actora señala, la Sala, entiendo que, asume como válido lo expuesto por ésta, es decir, que puede entenderse como una delimitación del fundamento jurídico del derecho de propiedad efectuado por la Sala, lo cual es erróneo desde mi punto de vista, ya que el contenido del derecho de propiedad no se encuentra en todas las disposiciones constitucionales citadas en este caso. No entiendo de esa forma el fundamento jurídico del derecho de propiedad porque a mi juicio, éste tiene su origen únicamente en lo estipulado en el artículo 2 de la Constitución, y no en las otras disposiciones citadas, de acuerdo a lo siguiente:

Si bien en el artículo 11 Cn., se hace referencia al derecho de propiedad, ello no significa que tal derecho se origine a partir del contenido de ese artículo; la referencia que en dicha disposición se hace, debe entenderse como ejemplificativa, es decir, como uno de los derechos o categorías subjetivas protegibles constitucionalmente a través del derecho de audiencia que sí se origina en el inciso 1° del artículo 11 Cn. De igual manera, cuando en el artículo 103 Cn. se hace referencia a la propiedad privada en función social, no se está originando ahí el derecho de propiedad, lo que el constituyente hace a través de esa disposición es delimitar una de las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad.

Por lo tanto, conforme a lo antes expuesto, considero que el derecho de propiedad se establece únicamente en el contenido del artículo 2 de la Constitución.

3. Por otro lado, la parte actora sostuvo que se le vulneró el derecho a la vivienda como consecuencia de la omisión de las autoridades demandas, argumento respecto del cual la Sala de lo Constitucional únicamente señaló que se entendía subsumido en el derecho de propiedad, motivación que, a mi entender, resulta insuficiente frente al análisis de fondo de una pretensión de amparo, y por lo tanto, considero:

El artículo 119 de la Constitución, prescribe literalmente: "Se declara de interés social la construcción de viviendas. El Estado procurará que el mayor número de familias salvadoreñas sean propietarias de su vivienda. Fomentará que todo propietario de fincas rústicas proporcione a los trabajadores residentes habitación higiénica y cómoda, e instalaciones adecuadas a los trabajadores temporales; y al efecto, facilitará al pequeño propietario los medios necesarios". De acuerdo al contenido de dicha disposición, considero que no existe de manera expresa y con contenido particular, un derecho fundamental a la vivienda en sentido subjetivo, pero sí que en dicho contenido normativo se establece un mandato de optimación al Estado; es decir, un deber, una directriz constitucional que informa la actuación del Estado, pero en especial de aquellos entes públicos que por su competencia están obligados directamente a propiciar y garantizar que el individuo, conforme a sus capacidades y a los requisitos legales correspondientes, pueda concretar el derecho de propiedad en una vivienda que reúna las condiciones adecuadas y que propicien una vida digna.

Puedo afirmar, que el artículo 119 de la Constitución lo que establece es, por una parte, que al ser de interés social la construcción de viviendas, el Estado está obligado a generar políticas económicas y sociales adecuadas, completas y sobre todo técnicas que permitan a las personas ser propietarias de una vivienda en la que habiten en condiciones dignas, esto va desde el hecho que el Estado propicie al individuo oportunidades laborales, créditos adecuados y sobre todo, condiciones jurídicas de seguridad para tener acceso real a una vivienda; y por otro lado, que una vez que las personas han logrado tener acceso a una vivienda, surge un nuevo deber para el Estado, el cual consiste en que debe proteger el bien físicamente, formulando políticas institucionales a través de las cuales garantice la propiedad e infraestructura de las mismas, de manera que dicho bien no será afectado por acciones u omisiones públicas o de particulares y que en todo caso, si se producen, existirán los medios jurídicos para lograr la protección del bien.

En consecuencia, del contenido del artículo 119 Cn., no se infiere un derecho fundamental a la vivienda, es decir, una categoría jurídica subjetiva objeto de tutela en el proceso de amparo, sino un mandato de optimación para el Estado consistente en que éste debe buscar y desarrollar políticas económicas y sociales adecuadas que permitan a las personas concretar su derecho subjetivo de propiedad en una vivienda. También se infiere de dicho contenido normativo, que el Estado está obligado a garantizar la existencia real de la vivienda que ha sido adquirida, garantizando que con sus acciones u omisiones no provocará afectación a la misma, salvo los casos que de manera excepcional, el mismo ordenamiento jurídico le habilita para hacerlo, previo los procedimientos jurídicos e indemnizaciones correspondiente, pues en caso contrario, es responsable por la afectación.

VIII. En el presente caso, de acuerdo a lo que expuso la parte actora, a las autoridades demandadas se les atribuyen una serie de omisiones de carácter inconstitucional; en tal sentido, según el principio de inversión de la carga de la prueba, si bien no aparece de forma expresa en la vigente Ley de Procedimientos Constitucionales, al integrar las disposiciones del Código Procesal Civil, las cuales son de aplicación supletoria en el proceso de amparo, relacionando a su vez las disposiciones sobre las presunciones establecidas en el mismo código, se infiere que a la autoridad demandada en supuestos como el presente, corresponde probar que no incurrió en las omisiones que se le atribuyen, es decir, probar que actuó.

Al respecto, la Sala de lo Constitucional señaló en la Sentencia de Amparo N° 400-97, de 12-X-98, lo siguiente: "en el proceso sub judice existe una peculiaridad consistente en que el acto reclamado se trata de una omisión –falta de notificación– lo que implica que dicho acto no puede ser comprobado sino que más bien corresponde a la autoridad demandada desvirtuar esa circunstancia y demostrar que la actuación supuestamente omitida sí se realizó ya que de lo contrario se presumiría la omisión. Este es, pues, un ejemplo de lo que en derecho procesal se conoce como inversión de la carga de la prueba (...)".

En ese mismo sentido en el caso de la Sentencia de 26-III-1999, correspondiente a la Inc. 4-1998, señaló: "Distinto es el caso de las infracciones atribuidas a la Asamblea Legislativa. Esta Sala solicitó la certificación de los documentos que se relacionan en el Considerando I, párrafo 5 de esta sentencia, en el entendido que la obligación de consultar a la Corte Suprema de Justicia para realizar ajustes al presupuesto del Órgano Judicial es una conducta prescrita por la Constitución para el Órgano Legislativo, por lo cual es esta autoridad quien debió establecer el cumplimiento de sus obligaciones constitucionales, pues es ella la que resultaría perjudicada por la sentencia definitiva en caso de no tenerse la certeza sobre la consulta prescrita en el art. 182 atribución 13ª Cn.(...). La Asamblea aseveró en su informe que realizó la consulta prescrita por la Constitución; en consecuencia, a ella le correspondía la carga de probar tal afirmación, pues se trata de una obligación que la Constitución le impone".

No obstante el criterio antes señalado, en el presente caso, las autoridades demandadas se limitaron en todos sus informes a efectuar sus propias interpretaciones de los argumentos de la parte actora, sin establecer, a través de los medios legales correspondientes, que no incurrieron en la omisión que la parte actora les atribuye, es decir, que cumplieron con sus deberes constitucionales y legales, probando que realizaron los actos que conforme a la norma jurídica les correspondían.

IX. Luego de las consideraciones hechas, me parece necesario referirme a otros conceptos básicos que por su contenido debieron tenerse en cuenta por la Sala de lo Constitucional en el análisis de la controversia planteada, siendo éstos: amenaza natural, desastre, vulnerabilidad de una comunidad de personas, así como también, a algunas técnicas o formas de prevención de los efectos de dichas amenazas o desastres. En orden a lo anterior, considero:

1. Con el concepto de amenaza natural, se hace referencia a todo fenómeno atmosférico, hidrológico, geológico, que forme parte de la historia y de la coyuntura de la dinámica geológica, geomorfológica, climática y oceánica del planeta, y que por su ubicación, severidad y frecuencia, tiene el potencial de afectar adversamente al ser humano, a su estructura organizativa y a sus distintas actividades, generándose con ello, en todo momento y en todo lugar, causas de vulnerabilidad; es decir, condiciones que colocan a la comunidad de personas en una situación de peligro frente a la concreción de esa amenaza;

2. El concepto de desastre hace referencia a las enormes perdidas humanas y materiales que se producen por eventos o fenómenos como los terremotos, las inundaciones, deslizamientos de tierra, deforestación, contaminación ambiental entre otros, en las comunidades de personas. Tienen la capacidad de producir alteraciones intensas en las personas, los bienes, los servicios y el medio ambiente, excediendo la capacidad de respuesta de éstas, ya que es un considerable número de personas la que experimenta un daño serio o perturbación de su sistema de subsistencia, de tal manera que la recuperación –rehabilitación psicológica y física de las personas afectadas, el reemplazo de recursos físicos y las relaciones sociales requeridas para utilizarlos– les resulta difícil de lograr de manera individual.

Los desastres surgen de la interacción y coincidencia en un tiempo y espacio dados, de un fenómeno natural potencialmente destructivo y condiciones de vulnerabilidad de las comunidades y entornos en los cuales impacta dicho fenómeno –son la sumatoria de peligros y vulnerabilidad–, existiendo en la mayoría de los casos una combinación muy compleja entre amenazas naturales y acción humana.

Ahora bien, a diferencia de las amenazas naturales, los desastres no son naturales, sino algunos de los fenómenos que los producen, tales como: terremotos, erupciones volcánicas, entre otros. Muchos de los desastres pueden ser causados por cierta actividad humana que altera la normalidad del medio ambiente, tal es el caso de la explotación errónea e irracional de los recursos naturales renovables como los bosques y el suelo y no renovables como los minerales, la construcción de viviendas y edificaciones en zonas de alto riesgo, la contaminación del medio ambiente, para mencionar algunos, en donde el elemento común es la inobservancia a ciertas reglas básicas de "prevención", de establecer un sistema nacional y regional en el que se tenga como único objetivo velar porque las consecuencias de cierta actividad humana no trasciendan de forma negativa y potencien amenazas de tipo natural, colocando a una comunidad en situación de vulnerabilidad.

Tanto las amenazas naturales y los desastres tienen como factor principal de sus consecuencias negativas para el individuo, la situación de vulnerabilidad de una comunidad, es decir, el conjunto de condiciones a partir de las cuales una comunidad está o queda expuesta al peligro de resultar afectada por una amenaza; condiciones que pueden ser de tipo física, económica, social, política, técnica, ideológica, cultural, educativa, ecológica, institucional, etcétera. Vulnerabilidad que al ser estudiada podrá ser comprendida desde una perspectiva relativa y no absoluta como debiera ser, ello es así, porque existen dimensiones y niveles de análisis distintos según sean las condiciones particulares de cada comunidad, tal es el caso de comunidades situadas en regiones altamente sísmicas, en cuyo caso, las edificaciones más vulnerables a la amenaza de un terremoto o sismo fuerte, serán aquellas cuya construcción no sean antisísmicas, paralelamente, las estructuras más seguras o menos vulnerables serán las que si cuentan con ese criterio de construcción.

3. Conforme a lo expuesto, teóricamente se han delimitado algunos factores –existen muchos otros– o componentes que provocan vulnerabilidad, los cuales al corregirse pueden operar como una forma de mitigar o contrarrestar los daños producto de las amenazas naturales y de los desastres. Son factores que al verse en su conjunto y de forma corregida, tienen a su base la "prevención –pero no cualquier prevención o simulacro de prevención– adecuada", en la que se comprende el establecimiento y mantenimiento de sistemas de emergencia por los Estados a nivel nacional y regional, entre estos factores están: a) Una exposición, es decir la intersección de la actividad humana en el uso del suelo y del medio ambiente construido con los patrones de amenaza; b) la resistencia, como la capacidad de una sociedad o comunidad y el medio ambiente construido para resistir el impacto de los eventos amenazantes; c) la recuperación, entendida como la capacidad de una sociedad o comunidad para reconstruir o recuperarse de un desastre y para formular políticas de prevención; d) el aprendizaje, entendido como la capacidad de la comunidad organizada para aprender de los desastres ocurridos en el pasado y para prevenir posibles consecuencias de hechos futuros; y e) la adaptación, es decir, la capacidad del grupo para cambiar sus patrones de conducta a raíz de la ocurrencia de desastres, organizándose y creando instituciones y políticas estatales, con el fin de proteger al individuo en particular y a la comunidad en general.

4. Finalmente, debe señalarse que se han establecido una serie de principios guías para la creación de estrategias dirigidas a la minimización de daños productos de desastres naturales, entre estos están: (A) evaluación del riesgo, este es un paso indispensable para la adopción de una política y medidas apropiadas y positivas para la reducción de desastres; (B) prevención de desastres y la preparación para casos de desastres, revisten suma importancia para reducir la necesidad de socorro en caso que se produzca un evento de esa naturaleza. Estos a su vez deben considerarse aspectos integrantes de la política y la planificación del desarrollo en los planos nacional, regional, bilateral, multilateral e internacional; (C) la alerta temprana de desastres inminentes y la difusión efectiva de la información correspondiente, son factores clave para prevenir con éxito los desastres y prepararse bien para ellos; (D) medidas preventivas serán de mayor eficacia cuando entrañan la participación de todos los planos, desde la comunidad local, nacional, regional e internacional; es decir, involucrando a los distintos Estados que pueden resultar afectados por una amenaza natural; (E) la vulnerabilidad puede reducirse mediante la aplicación de métodos apropiados de diseño y unos modelos de desarrollo orientados a los grupos beneficiarios, mediante el suministro de educación y capacitación adecuada y constante a toda la comunidad; (F) la protección del medio ambiente como componente del desarrollo sostenible debe estar acorde con la acción paliativa de la pobreza, esto es indispensable para prevenir desastres y mitigar sus efectos; (G) es responsabilidad del Estado proteger a la población y sus bienes de los efectos de los desastres naturales, en tal sentido, debe buscar internacionalmente los medios –si no los tiene– para movilizar recursos financieros, científicos y tecnológicos que le permitan reducirlos; y (H) finalmente, considero oportuno señalar que como Estado, El Salvador debe establecer y consolidar su capacidad para prevenir, reducir desastres y mitigar los efectos de éstos, creando a nivel nacional y buscando en el ámbito regional, políticas idóneas que le permitan poner en práctica la experiencia que frente a sucesos pasados ha adquirido y buscar de esa forma que en el futuro las circunstancias negativas no se repitan por falta de prevención oportuno y adecuada, velando de así por su población y los bienes de éstos.

En consecuencia, respecto de estos principios, si bien en la práctica El Salvador forma parte de una serie de foros o planes estratégicos de prevención de desastres, esto no es suficiente si frente a los hechos la experiencia es la misma –falta de prevención adecuada–, de manera que al repetirse las circunstancias, es claro que las meras declaraciones no son la solución a la mitigación de los daños, por lo tanto, puede advertirse una irresponsabilidad del Estado frente a las circunstancias concretas por no cumplir adecuadamente con sus funciones.

X. Establecidas las anteriores consideraciones, señalo las razones de fondo en que hago descansar mi disidencia en el presente caso:

1. A. En el presente caso, la parte actora presentó como elementos probatorios los siguientes: i) la certificación de las impresiones de los planos que integran el PLAMADUR-AMSSA –POA A7, denominado amenaza de derrumbe, POA A8, nombrado peligro sísmico y volcánico; POA A9, llamado riesgo geológico; ii) el mapa de amenaza de riesgo en el AMSS; iii) el croquis de ubicación de la zona afectada por el deslizamiento ocurrido el 13 de enero de 2001 en la ladera norte del cerro La Gloria; iv) la certificación del estudio de impacto ambiental del Condominio Habitacional Utila III-Posamaco Consolidada S. A de C. V; v) la certificación del estudio geológico preliminar de la ladera norte de la sierra del bálsamo. Además solicitó a esta Sala se practicara inspección en el lugar de los hechos, la que efectivamente fue realizada.

Luego, para establecer la obligación de actuar de las autoridades demandas, la parte actora se refirió a algunas disposiciones, tales como; con respecto al Ministro de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, hizo referencia a los artículos 15, 16, 24 y 43 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo; los artículos 1 y 2 de la Ley de Planes Reguladores –Decreto que faculta al Órgano Ejecutivo para formular, coordinar y ejecutar programas adecuados para el desarrollo de las zonas urbanas y potencialmente urbanas– emitida el 9 de agosto de 1955. Con relación al Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, el artículo 1 del Decreto Ejecutivo N° 71, de fecha 25 de julio de 1993, por medio del cual se crea dicho ente; así también, el artículo 1 de la Ley de Urbanismo y Construcción, de fecha 4 de junio de 1951 y sus reformas, artículo en el que se establece que corresponde a dicho ente formular y dirigir la política nacional de vivienda y desarrollo urbano. Finalmente, con respecto a la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, los artículos 11, 14 y 45 de la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de los Municipios Aledaños, de fecha 18 de diciembre de 1993.

Además de lo señalado, fue un hecho público y notorio el terremoto del día 13 de enero del año dos mil uno y sus consecuencias en el territorio salvadoreño, en tal sentido, los demandantes acreditaron en el presente proceso –a través de los documentos respectivos– la titularidad sobre algunos bienes inmuebles ubicados en la jurisdicción de Santa Tecla, específicamente en la colonia Las Colinas; también se ha establecido por medio del acta judicial de inspección –fs. 1729 a 1739– realizada en el lugar de los hechos, el daño ocasionado a algunas de las viviendas de los demandantes, como consecuencia del deslizamiento de tierra de la cresta del Cerro la Gloria que afectó parte de la colonia antes mencionada.

B. Por otro lado, las autoridades demandas se limitaron a efectuar un análisis técnico en dos ámbitos; el primero, relativo al marco de atribuciones y competencias que legalmente se les confieren; y el segundo, el alcance técnico de los distintos instrumentos probatorios presentados por la parte actora, específicamente sobre los documentos integrantes del PLAMADUR-AMSSA.

Durante el plazo probatorio, el Director de Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador –OPAMSS– sostuvo que las atribuciones del ente que representa están en la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador –AMSS–, en su reglamento y en el estatuto de creación de dicho ente; siendo su función esencial, la de colaborar con el Consejo de Alcaldes del AMSS, elaborar y proponerle a dicho consejo el esquema director del AMSS, de igual forma elaborar y proponer normas técnicas para poner en vigencia el plan mencionado. Dijo además, que también es parte de sus competencias, velar porque los proyectos de parcelación y construcción que se desarrollen en el AMSS cumplan los requisitos establecidos en los instrumentos de ordenamiento y dar curso legal a los trámites necesarios.

En tanto que, el titular del MOPTVDU y el del VVDU, no se manifestaron en el plazo probatorio; sin embargo, en el desarrollo del proceso se han referido a sus atribuciones y competencias legalmente establecidas, a partir de las cuales han sostenido que no han incurrido en ninguna omisión legal, menos constitucional, porque la atribución a la que se refiere el actor no la tienen conferida en las normas jurídicas. Sin embargo, no consta ningún argumento ni cualquier otro tipo de fundamento legal, a través del cual desvirtuaron que como funcionarios y representantes de ciertos entes del Estado, estén excluidos a lo establecido por la Constitución, es decir, en este caso, que estén excluidos de un mandato de protección y promoción de los derechos de las personas, respecto de quienes el Estado legitima su existencia y razón de ser, según lo prescrito desde el Preámbulo y artículo uno de la Constitución.

2. La Sala de lo Constitucional ha sostenido en su jurisprudencia –Sentencia de 14-XII-95, Inc. 17-95–, que "los derechos fundamentales constituyen –junto a otras valoraciones– expresión jurídica de la decisión político-ideológica contenida en la normativa constitucional; y, por ello, tanto las disposiciones constitucionales como las infraconstitucionales –legales, reglamentarias, etc.– han de interpretarse en función de los derechos fundamentales, posibilitando la maximización de su contenido. Este carácter básico de los derechos fundamentales en la normativa constitucional aparece expresamente consignado tanto en el Preámbulo de la Constitución como en el artículo 1 de la misma".

Por otra parta, de acuerdo al artículo 2 inc. 1° Cn., toda persona puede exigir al Estado le dé protección en la conservación y defensa de sus derechos, esto es, requerir al Estado que adopte las medidas previsionales conducentes para que los derechos del individuo no sean ignorados o limitados violentando la norma constitucional. En el presente caso, no cabe duda que las personas integrantes de la parte actora son titulares del derecho a la conservación y defensa de sus derechos, por lo tanto, también son acreedoras de la obligación del Estado de adoptar las referidas medidas previsionales.

3. Establecido el ámbito de pruebas que consta en el proceso y la referencia jurisprudencial sobre los derechos de las personas, considero imprescindible referirme a los criterios de interpretación constitucional, que en el caso particular, han servido a la Sala para configurar su resolución, los cuales me parecen erróneos, ya que como lo señalé en mi voto disidente pronunciado en el proceso de Controversia N° 1 de 2003, desde que el Chief Justice de la Suprema Corte estadounidense John Marshall dijera en el caso McCulloch v. Maryland que "no debemos olvidarnos que lo que estamos interpretando es una Constitución", se critica la posición que Enrique Alonso García en su obra La interpretación de la Constitución, Pág. 91 denomina "literalismo", es decir, aquella "corriente de interpretación que estima que el lenguaje de la Constitución en sí mismo es lo único a lo que hay que atender". La especial estructura de las disposiciones constitucionales –abiertas, concentradas y expresión de un sistema de valores–, impide que ellas puedan interpretarse con los mismos criterios y métodos que se aplican a las leyes.

La Sala de lo Constitucional ha sostenido –Sentencia de 14-II-1997, Inc. 15-96, Considerando III, que "los métodos o reglas de interpretación tradicionales, comúnmente consignados en la legislación civil, resultan inadecuadas o insuficientes cuando se trata de la interpretación de las reglas constitucionales", y que el literalismo no es aplicable en materia constitucional, entre otras razones, porque "es una realidad evidente que, con el paso del tiempo, las ideas jurídicas y políticas se transforman, se desarrollan, y que por mucho que permanezca inalterable el texto literal, cambia el sentido de la norma."

Por el contrario, se ha sustentado en la jurisprudencia de la Sala la necesidad de interpretar las leyes conforme a la Constitución, es decir, encontrar el sentido constitucionalmente válido de las normas infraconstitucionales, no hacerlo implicaría validar la concreción legislativa frente a los conceptos constitucionales, olvidando la posibilidad de que la disposición que ha sido tomada como base para interpretar la Constitución, pueda eventualmente ser impugnada ante esta Sala.

4. En el presente caso, la Sala de lo Constitucional debió utilizar el criterio teleológico, es decir, la indagación de la finalidad determinante del precepto normativo que utilizó para resolver, ya que el literalismo del que ha partido la Sala en su resolución, minimiza el contenido de los derechos fundamentales invocados como vulnerados, pues como he sostenido antes –voto disidente al que he hecho referencia–, para interpretar la Constitución, los tribunales constitucionales deben agregar al texto: (i) el uso de la razón; (ii) el conocimiento de la realidad; (iii) la comprensión del pasado; y (iv) la proyección de las consecuencias futuras.

Aspectos que en el caso en estudio resulta evidente que no fueron considerados, ya que la Sala interpretó los preceptos constitucionales desde una perspectiva restrictiva, ya que minimizó el contenido y alcance de los mismos con relación a las disposiciones legales que le fueron invocadas –invirtió la supremacía constitucional– y demás elementos probatorios que le fueron presentados; en tal sentido, no potenció el contenido de los derechos alegados como vulnerados, los cuales si bien están regulados en las disposiciones constitucionales, también le fueron invocadas por la parte actora normas de derecho internacional sobre derechos humanos, que al haberlas integrado hubiese ampliado y contenido de cada uno de esos derechos.

5. Al examinar sistemáticamente el campo de atribuciones de las autoridades demandadas, al interpretarse dichas atribuciones a la luz del contenido del artículo 1 de la Constitución, considero que efectivamente existe el deber de actuación de éstas conforme a lo señalado por la parte actora; razón por la cual, al no haber probado las autoridades demandadas que su actuación fue legitima frente a las omisiones que se les atribuyen, es decir, al no demostrar que las providencias que tomaron y siguen tomando para profundizar las investigaciones pertinentes y la adopción de controles adecuados en los proyectos habitacionales existentes en las zonas afectadas por el siniestro –a la fecha incluso–, u obras de mitigación de riesgo necesarias para minimizar la amenaza natural que persiste, soy de la opinión que existió y existe por parte de las autoridades demandadas una clara y evidente omisión de trascendencia constitucional, ya que no previnieron y no están previniendo aun suficiente y razonablemente los riesgos de derrumbe detectados en el lugar.

6. Soy del criterio que en el presente caso existió agravio constitucional por parte de las autoridades demandadas, en tal sentido y aun cuando materialmente es imposible exigirles la reparación del daño causado a las personas que conforman la parte actora en este proceso, es imperativo instar a dichas autoridades a que tomen las medidas pertinentes al más corto plazo para proporcionarle a los ciudadanos la real eficacia de sus derechos de seguridad material y propiedad, regulados en el artículo 2 de la Constitución, en virtud de la obligación que tiene el Estado respecto de la protección y promoción de los derechos fundamentales de las personas, en este caso de los afectados a consecuencia del derrumbe de tierra en la zona sur del Municipio de Santa Tecla.

En consecuencia, conforme a lo expuesto en los considerandos anteriores y disposiciones citadas, la Sala de lo Constitucional debió, a mi parecer, amparar a la parte actora en contra del Ministerio de Obras Públicas Transporte y Vivienda, el Viceministerio de Vivienda y Desarrolla Urbano y el Director de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador, por las siguientes razones:

a. Existe el fundamento jurídico constitucional para que la Sala sostenga que las autoridades demandadas se encuentran sujetas a un mandato de tipo constitucional, el cual consiste en el deber de garantía y promoción de los derechos fundamentales en el ejercicio de sus funciones; y

b. Que de acuerdo a la prueba –estudios técnicos–, los argumentos y los distintos fundamentos legales y constitucionales que constan en el proceso, las autoridades demandas conocían y siguen conociendo de la situación de peligro en la zona, y no como la Sala afirma en su resolución, que se trataba de una situación imposible de conocer por parte de las referidas autoridades, ello únicamente refleja una decisión carente de motivación y fundamentación. Por lo tanto, la Sala debió establecer que dichas autoridades tienen responsabilidad porque incurrieron y siguen incurriendo en una omisión de trascendencia constitucional al no prevenir, hasta antes de los terremotos del año dos mil uno y a la fecha, los efectos negativos de una amenaza natural declarada abiertamente en la zona sur del Municipio de Santa Tecla, en el lugar denominado Cerro La Gloria. En este punto señalo a la fecha porque después de tres años, el Estado a través de las autoridades demandadas continúa incurriendo en la misma omisión de trascendencia constitucional, al no prevenir de manera clara y precisa futuras consecuencias para las personas que aún se encuentran residiendo en el lugar, con lo cual sigue vulnerando el derecho de seguridad material y propiedad regulado en el artículo 2 de la Constitución y no está cumpliendo con el deber de protección de los bienes de las personas de ese lugar, lo cual ha generado responsabilidad del Estado y así debió declararse por la Sala de lo Constitucional. ---V. de AVILÉS---PROVEIDO POR LA SEÑORA MAGISTRADA QUE LO SUSCRIBEA---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADA.