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563-2003
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia:
San Salvador, a las ocho horas del día uno de septiembre de dos
mil cuatro.
El presente proceso de amparo se inició mediante demanda
presentada el día catorce de agosto de dos mil tres por el
licenciado Jorge Antonio López Claros, actuando en su carácter
de Procurador de Trabajo en representación del señor José
Alfonso Quiñónez Garay, siendo este último mayor de edad,
ingeniero civil, del domicilio de San Miguel; contra providencias
del Concejo Municipal de San Jorge, departamento de San Miguel,
las cuales considera violatorias de sus derechos
constitucionales.
Han intervenido en el proceso, además de la parte actora, la
autoridad demandada y el Fiscal de la Corte Suprema de Justicia.
Analizado el proceso; y, considerando:
I. La parte actora, por medio de su representante,
manifestó en síntesis en su demanda, que laboraba como Jefe de
la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional para la
Alcaldía Municipal de San Jorge hasta que el día dos de mayo de
dos mil tres, el Alcalde Municipal señor Jorge Luis Merlos
Gómez le manifestó que "por Acuerdo del Concejo Municipal
a partir de ese día quedaba despedido de su trabajo". Que
previo a ello, no se le siguió ningún procedimiento de despido,
violentándose así sus derechos constitucionales de estabilidad
laboral, audiencia, defensa y al debido proceso. En consecuencia,
pidió se le admitiera la demanda y que en sentencia definitiva
se declarara ha lugar el amparo solicitado.
Por resolución pronunciada el día veintiuno de agosto de dos
mil tres, se admitió la demanda circunscribiéndola al control
de constitucionalidad del despido de la parte actora de su cargo
como Jefe de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones
Institucional de la Municipalidad de San Jorge, Departamento de
San Miguel, por la supuesta violación a los derechos de
audiencia y estabilidad laboral; se declaró sin lugar la
suspensión del acto reclamado por haberse ya ejecutado, y se
pidió informe a la autoridad demandada, la cual no se pronunció
al respecto.
Por auto de las ocho horas del día dieciocho de septiembre de
dos mil tres, se mandó a oír al Fiscal de la Corte Suprema de
Justicia, de conformidad al artículo 23 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, quien no hizo uso de la misma.
Por resolución pronunciada a las nueve horas con treinta
minutos del día uno de octubre de dos mil tres, se confirmó la
denegativa a suspender el acto reclamado, y se pidió informe
justificativo a la autoridad demandada, quien pretendió rendirlo
a través del Sindico Municipal de la ciudad de San Jorge, señor
David Antonio Chávez Martínez; ante tal situación, por auto de
fecha diez de noviembre de dos mil tres, esta Sala previno a
dicho Concejo Municipal para que en lo sucesivo, los informes o
traslados solicitados fuesen evacuados por el Alcalde Municipal,
quien está facultado legalmente para representarlo, o por algún
apoderado nombrado por el mismo Concejo para tal efecto. Se
corrieron los traslados que ordena el artículo 27 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales al Fiscal de la Corte Suprema de
Justicia y a la parte actora, respecto del cual, el Fiscal de la
Corte Suprema de Justicia señaló: "Visto el informe
rendido de parte del funcionario demandado, el que goza de la
presunción de veracidad, corresponde al actor la carga de la
prueba que a mi juicio, a la fecha no ha logrado probar los
extremos de su demanda y en particular, el derecho constitucional
infringido. Y la parte actora, a través de su apoderado, en lo
pertinente señaló: "que en vista de la actitud negativa
mostrada por la autoridad demanda al no rendir los informes
requeridos, y de cara a la prueba que se encuentra en el proceso,
lo conducente es emitir resolución favorable a los intereses de
mi representado".
Por resolución de las once horas y treinta y un minutos del
día cinco de enero del presente año, se abrió el proceso a
pruebas por el plazo de ocho días de conformidad al artículo 29
de la Ley de Procedimientos Constitucionales, plazo dentro del
cual, la parte demandada, mediante escrito firmado por el señor
Jorge Luis Merlos Gómez, en su calidad de Alcalde Municipal
rindió extemporáneamente el segundo informe solicitado,
señalando lo siguiente: "El señor JOSÉ ALFONSO QUIÑONEZ
GARAY, era el Jefe de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones
Institucionales (UACI), de la Corporación Municipal de San
Jorge; cuyo nombramiento lo hemos buscado y no aparece en
nuestros archivos.- El señor JOSÉ ALFONSO QUIÑONEZ GARAY,
estuvo en dicho cargo hasta el día treinta de abril, que fue el
último día que ejerció sus labores como tal. –Hecho que
lo compruebo con las copias certificadas de los primeros días
del mes de mayo del presente año, del Libro de Control de
Asistencia de los empleados."
Señaló además: "El señor JOSÉ ALFONSO QUIÑONEZ
GARAY, se ausentó de sus labores aduciendo que se iba porque la
ley no se lo permitía poder seguir trabajando, por su parentesco
de hermano con el señor OSCAR ARMANDO QUIÑONEZ GARAY, quien es
el PRIMER REGIDOR PROPIETARIO de la actual Corporación Municipal
de la ciudad de San Jorge, lo que así es ciertamente, tal como
se lo compruebo con las correspondientes Certificaciones de
Partidas de nacimiento de ambos y la Credencial de Regidos
Propietario del referido señor Oscar Armando Quiñónez Garay.-
El señor JOSÉ ALFONSO QUIÑÓNEZ GARAY, ha sido debidamente
avisado e informado desde el inicio de su destitución como
empleado, por no haberse presentado a sus labores a partir del
día dos de mayo del presenta año, a él se lo remitió copia
del Acuerdo respectivo NÚMERO OCHO del acta Número DOCE
asentada en el Libro de Actas y Acuerdos Municipales que la
Alcaldía que represento lleva en el presente año, que no quiso
firmar ni recibir dicho Acuerdo. La ausencia a partir del día
dos de mayo (…) del señor JOSÉ ALFONSO QUIÑÓNEZ GARAY al
desempeño de sus labores, se manifiesta en una petición
dirigida a la Juez de Paz de la ciudad de San Jorge, petición de
mi persona, como Alcalde Municipal de San Jorge, que fue
declarada inadmisible, aduciendo dicha juez que no era de su
competencia".
En el mismo plazo, la parte actora ofreció prueba testimonial
y para lo cual, conforme a auto de las ocho horas con treinta y
cinco minutos del día veintiséis de febrero del corriente año,
sería recibida a las nueve horas y treinta minutos del día
treinta y uno de marzo; sin embargo, llegado el día y la hora
señalada, no se procedió a realizar dicha diligencia por
inasistencia de los testigos, tal y como consta en acta de folios
53.
Por auto de fecha veintinueve de abril del presente año, se
confirió el traslado que ordena el artículo 30 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales al Fiscal de la Corte Suprema de
Justicia, quien, al contestarlo, se limitó a ratificar los
conceptos vertidos en su anterior traslado conferido.
Seguidamente, se corrieron los traslados correspondientes a
esta fase procesal a la parte actora y a la autoridad demandada.
La primera, a través de su representante, se limitó a señalar
"que las pruebas introducidas en el presente proceso son
suficientes para que emitas una sentencia favorable a nuestros
intereses, lo cual puede evidenciarse con la nota enviada a la
Institución que represento, y que corre agregada a fs. 8 del
proceso, en donde el Alcalde de dicha localidad manifiesta que el
Concejo en mención tomó la decisión de destituir a mi
representado por pérdida de confianza, basados en el Art. 54 de
la Ley del Servicio Civil".
Por su parte, la autoridad demandada, en lo pertinente,
señaló: "que los hechos alegados por el señor JOSÉ
ALFONSO QUIÑONEZ GARAY, quien siempre ha sostenido que fue
despedido por el Concejo Municipal de la ciudad de San Jorge
Departamento de San Miguel, esto no se ha establecido en legal
forma, ya que este señor en su oportunidad manifesto (sic) que
se ausentaba de sus labores por los motivos de que era hermano
con el señor OSCAR ARMANDO QUIÑONEZ GARAY, quien a la fecha
labora como Primer Regidor Propietario de la actual Corporación
Municipal de la Ciudad de San Jorge, lo que se estableció con
las respectivas Certificaciones de las Partidas de Nacimiento,
Credencial del regidor Propietario documentos que corren
agregados al Proceso (...) Por otra parte se le notifico (sic)
por medio de acuerdo NUMERO OCHO, ACTA NUMERO DOCE, de su
destitución por abandono de labores tal como se encuentra
plasmado en el Literal G, del artículo cincuenta y cuatro de la
Ley de Servicio Civil, así también en el mismo acuerdo se
estableció lo que el señor QUIÑONEZ GARAY estuvo asistiendo a
la alcaldía Municipal en días laborales pero no para
desempeñar sus respectivas labores asignadas, sino para
solicitar su respetiva indemnización; forzando a la actual
administración hacer la respectiva contratación de nuevo
personal que desempeñara las labores que el señor QUIÑONEZ
GARAY había abandonado".
Dijo además –la autoridad demandada– que se
"ha comprobado que el señor JOSÉ ALFONSO QUIÑONEZ GARAY,
abandonó sus labores encomendadas por la administración
saliente de la Alcaldía Municipal de San Jorge Departamento de
San Miguel, por lo que la actual Administración se vio en la
obligación de contratar nuevo personal para que le diera
continuidad a los proyectos que se encontraban suspendidos por el
abandono del señor antes mencionado, quién se estuvo
presentando a la referida Alcaldía en días laborales pero no a
desempeñar sus actividades encomendadas, sino que las visitas
eran para reclamar indemnización Laboral, así mismo se ha
comprobado que el señor QUIÑONEZ GARAY fue notificado de la
destitución de su cargo por abandono de labores, ya que así
sucedió y esto se comprueba con la Prueba documental que corre
agregada a folios en el presente Proceso, como son el acuerdo, el
libro de control de asistencia, y las Certificaciones de las
partidas de nacimiento con lo que se estableció que era hermano
del señor Primer Regidor Propietario de la misma Alcaldía
Municipal". Con esta última actuación el proceso quedó en
estado de dictar sentencia.
II- Corresponde ahora realizar el examen de la
pretensión planteada; y para ello deben tomarse en cuenta las
argumentaciones centrales expuestas por la parte actora y la
autoridad demandada.
En síntesis, la pretensión incoada por el impetrante versa
sobre su presunto despido del cargo que desempeñaba como Jefe de
la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional para la
Alcaldía Municipal de San Jorge, Departamento de San Miguel,
dado que, no obstante haber estado nombrada bajo Ley de Salarios,
el día dos de mayo de dos mil tres, el Alcalde Municipal señor
Jorge Luis Merlos Gómez le manifestó que por acuerdo del
Concejo Municipal a partir de ese día, quedaba despedido, sin
que previo a ello se le hubiese seguido un procedimiento de
despido, violentándose así sus derechos constitucionales. La
autoridad demandada, por su parte, ha negado las actuaciones
reclamadas, pues ha argumentado que el demandante abandonó sus
labores y que posteriormente al dos de mayo, únicamente se
presentó a las oficinas con el objeto de reclamar indemnización
laboral.
En atención a lo expuesto por las partes en el proceso, el
análisis de la pretensión se ajustará al siguiente orden: (1)
Determinar si el señor José Alfonso Quiñónez Garay, como Jefe
de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional de
la Municipalidad de San Jorge del Departamento de San Miguel, es
titular del derecho a la estabilidad laboral; (2) si debe
tramitarse un procedimiento o proceso previo para la destitución
del demandante; y (3) verificar si la autoridad demandada dio
trámite al procedimiento correspondiente.
1) Para establecer si el demandante es titular de la
estabilidad laboral, es pertinente retomar lo que
jurisprudencialmente esta Sala ha entendido por dicha categoría
jurídica protegible.
Se ha sostenido que la estabilidad laboral implica el derecho
de conservar un trabajo o empleo y que dicha estabilidad es
inevitablemente relativa, pues el empleado no tiene derecho a una
completa inamovilidad, quedándole únicamente el pleno derecho
de conservar su cargo sin limitación de tiempo, siempre que
concurran factores como los siguientes: que subsista el puesto de
trabajo, que el empleado no pierda su capacidad física o mental
para desempeñar el cargo, que el cargo se desempeñe con
eficiencia, que no se cometa falta grave que la ley considere
como causal de despido, que subsista la institución para la cual
se presta el servicio y que, además, el puesto no sea de
aquéllos que requieran de confianza, ya sea personal o
política.
Ahora bien, debe entenderse que tal derecho surte plenamente
sus efectos frente a remociones o destituciones arbitrarias o
caprichosas realizadas con transgresión de la Constitución y
las leyes. De acuerdo a lo anterior, no es posible la separación
de un servidor público –sea empleado o funcionario–
cuando el mismo no represente confiabilidad en el desempeño de
sus funciones o concurran otras razones justificativas de
despido, sin que se haya dado estricta observancia de la
Constitución. No obstante lo anterior, se insiste que el
derecho a la estabilidad laboral de ninguna manera supone inamovilidad
absoluta, pues la Constitución no puede asegurar el goce de
tal derecho a aquellos sujetos que hayan dado motivo para
decretar su separación o destitución. Sin embargo, dicha
remoción debe hacerse, independientemente de los motivos que
la justifican, con estricta observancia del orden
constitucional y legal establecido.
En el caso en estudio, de acuerdo a lo señalado por la
autoridad demandada y según consta a fs. 7 y 8, existió una
relación laboral entre el señor José Alfonso Quiñónez Garay
y la Alcaldía Municipal de San Jorge, ya que dicho señor fue
nombrado como Jefe de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones
Institucionales de la referida Alcaldía y quien, según las
planillas de pago, se encontraba bajo el régimen de ley de
salarios –de acuerdo a lo afirmado por dicha
autoridad–. Ahora bien, es necesario recalcar que la
autoridad demandada admite dicha relación laboral, no obstante
señala que a la fecha, en sus registros, se carece del acuerdo
de nombramiento del señor Garay en la plaza en mención.
En orden a la anterior, puede señalarse que la naturaleza de
las funciones conferidas al cargo de Jefe de la Unidad de
Adquisiciones y Contrataciones Institucionales, constituyen una
actividad regular y continua dentro de la Municipalidad de San
Jorge, y que por lo tanto, se encontraba en una relación de
supra-subordinación respecto del Concejo Municipal. En
consecuencia, desempeñar el cargo de Jefe de la Unidad de
Adquisiciones y Contrataciones Institucional en la Alcaldía de
dicha ciudad, le daba derecho al demandante a la estabilidad
laboral, siempre que cumpliera con los factores mencionados en
los párrafos anteriores.
2) Efectuadas las anteriores consideraciones, es
preciso referirse, brevemente, al régimen legal en el que se
establecen ciertos procedimientos o procesos previos a los que
debe ajustarse la autoridad para tramitar la destitución de
personas que laboran en cargos como el del demandante, así:
A. En el caso del cargo de Jefe de la Unidad de
Adquisiciones y Contrataciones Institucionales, la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, a
partir de su TÍTULO VII, CAPÍTULO I, artículos del 150 al 155,
establece, por una parte, las distintas faltas y amonestaciones a
las que se encuentran sujetos los funcionarios o empleados
públicos regidos por la normativa en comento; y por otra, las
causas por las cuales dichas personas –entre ellas el Jefe
de la Unidad de Adquisiciones, sea éste de instituciones del
gobierno central o del gobierno local– pueden ser
despedidas. Ahora bien, es necesario aclarar que las causales
ahí establecidas, tienen como trasfondo acciones que únicamente
pueden propiciarse en el ejercicio directo del cargo en
comento, como por ejemplo, incumplir con la prohibición de
entrega de bases, aceptar obras en condiciones diferentes a las
establecidas en el contrato, entre otras.
Desde esa perspectiva, conforme al artículo 156 de la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, se
establece la autoridad competente, así como el procedimiento que
debe seguirse para la imposición de las sanciones o en su caso,
para proceder al despido de los funcionarios o empleados
públicos vinculados directamente por dicha ley, siempre y cuando
se trate de las acciones prohibidas en ella.
B. Por otra parte, también es oportuno hacer
referencia a Ley de Servicio Civil, cuyo objetivo
principal es regular las relaciones del Estado y el Municipio con
sus funcionarios y empleados; así como además garantizar la
protección de dichas personas y la eficiencia de la
administración pública y municipal.
No obstante el objetivo principal de dicha ley, ésta, con
respecto a los sujetos destinatarios de la misma, no es aplicable
a todas las personas que se encuentran relacionadas laboralmente
con la administración central o municipal, pues en su artículo
4, establece la exclusión de una serie de personas de la carrera
administrativa, es decir, de aquellas a las que dicha ley no se
les aplicará; en tal sentido, para los efectos del presente
análisis, es oportuno citar textualmente el contenido de dicho
precepto, específicamente en su letra "y", el cual
establece: "Art. 4.-No estarán comprendidos en la carrera
administrativa los funcionarios y empleados siguientes: (…)
y) Los funcionarios o empleados que desempeñan los cargos de
Directores o Jefes de Departamento o Sección, en cualquier
dependencia del Gobierno o Municipios (...)".
En orden a lo anterior, teniendo en cuenta que el señor
Quiñónez Garay se encontraba laborando como Jefe de la
Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucional de la
Municipalidad de San Jorge, debe entenderse excluido de la
carrera administrativa, lo cual no significa que esté
desprotegido en su situación jurídica como empleado, pues
tal exclusión sólo significa que no está regido –en los
aspectos procedimentales– por la Ley de Servicio Civil.
C. Finalmente, no puede obviarse la existencia de la Ley
Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados
Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa, la
cual tiene como finalidad regular un procedimiento para
garantizar el derecho de audiencia de todo empleado público no
comprendido en la carrera administrativa, es decir, de aquellas
personas excluidas por la Ley de Servicio Civil.
Desde la perspectiva anterior, la Ley de la Garantía de
Audiencia establece un procedimiento observable cuando no
exista otro procedimiento especial para proceder al despido de un
servidor público, sin importar los motivos o causas que se
aleguen como justificativas para dicho acto; es un procedimiento
por medio del cual se trata de cumplir con la exigencia del
proceso previo que señala el artículo 11 de la
Constitución, de tal forma que se otorgue al interviniente la
posibilidad real de exponer sus razonamientos, de controvertir la
prueba en su contra y de defender su derecho de manera plena y
amplia.
En consecuencia, la pérdida de la estabilidad laboral por
parte de las personas que se encuentran excluidas del régimen de
la ley de Servicio Civil, no constituye una atribución
discrecional de la administración estatal, sino que es una
atribución reglada o vinculada por los regímenes legales
especiales o, en última instancia, por el mismo artículo 11 de
la Constitución.
3) Luego de la comprobación de la titularidad del
actor del derecho a la estabilidad laboral, el contenido de dicha
categoría jurídico-subjetiva y la determinación de la
obligación que existe para la autoridad demandada de seguir un
procedimiento previo para la destitución del impetrante,
corresponde ahora determinar si dicha autoridad tramitó el
procedimiento respectivo.
De la prueba agregada a este expediente judicial, se tiene a
fs. 7, certificación del acuerdo número ocho asentado en el
acta número doce de la sesión ordinaria del día diecisiete de
mayo de dos mil tres de la Municipalidad de San Jorge,
Departamento de San Miguel, y la cual literalmente dice:
"ACUERDO NUMERO OCHO: El Concejo Municipal, de conformidad
con el artículo cincuenta y cuatro literal "g" de la
Ley del Servicio Civil; acuerda iniciar el proceso de
destitución del empleado José Alfonso Quiñónez, quien se
desempeñaba con el cargo de Jefe de la Unidad de Adquisiciones y
Contrataciones (UACI); por no haberse presentado a sus labores
desde el día dos de mayo del corriente hasta la fecha, sino que
solamente se presentó a pedir indemnización el día seis de
mayo. Por tal razón, y en vista de la necesidad de desarrollar
actividades que el desempeñaba; El Concejo acordó contratar
nuevo personal para satisfacer la demanda de la
ciudadanía".
A fs. 8 se encuentra anexada una misiva dirigida por los
señores Jorge Luis Merlos y Walberto Jeovany Campos, Alcalde y
Secretario Municipal respectivamente de San Jorge, al licenciado
Marco Antonio Vanegas, Coordinador Local de la Unidad de Defensa
de los Derechos del Trabajador, la cual textualmente prescribe:
"en atención a su nota de fecha 10 de julio de 2003, donde
solicita informe del trabajador Sr. JOSÉ ALFONSO QUIÑONEZ
GARAY, informo a usted: a) Que el señor QUIÑONEZ tenía el
cargo de Jefe de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones
institucionales, de la Alcaldía Municipal de San Jorge; b) Que
estaba nombrado por Ley de Salarios, según determina en las
planillas de pago de salarios; c) Que el Concejo Municipal que
recibió el primero de mayo de dos mil tres, en acuerdo número 8
del acta número 12 de fecha 17 de mayo del corriente, del libro
de actas y acuerdos Municipales que ésta (sic) oficina lleva
durante el presente año, tomo (sic) la decisión de destituirlo
por perdida de confianza basados en el Art. 54 de la Ley del
Servicio Civil; d) se anexa el acuerdo de destitución, sin
embargo, el acuerdo Municipal de su nombramiento no fue posible
encontrarlo".
Por otro lado, de fs. 24 a fs. 32, se encuentran agregadas las
copias de los controles de asistencia laboral, debidamente
confrontadas por notario, que la Alcaldía Municipal de San Jorge
registra desde el día dos hasta el día veintiuno de mayo del
año recién pasado, en los que efectivamente no aparece registro
de asistencia del señor José Alfonso Quiñónez Garay. De igual
manera a fs. 33, se encuentra agregada la copia de la resolución
del Juzgado de Paz de la ciudad de San Jorge, pronunciada a las
quince horas del día veintinueve de mayo de dos mil tres, la que
en lo pertinente señala: "Declarase inadmisible por no
reunir los requisitos formales del Art. 193 del Código Procesal
Civil y en el caso que hace referencia en la Destitución del
empleado señor JOSÉ ALFONSO QUIÑONEZ, debe resolverse
Administrativamente, porque lo que está solicitando en base al
Artículo 54 Literal "g" de la Ley del Servicio Civil,
lo cual no debe ser tramitado por la vía Judicial y por tal
efecto debe de darle cumplimiento a lo establecido en los Arts. 4
y 7 de la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los
Empleados Públicos no comprendidos en la carrera
Administrativa".
Finalmente, debe señalarse que la autoridad demandada ha
sustentado en algunos de sus argumentos que constan en el
proceso, con el objeto de defender su posición, que el señor
José Alfonso Quiñones Garay abandonó sus labores porque entre
él y el Primer Regidor, señor Oscar Armando Quiñónez Garay
existe vinculo de consanguinidad según las certificaciones de
las partidas de nacimiento de ambos que están agregadas a fs. 18
y 19, y que por lo tanto, se le impedía continuar en sus
labores.
De acuerdo al contenido de los documentos antes relacionados,
se advierten los siguientes aspectos: en primer lugar, la
autoridad demandada se contradice en cuanto a la razón por la
que procedió a la destitución de señor Quiñónez Garay, ya
que según el acuerdo número ocho –antes
relacionado–, decidió iniciar el proceso de destitución
por abandono de labores y que por lo tanto, contrató nuevo
personal para desempeñar las funciones que él realizaba;
mientras que, en la misiva enviada al licenciado Marco Antonio
Vanegas, Coordinador Local de la Unidad de Defensa de los
Derechos del Trabajador de la Procuraduría General de la
República, señala que conforme al acuerdo número ocho,
"tomó la decisión de destituirlo por perdida (sic) de
confianza basados en el Art. 54 de la Ley del Servicio Civil".
Informe en el que manifiesta que anexa el acuerdo de
destitución, refiriéndose al mismo acuerdo número ocho. Y
en segundo lugar, si bien la autoridad demandada se acercó al
Juez de Paz del lugar para que, conforme a las razones que le
exponía, le autorizara el despido del señor Quiñónez –ya
sea por abandono de labores, por perdida de confianza o cualquier
otra razón–, el fundamento legal por ella utilizado era
incorrecto, de ahí que se le declarará inadmisible su petición;
ante tal situación, la autoridad demandada debía iniciar
nuevamente el procedimiento para proceder a la destitución del
señor Alfonso Quiñónez Garay, en virtud del derecho a la
estabilidad laboral de la que goza el Jefe de la Unidad de
Adquisiciones y Contrataciones Institucionales, lo cual, según
lo que consta en el proceso, no hizo dicha autoridad.
En ese orden de ideas, conforme a la documentación agregada
al proceso, la cual ha sido previamente relacionada, de acuerdo a
la forma en que se ha manifestado la actuación de la autoridad
demandada, resulta evidente que la destitución del señor
Quiñones Garay era una decisión ya tomada por el Concejo
Municipal de San Jorge, sin que previo a ello se le
hubiese brindado la oportunidad mínima de defenderse en
relación a las posibles causas de su separación del cargo
–cualquiera que fuese la causa–, lo cual va en contra
de lo prescrito en el artículo 11 inciso 1º de la Constitución
al prescribir: "Ninguna persona puede ser privada del
derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni
de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente
oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes; ni puede ser
enjuiciada dos veces por la misma causa."
Y es que, cualquiera que fuese la causa para destituir, en
este caso, al Jefe de la Unidad de Adquisiciones y Contrataciones
Institucionales –abandono de labores, pérdida de confianza,
etc.–, debe seguírsele un procedimiento previo a través
del cual se le permita defender su derecho de estabilidad
laboral; en tal sentido, ha de entenderse que las causales de
destitución no son de aplicación automática, dado que la plaza
asignada al demandante no es de aquellas que impliquen confianza
personal o política, como es el caso de un ministro, en el cual
la naturaleza de su cargo –eminentemente político–
radica en el poder de decisión que se le otorga al que lo
desempeña; o de un asesor particular, donde la conducta y
actitudes de este tipo de empleados así como la confianza
personal que el jefe deposite en ellos, son elementos
indispensables para lograr la adecuada ejecución de sus
obligaciones funcionales, por lo cual, en el presente caso, no
existe eximente para el Concejo Municipal de San Jorge de seguir
el procedimiento previo al señor José Alfonso Quiñónez Garay.
De acuerdo a lo anterior, y dado que no existe en este
expediente judicial prueba alguna que acredite que previo al
despido del peticionario se le haya seguido un procedimiento
acorde a las leyes respectivas o supletoriamente según lo
prescrito en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de
los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera
Administrativa, se colige la existencia de infracciones a los
derechos constitucionales del señor José Alfonso Quiñónez
Garay, debiendo en consecuencia ampararle en su pretensión.
III. Determinadas las violaciones constitucionales en
la actuación de la autoridad demandada, corresponde determinar:
(1) el efecto restitutorio de la sentencia estimatoria; y (2) lo
relativo a la responsabilidad de la autoridad demandada derivada
de la infracción constitucional.
1) Al respecto, es necesario aclarar que cuando esta
Sala reconoce en su sentencia la existencia de un agravio
personal, la consecuencia natural y lógica es la de reparar el
daño causado, restaurando las cosas al estado en que se
encontraban antes de la ejecución del acto violatorio de
derechos y restableciendo al perjudicado en el pleno uso y goce
de sus derechos violados. Por ello, el artículo 35 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, en sus primeras líneas, señala
el efecto normal y principal de la sentencia estimatoria: el
efecto restitutorio.
Ahora bien, este efecto restitutorio debe entenderse en forma
amplia, es decir, atendiendo a la doble finalidad del amparo: en
primer lugar, el restablecimiento del orden constitucional
violado; y, en segundo lugar, la reparación del daño causado.
Sin embargo, en el presente caso, la restitución de las cosas al
estado en que se encontraban antes de la violación, no debe
entenderse desde el punto de vista físico, sino desde una
perspectiva jurídica-patrimonial, como efecto directo de la
sentencia estimatoria.
En ese sentido, como efecto restitutorio patrimonial de esta
providencia, el actor tiene expedita la vía ordinaria para
cuantificar el monto líquido de su indemnización, haciendo la
salvedad que no es competencia de la Sala de lo Constitucional
pronunciarse respecto de los elementos que
integrarán el monto de dicha indemnización, ya que no pueden
mezclarse dos tipos de procesos: uno en sede constitucional,
en el cual esta Sala se limita a declarar la existencia o no de
la violación a un derecho constitucional; y otro de daños y
perjuicios en sede ordinaria, mediante el cual, el Juez de
instancia competente, deberá declarar los perjuicios y daños
–salarios dejados de percibir, intereses, frutos, y otros,
según corresponda– equivalentes al valor del agravio
ocasionado.
En virtud de lo anterior, la parte actora del presente proceso
tendrá que cuantificar esta indemnización ante los tribunales
ordinarios a través de la vía correspondiente, ya que el acto,
como se dijo anteriormente, fue ejecutado de forma irremediable.
2) Determinada la existencia de violación
constitucional en la actuación de la autoridad demandada,
corresponde ahora establecer lo relativo a su responsabilidad.
En el caso particular se ha verificado el acto violatorio de
las disposiciones constitucionales al privar a la demandante de
un derecho –estabilidad laboral– con transgresión del
derecho de audiencia, siendo claro que la autoridad demandada no
ajustó su conducta a la normativa constitucional, tal como ha
quedado señalado; por lo que en dicho supuesto, además, queda a
opción de la demandante, de conformidad al artículo 245 de la
Constitución, la promoción del proceso civil correspondiente en
la respectiva sede ordinaria, dadas las obligaciones que se
derivan del pronunciamiento de esta Sala estimando la violación
constitucional.
POR TANTO: A nombre de la República, con base en las
razones expuestas, y en aplicación de los artículos 2 ,11 y 245
de la Constitución y artículos 32, 33, 34 y 35 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Ha
lugar el amparo solicitado por el señor José Alfonso
Quiñónez Garay, contra providencias del Concejo Municipal
de San Jorge, Departamento de San Miguel, por violación a sus
derechos de audiencia y estabilidad laboral; (b) queda expedito al demandante el derecho de iniciar el proceso
civil de daños y perjuicios, en los términos dichos, contra los
miembros del Concejo Municipal de San Jorge y subsidiariamente
contra el Municipio en virtud del efecto restitutorio patrimonial
declarado; (c) asimismo, queda expedito al actor la posibilidad
de iniciar el proceso de daños y perjuicios directamente contra
los miembros del Concejo Municipal de San Jorge y
subsidiariamente contra el Municipio, por haberse comprobado la
violación constitucional alegada, de conformidad al art. 245 de
la Constitución; y (d) notifíquese.---V. de
AVILÉS---J. E. TENORIO---J. ENRIQUE ACOSTA---M.
CLARÁ---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO
SUSCRIBEN---J. R. VIDES---RUBRICADAS.
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