679-2002

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las quince horas y once minutos del día seis de mayo de dos mil cuatro.

El presente proceso de amparo se inició mediante demanda presentada por el abogado René Amoldo Castellón Mejía, actuando como apoderado general judicial del señor Rafael Antonio Rivas Quintanilla, contra actuaciones y omisiones del Jefe de la División de Personal, de la Subdirectora de Gestión, del Tribunal Disciplinario y del Tribunal de Apelaciones, todos de la Policía Nacional Civil, así como de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia; por inobservancia de los derechos al trabajo, jurisdiccional, y de funcionarios públicos.

Han intervenido de petición, a la estabilidad laboral, de libertad y a la protección los principios de reserva de ley y de legalidad referido a los en el proceso, además de la parte actora, las autoridades demandadas y el Fiscal de la Corte.

Vistos los autos y considerando:

I. La parte actora manifestó en su demanda y escrito de cumplimiento de prevención, en esencia, que promueve proceso de amparo contra las autoridades antes relacionadas, y que los actos y omisiones atribuidos a cada una de ellas son los siguientes:

(a) Al Jefe de la División de Personal de la Policía Nacional Civil, la orden de traslado de su cargo como Jefe del Departamento de Gestión IV, en San Salvador, al de Coordinador de Capacitación y Bienestar Laboral en la Delegación de San Miguel, proceder de la autoridad demandada que no tiene fundamento en disposición legal alguna y que, en consecuencia, habría vulnerado su derecho al trabajo y los principios de reserva de ley y de legalidad referido a los funcionarios públicos.

b) A la Sub directora General de Gestión de la Policía Nacional Civil, la omisión consistente en no haber dado respuesta a la solicitud de reconsideración de traslado del cargo que desempeñaba en la institución policial, la cual fue formulada por la parte actora el día cuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho; circunstancia que -según el impetrante- habría vulnerado su derecho de petición.

(c) Al Tribunal Disciplinario de la Policía Nacional Civil, la resolución número 1560-98, pronunciada a las diez horas y cincuenta minutos del día veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y ocho, a través de la cual fue destituido del cargo cuya titularidad ostentaba dentro de dicha institución, decisión adoptada con fundamento en lo dispuesto por el artículo 7 número 7 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil vigente en esa fecha. Dicha determinación habría violado sus derechos a la estabilidad laboral y de libertad, con inobservancia del principio de reserva de ley, pues tanto la sanción de destitución que le fue impuesta, así como el procedimiento previo a la misma, tuvieron su fundamento en disposiciones reglamentarias y no en normas establecidas en la ley secundaria.

(d) Al Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, la resolución pronunciada a las catorce horas del día quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, a través de la cual fue confirmada la destitución del actor con base en la misma disposición reglamentaria relacionada en la letra inmediata anterior, lo que en consecuencia, también habría vulnerado al demandante sus derechos a la estabilidad laboral y de libertad, con inobservancia del principio de reserva de ley, por haberse ordenado su destitución con fundamento en disposiciones reglamentarias y no en una ley en sentido formal; y

(e) A la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, la sentencia pronunciada a las ocho horas y tres minutos del día dos de febrero de dos mil uno, a través de la cual fueron declarados legales los proveído s de los Tribunales Disciplinario y de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, sin haber enmendado las violaciones constitucionales que a juicio del actor acontecieron en el trámite del procedimiento administrativo que culminó con su destitución, omisión que habría vulnerado su derecho a la protección jurisdiccional.

Por resolución de las diez horas y doce minutos del día veintitrés de octubre de dos mil dos, se declaró improcedente la demanda de amparo en lo que respecta a la pretensión dirigida contra el Jefe de la División de Personal de la Policía Nacional Civil, por carecer el reclamo dirigido en su contra de agravio de trascendencia constitucional; simultáneamente, se circunscribió la admisión de la demanda al control de constitucionalidad de las actuaciones y omisiones atribuidas a las autoridades relacionadas en las letras (b), (c), (d) y (e) de este apartado. Asimismo, se declaró sin lugar la suspensión de los actos reclamados y se pidieron informes a las autoridades demandadas de conformidad con lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley de Procedimientos Constitucionales.

Al rendir el informe solicitado, tanto el Sub director de Administración y Finanzas -antes Subdirector General de Gestión- como el Tribunal Disciplinario Metropolitano -antes Tribunal Disciplinario-, ambos de la Policía Nacional Civil, manifestaron no ser ciertos los hechos que les fueron atribuidos en la demanda. Los señores Magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia manifestaron lo siguiente: "(...) ciertamente esta Sala pronuncio (sic) sentencia definitiva, a las ocho horas y tres minutos del día dos de febrero del año próximo pasado [dos mil uno].". Por parte de los miembros del Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil no fue rendido el informe requerido.

Posteriormente se confirió audiencia al Fiscal de la Corte, quien no hizo uso de la misma.

Mediante resolución de las ocho horas y treinta y dos minutos del día dieciocho de febrero de dos mil tres, fue confirmada la denegativa referida a la adopción de la medida cautelar de suspensión del acto reclamado; asimismo, se pidieron informes justificativos a las autoridades demandadas de conformidad con lo dispuesto por el artículo 26 de la Ley de Procedimientos Constitucionales.

En dicho informe, el Sub director de Administración y Finanzas de la Policía Nacional Civil señaló que mediante memorando número 00375-98, el Jefe de la División de Personal de dicha institución comunicó al demandante su traslado hacia la Delegación Policial de San Miguel, en donde se desempeñaria como Coordinador de Capacitación y Bienestar Laboral. Que como manifestación de inconformidad con dicho traslado, el señor Rivas Quintanilla no dio cumplimiento a lo ordenado por su jefe inmediato superior y dirigió un escrito a la Subdirectora General de Gestiones de la institución policial, a quien solicitó reconsiderar el traslado ordenado. Dicha petición -sostuvo- fue resuelta y hecha del conocimiento del impetrante, pues la funcionaria requerida giró instrucciones al Jefe de la División de Personal a efecto de notificar al señor Rivas Quintanilla que seria trasladado a la Delegación Policial de San Miguel, determinación que, asegura el funcionario demandado, fue hecha del conocimiento del actor mediante memorando número 1525-98, por lo que la petición formulada sí fue resuelta y comunicada al actor.

Los miembros del Tribunal Disciplinario Metropolitano de la Policía Nacional Civil manifestaron que la sanción de destitución impuesta al peticionario, obedeció a lo dispuesto por los artículos 34 de la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil y 7 número 7 del Reglamento Disciplinario de dicha institución, vigentes a la fecha de la destitución, disposiciones aplicadas en virtud de haber desobedecido el peticionario la orden superior de traslado a la ciudad de San Miguel para desempeñarse como Coordinador de Capacitación y Bienestar Laboral de la institución policial.

Finalmente, los señores Magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia manifestaron que en dicha sede fue tramitado el juicio con referencia 107-R-1999, en el que fueron impugnados los siguientes actos: (1) La resolución pronunciada por el Tribunal Disciplinario de la Policía Nacional Civil, a través de la cual se ordenó la destitución del demandante; y (2) la resolución del Tribunal de Apelaciones de dicha institución que confirmó la decisión antes relacionada. Asimismo señalaron que en la sentencia definitiva correspondiente al proceso antes relacionado, se estableció que los actos impugnados eran legales.

Por otra parte, luego de una prolija relación de lo acontecido en el proceso contencioso administrativo, referida al análisis de legalidad de los actos impugnados en dicha sede, los Magistrados de la Sala demandada manifestaron, en síntesis, que no resulta acertado afirmar que al demandante se le ha vulnerado el derecho de acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, básicamente por tres razones: la primera, porque "tuvo libre acceso a la jurisdicción"; la segunda, porque "en el proceso se concedió a las partes la posibilidad de ejercer todos los derechos, obligaciones y cargas procesales que el mismo implica, para que desde su propia posición pudiesen defender sus derechos"; y finalmente, porque "obtuvo una resolución motivada y fundada en Derecho".

Por parte del Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, no fue rendido el informe solicitado.

De conformidad con lo prescrito por el artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, fue conferido traslado al Fiscal de la Corte, quien manifestó lo siguiente: "Visto (sic) los informes de parte de los funcionarios demandados, los que gozan de la presunción de veracidad, corresponde al actor la carga de la prueba que a mi juicio, a la fecha, no ha logrado probar los extremos de su demanda y en particular, el derecho constitucional infringido.".

Seguidamente, se le confirió traslado a la parte actora, el cual no fue contestado. Por resolución de las nueve horas y siete minutos del día cinco de mayo de dos mil tres, se abrió el proceso a pruebas por ocho días de conformidad con lo dispuesto por el artículo 29 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, plazo en el que la parte actora, así como el Subdirector de Administraci6n y Finanzas y el Tribunal Disciplinario Metropolitano, ambos de la Policía Nacional Civil, aportaron prueba instrumental.

Por auto de las doce horas y cuarenta y seis minutos del día ocho de agosto de dos mil tres, fue sobreseído el presente proceso en lo que respecta a la omisión atribuida a la Subdirectora General de Gestión de la Policía Nacional Civil de no responder la solicitud de reconsideración de traslado del cargo que desempeñaba el actor en la institución policial, por haberse demostrado que la funcionaria demandada efectivamente dio respuesta a la petición que le fue formulada, no obstante ser desfavorable para los intereses del peticionario.

Se confirieron traslados al Fiscal de la Corte, a la parte actora y a las autoridades demandadas.

El Fiscal de la Corte ratificó los conceptos expresados en su anterior traslado.

Por su parte, el actor, básicamente reiteró los conceptos expuestos en los escritos que presentó en el desarrollo del proceso, al sostener que los Tribunales Disciplinario y de Apelaciones, ambos de la Policía Nacional Civil, lo privaron de su derecho a la estabilidad laboral sin adecuarse al marco jurídico válido para tal efecto, pues el procedimiento para su destitución fue tramitado de conformidad con lo dispuesto por el Reglamento Disciplinario de la institución policial y no en atención a lo dispuesto por una ley en sentido formal, misma que, según su entender, resulta ser la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa, por ostentar la titularidad de un cargo administrativo y no policial. Agregó que la anterior circunstancia seria violatoria del principio de reserva de ley, pues -señaló- no puede establecerse un procedimiento administrativo sancionador por vía reglamentaria, ya que esto implicaría que la administración elabore y aplique, a la vez, normas que tengan por objeto limitar derechos fundamentales.

En cuanto a las actuaciones atribuidas a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, reiteró que las mismas vulneran su derecho a la protección jurisdiccional, por "(...) no declarar la ilegalidad del acto administrativo de destitución, lo que significa que no se realizó una tutela judicial a mis derechos como lo establece la ley.".

Agregó: "La ilegalidad a la que hago referencia es que el proceso administrativo no pudo darse vía reglamentaria, sino por medio de la LEY REGULADORA DE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS NO COMPRENDIDOS EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA, partiendo que mi persona ostentaba dentro de la institución policial, un cargo administrativo, y que era vinculante (sic) aplicárseme esta ley, de lo contrario el acto podía ser declarado ilegal.".

Los miembros del Tribunal Disciplinario Metropolitano de la Policía Nacional Civil, básicamente reiteraron lo manifestado en el informe que rindieran de conformidad con lo dispuesto por el artículo 26 de la Ley de Procedimientos Constitucionales.

Por su parte, los miembros del Tribunal de Apelaciones de la institución policial manifestaron lo siguiente: "Debido a que existe resolución dictada por los miembros que integraban aquel Tribunal de Apelaciones [el conformado al momento de pronunciarse la decisión impugnada por el peticionario], que dice le causa agravio el impetrante Rafael Antonio Rivas Quintanilla, éste (sic) Tribunal no duda de la veracidad de esa resolución pronunciada, por lo que se ratifica lo consignado en la misma.".

Finalmente, los Magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia evacuaron el traslado conferido, justificando en las previsiones legislativas correspondientes la legalidad de las actuaciones del Tribunal Disciplinario y del Tribunal de Apelaciones de la corporación policial. Luego, teorizaron acerca de la potestad sancionatoria de la Administración, al señalar que en las sanciones relativas al régimen disciplinario administrativo, "el reglamento puede complementar lo dispuesto en la ley por relación a la tipificación de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes", ya que resultaría exagerado imponer al legislador la carga de regular en forma detallada las infracciones y sanciones administrativas, o más en concreto, disciplinarias, pero que esto, naturalmente, no admite "regulaciones reglamentarias independientes y no claramente subordinadas a la ley.".

Luego, fundamentándose en jurisprudencia de este Tribunal, los Magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo señalaron que: "(...) en el régimen sancionatorio interno o relaciones de sujeción especial, su particular fin y naturaleza no permite aplicar de manera absoluta la premisa de reserva de ley, sino, será en cada caso que habrá de determinarse si la sanción regulada en reglamento es acorde a los principios y garantías constitucionales." .

Finalmente señalaron que: "En cuanto a la tutela judicial efectiva, entendida como un proceso constitucionalmente configurado, el cual tiene como fundamento la protección de los derechos constitucionalmente reconocidos en la norma fundamental, tales como la presunción de inocencia, juicio previo, derecho de audiencia, y otros, procede apuntar que este Tribunal mediante el análisis del expediente administrativo respectivo, y de las pruebas y alegatos realizados por ambas partes ante esta jurisdicción, constató que en sede administrativa ambos Tribunales [Disciplinario y de Apelaciones de la Policía Nacional Civil], realizaron sus actuaciones con apego al procedimiento prescrito, tanto en la Ley Orgánica de la Policía nacional Civil (arts. 34-A al 36) y al Reglamento Disciplinario [de la Policía Nacional Civil] (arts. 74 al 97). La misma protección jurisdiccional fue efectivamente tutelada por este Tribunal, mediante la verificación del debido proceso legal, previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.".

Con esta última actuación, el proceso quedó en estado de dictar sentencia.

II. Previo a decidir sobre la pretensión de este proceso, se estima conveniente precisar con claridad el objeto sobre el cual versa la presente controversia.

Tanto del texto de la demanda como de lo acontecido en el desarrollo del proceso, se advierte que el conocimiento de esta Sala habrá de circunscribirse, para el caso en particular, al control de constitucionalidad de las siguientes actuaciones:

l. A la resolución número 1560-98, pronunciada Tribunal Disciplinario de la Policía Nacional Civil a las diez horas y cincuenta minutos del día veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y ocho, a través de la cual el demandante fue destituido del cargo cuya titularidad ostentaba dentro de la institución policial, decisión adoptada con fundamento en lo dispuesto por el artículo 7 número 7 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil vigente en esa fecha. Dicha determinación habría vulnerado sus derechos a la estabilidad laboral y de libertad, con inobservancia del principio de reserva de ley, pues tanto la sanción de destitución que le fue impuesta, así como el procedimiento previo a la misma, tuvieron su fundamento en disposiciones reglamentarias y no en normas establecidas en la ley secundaria.

2. A la resolución pronunciada por el Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil a las catorce horas del día quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, a través de la cual fue confirmada la destitución del actor con base en la misma disposición reglamentaria relacionada en el número inmediato anterior, decisión que también habría vulnerado al demandante sus derechos a la estabilidad laboral y de libertad, con inobservancia del principio de reserva de ley, por haberse ordenado su destitución con fundamento en disposiciones reglamentarias y no en una ley en sentido formal; y

3. A la sentencia pronunciada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia a las ocho horas y tres minutos del día dos de febrero de dos mil uno, a través de la cual fue declarada la legalidad de los proveídos de los Tribunales Disciplinario y de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, sin haber enmendado las violaciones constitucionales que a juicio del actor acontecieron en el trámite del procedimiento administrativo que culminó con su destitución, omisión que habría vulnerado su derecho a la protección jurisdiccional.

A partir del marco de referencia expuesto, corresponde efectuar ciertas consideraciones relativas al primero y al segundo de los argumentos de inconstitucionalidad expuestos por la parte actora.

Al respecto, debe señalarse que la pretensión de amparo constituye una declaración de voluntad dirigida ante la Sala de lo Constitucional y contra autoridades públicas o particulares debidamente individualizados, reclamando sobre un determinado objeto material -acto u omisión impugnadas-, con fundamento en hechos concretos -sustrato fáctico- y disposiciones constitucionales específicas -fundamento jurídico-. Esta pretensión condiciona la iniciación, desarrollo y finalización del proceso, con su propio nacimiento, mantenimiento y conclusión, ante el efectivo cumplimiento de una serie de requisitos legales y jurisprudenciales vinculados al actor, la autoridad o particular demandado y al ente jurisdiccional, así como al objeto y a la causa de la misma, los cuales determinan su procedencia.

El sustrato fáctico de la pretensión constitucional de amparo es el relato de hechos de la realidad que la motivan y de los cuales se deduce la causa de pedir la tutela requerida; es decir, se trata del fundamento de hecho sobre el cual se construyen los motivos que el actor esgrime como justificación para comparecer ante este Tribunal, en la búsqueda del control de constitucionalidad del acto reclamado y en aras de obtener la tutela de sus derechos o categorías jurídicas protegibles en sede constitucional.

Concretando las anteriores consideraciones al caso sujeto a estudio, debe señalarse que el demandante alega en el primero y segundo argumento de inconstitucionalidad, la vulneración de su derecho de libertad; sin embargo, a efecto de evidenciar la presunta conculcación de la citada categoría jurídica de orden constitucional, no aportó argumentaciones que pongan de manifiesto los hechos por los cuales se considera que el derecho de libertad ha sido violado. Es decir, no existen elementos que sirvan a esta Sala para determinar la manera en que las actuaciones del Tribunal Disciplinario y del Tribunal de Apelaciones, ambos de la Policía Nacional Civil, han representado una restricción para la parte actora en cuanto al derecho de libertad.

Corolario de lo anterior es la imposibilidad de enjuiciar desde una perspectiva constitucional el reclamo de la parte actora, ya que el sustrato fáctico de la pretensión no se encuentra adecuadamente configurado en cuanto a la supuesta violación del derecho de libertad, pues es imposible sustraer una mínima argumentación o relación de las acciones u omisiones que indiquen a este Tribunal la manera en que se ha producido la violación constitucional alegada. Consecuentemente, debe sobreseerse con relación a este aspecto de conformidad con 10 dispuesto por el artículo 31 número 3) de la Ley de Procedimientos Constitucionales, por haberse admitido la demanda en contravención a lo preceptuado por el artículo 14 número 5) de la citada ley.

III. Depurada la pretensión, los aspectos sometidos al conocimiento de esta Sala se limitan a las actuaciones y omisiones relacionadas en los números 1, 2 y 3, del apartado que precede, por supuestas vulneraciones al derecho a la estabilidad laboral con inobservancia del principio de reserva de ley por parte del Tribunal Disciplinario y del Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, así como del derecho a la protección jurisdiccional por parte de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia.

1. En lo que respecta al primero de los actos reclamados, la parte actora sostuvo que al ordenar el Tribunal Disciplinario de la Policía Nacional su destitución, en atención a lo dispuesto por el artículo 7 número 7 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil vigente en esa fecha, fue violentado su derecho a la estabilidad laboral con inobservancia del principio de reserva de ley, pues la sanción de destitución que le fue impuesta, así como el procedimiento previo a la misma, tuvieron su fundamento en disposiciones reglamentarias y no en normas establecidas en la ley secundaria.

(a) A efecto de analizar el primero de los argumentos de inconstitucionalidad esgrimido por la parte actora, este Tribunal considera necesario efectuar ciertas consideraciones referidas al principio de reserva de ley, a fin de determinar si la regulación y la limitación de derechos fundamentales son o no materias reservadas a la ley.

Al respecto, en la sentencia de las doce horas y diecinueve minutos del día veintiuno de junio de dos mil dos, correspondiente al proceso de amparo identificado con la referencia 475-2001, este Tribunal se refirió al principio de reserva de ley como una figura jurídica con soporte constitucional, que importa una técnica de distribución de potestades normativas a favor del Órgano Legislativo, y que, por tanto, implica que determinadas materias sólo pueden ser reguladas por dicho órgano.

Seguidamente, diferenció entre la regulación y limitación de derechos fundamentales, al sostener que: "la regulación normativa o configuración es la dotación de contenido material a los derechos fundamentales -a partir de la insuficiencia de que la Constitución les otorga-, lo cual lleva a adoptar disposiciones que establezcan sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, así como la organización y procedimientos que sean necesarios para hacerlos efectivos, y sus garantías. Desde esta perspectiva, puede afirmarse que un derecho constitucional puede ser regulado por las disposiciones infraconstitucionales provenientes de aquellos órganos estatales o entes públicos que se encuentran constitucionalmente facultados para ello. La limitación o restricción de un derecho, en cambio, supone una regulación, e implica la modificación de su objeto o sujetos - elementos esenciales del derecho fundamental- de forma que implica una obstaculización o impedimento para el ejercicio de tal derecho, con una finalidad justificada desde el punto de vista constitucional".

Diferenciada así la regulación de la limitación de derechos fundamentales, debe establecerse el tipo de fuente a la que corresponde efectuar cada una de estas actividades; es decir, establecer si existe reserva de ley tanto para efectuar una simple regulación de derechos fundamentales como para limitarlos.

A este respecto, en la sentencia de amparo relacionada supra, este Tribunal sostuvo que no existe una reserva a favor de la Constitución para establecer limitaciones a los derechos fundamentales, por lo que una ley puede imponer límites a los mismos aunque no se encuentre facultada expresamente para ello, ya que el inciso 10 del artículo 246 de la Constitución habilita una interpretación en el sentido que la ley puede limitar, siempre y cuando no anule o altere el núcleo esencial de los derechos constitucionales. En efecto, la concreción más acorde al contenido integral de todo el texto constitucional lleva a entender que, luego de la Constitución, también pueden limitarse derechos fundamentales - establecer impedimentos o restricciones- por una ley en sentido formal, entendida como tal una norma emitida por la Asamblea Legislativa, y sólo por ella, pues dicho órgano de creación se encuentra regido por un estatuto que comprende ciertos principios orientadores e informadores, los cuales legitiman la creación normativa por la Asamblea Legislativa.

En lo que atañe a la simple regulación de los derechos fundamentales (condiciones de ejercicio, manifestaciones, alcances y procedimientos) se señaló, en cambio, que puede hacerse por cualquier disposición de carácter general, impersonal y abstracta, siempre que se cumplan los siguientes aspectos: (1) que sea hecha por órganos estatales o entes públicos con la potestad suficiente; (2) que sea razonable con su finalidad; y (3) que dicha regulación no se introduzca en el ámbito de competencia exclusivo de la ley en sentido formal, es decir que, por ejemplo, un procedimiento o una condición de ejercicio no puede ser tal que limite derechos fundamentales.

En suma, se consideró que la limitación o restricción de derechos fundamentales -expresa o tácita- es una materia reservada a la ley; en cambio, la simple regulación es una materia que forma parte, simultáneamente, de las competencias materiales de todos los entes con potestad normativa. La limitación o restricción debe respetar el núcleo esencial de los derechos constitucionales. La simple regulación debe ser hecha por entes competentes, debe ser razonable y referirse exclusivamente a las condiciones de ejercicio de tales derechos, manifestaciones y alcances, así como a los procedimientos que los rigen.

(b) Aplicando las consideraciones que preceden al caso concreto, tenemos que el actor argumentó que el Tribunal Disciplinario de la Policía Nacional Civil, al ordenar su destitución con fundamento en lo dispuesto por el artículo 7 número 7 del Reglamento Disciplinario de dicha institución, inobservó los postulados del principio de reserva de ley, pues limitó su derecho a la estabilidad laboral mediante la tramitación de un procedimiento y la ulterior imposición de una sanción que encuentran su sustento en una disposición reglamentaria, y no en la aplicación de una ley en. sentido formal, misma que, según su entender, debió ser la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa.

A efecto de dilucidar este aspecto de la pretensión del actor, conviene precisar el estatuto cuya aplicabilidad goza de validez a efecto de proceder a la destitución del demandante. En ese sentido, el artículo 2 de la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa, a la letra reza: "En los casos en los que no exista un procedimiento específico establecido en las leyes secundarias, para garantizar el Derecho de Audiencia se observará lo prescrito en los artículos siguientes:".

De la disposición transcrita, claramente se advierte el carácter supletorio de la normativa en comento, pues su aplicación únicamente habrá de encontrar cabida al no existir dentro del ordenamiento jurídico un procedimiento específico orientado a garantizar el ejercicio del derecho de audiencia del empleado público del que se trate.

En el caso particular, al momento de la destitución del impetrante -29 de octubre de 1998-, se encontraba vigente la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil creada mediante Decreto Legislativo número 269 de fecha 25 de junio de 1992, publicado en el Diario Oficial número 144, Tomo 316, de fecha 10 de agosto de 1992, estatuto dentro de cuyas finalidades se encontraba la organización, conducción y mantenimiento de la corporación policial, tal como se advierte del Considerando TI de la misma. Al referirse específicamente a las sanciones disciplinarias a imponer a los miembros de la Policía Nacional Civil, y sin efectuar distinción alguna entre el personal policial, administrativo y técnico de la institución, el artículo 34 de la citada ley, rezaba de la siguiente manera:

"Los miembros de la Policía Nacional Civil están sujetos a las siguientes sanciones disciplinarias, según la gravedad de la falta en que hubieren incurrido: - 1. Amonestación verbal; - 2. Amonestación escrita; - 3. Arresto, hasta por un máximo de quince días; - 4. Suspensión del cargo, sin goce de sueldo;- 5. Degradación;- 6. Destitución definitiva.- Las amonestaciones verbales o escritas son competencia de cada jefe de servicio; pero el afectado tiene el derecho de recurso ante el tribunal disciplinario.- Las demás sanciones son impuestas por el Tribunal Disciplinario dependiente del Director General. Estas sanciones sólo podrán aplicarse mediante un procedimiento que permita al afectado el acceso al expediente y que se respete su derecho de audiencia, de defensa, según el reglamento respectivo.- La investigación de las faltas corresponde a la unidad de investigaciones disciplinarias, que puede actuar de oficio o por denuncia de cualquier ciudadano, del jefe de servicio de afectado, del Fiscal General de la República o del Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos.".

Ahora bien, a efecto de desarrollar la aplicación de la disposición transcrita, referida a todos los miembros de la institución policial, el artículo 2 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil creado por Decreto Legislativo número 48, de fecha 7 de junio de 1995, publicado en el Diario Oficial número 106, Tomo número 327, de fecha nueve de junio de 1995 -estatuto que durante su vigencia tenia por objeto el desarrollo de los principios contenidos en el Régimen Disciplinario de la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil-, a la letra disponía:

"Están sujetos a lo dispuesto en el presente Reglamento todos los miembros de la Policía Nacional Civil, cualquiera que sea el puesto de trabajo que desempeñen y la situación funcional o administrativa en que se encuentren.- Al personal técnico, administrativo o de servicios, que labore en la Policía Nacional Civil se le aplicará este Reglamento, con carácter transitorio, hasta que dispongan de su propia reglamentación disciplinaria.- Los alumnos de la Academia Nacional de Seguridad Pública se regirán por su reglamento específico. No obstante, cuando realicen prácticas en la Policía Nacional Civil estarán sujetos a lo prescrito en este Reglamento en cuanto les sea aplicable.".

Seguidamente, a lo largo del articulado del Reglamento Disciplinario en comento, se encuentran normadas las formas cómo habrán de tramitarse los procesos disciplinarios correspondientes, las autoridades encargadas de sustanciarlos, así como medios de impugnación que se habilitan al procesado para atacar la decisión que habría de irrogarle perjuicio; todo ello, permitiendo la intervención activa del miembro de la institución policial en el desarrollo del procedimiento.

Es por lo anterior que no resulta válida la afirmación del demandante al señalar que el régimen legal aplicable para su destitución es la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa, pues se ha señalado ya que la aplicación de dicha normativa procede únicamente al no existir normas de carácter especial que regulen el procedimiento a tramitarse para destituir al servidor público de que se trate; y, en el caso particular, ha quedado demostrado que el demandante se encontraba sujeto, en cuanto a normativa aplicable para proceder a su cesación, a lo dispuesto por la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil y al Reglamento Disciplinario de dicha institución.

Agotado el punto anterior, corresponde ahora determinar si la destitución del demandante con fundamento en lo dispuesto por el artículo 7 número 7 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil vulnera el principio de reserva de ley.

Tal como se señaló en acápites precedentes, la sanción de destitución aplicable al personal administrativo -cual es el supuesto del peticionario- a la fecha en que la misma fue impuesta al señor Rivas Quintanilla, encontraba su sustento legal en lo dispuesto por el número 6 del artículo 34 de la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil que gozaba de vigencia, circunstancia que desvirtúa la aseveración del demandante al señalar que su destitución se fundamentó en una disposición reglamentaria y no en una ley en sentido formal.

En ese sentido, esta Sala ha señalado ya, en párrafos anteriores, que la limitación de derechos fundamentales es una materia que se encuentra reservada a la ley; es decir que, la posibilidad de limitar un derecho fundamental, siempre que no se afecte el núcleo de la categoría jurídica de que se trate, es una potestad exclusiva y excluyente de la actividad del Órgano Legislativo, es decir, de la ley en sentido formal. Con lo anterior como fundamento, puede afirmarse que esa es la forma en que justamente se ha limitado el derecho a la estabilidad laboral del demandante, al serie impuesta una sanción -la destitución- que se encontraba regulada de manera puntual en una ley en sentido formal, específicamente, en la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil. Y es que, si bien la autoridad demandada resolvió destituir al peticionario con fundamento en lo dispuesto por el número 7 del artículo 7 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil -folio 98-, esto obedece a la tipificación reglamentaria de las conductas cuya comisión habría de dar lugar a la imposición de la sanción de destitución, circunstancia que de ninguna manera sugiere que la sanción en comento encuentra su origen en una disposición reglamentaria, pues como se detalló con anterioridad, se encuentra tipificada como tal, en términos del actor, en una ley en sentido formal.

En lo que respecta al procedimiento que debió tramitarse previo a la imposición de la sanción antes relacionada, se ha señalado que la posibilidad de creación de dichos mecanismos se encuentra habilitada para cualquier entidad con potestad normativa, pues no trascienden de ser una suerte de regulación del derecho fundamental del que se trate - para el caso, la estabilidad laboral cuya titularidad es alegada por el demandante -; claro está, siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (a) que sea hecha por órganos estatales o entes públicos con la potestad suficiente; (b) que sea razonable con su finalidad; y (c) que dicha regulación no se introduzca en el ámbito de competencia exclusivo de la ley en sentido formal.

En el presente caso, el primero de los presupuestos se verifica con la llana lectura de lo dispuesto por la letra e) del artículo 7 de la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil vigente a la fecha de la destitución del demandante, del cual se colige la potestad del Presidente de la República de crear el reglamento que tenga por objeto el desarrollo de la citada ley; asimismo, de la potestad reglamentaria que el ordinal 140 del artículo 168 de la Constitución de la República otorga al citado funcionario. En cuanto a la razonabilidad de la finalidad del Reglamento en cuestión, baste con señalar que el artículo 1 del dicho estatuto dispone que su objeto es el desarrollo de los principios contenidos en el Capítulo VI -Régimen Disciplinario- de la Ley Orgánica de la Policía Nacional Civil, lo cual resulta completamente razonable con la función de los reglamentos de ejecución. Y finalmente, el último de los presupuestos se cumple al regular el cuerpo reglamentario en estudio el procedimiento a tramitarse para proceder a la destitución de un elemento administrativo de la PNC, y no la sanción, en sí, de manera independiente, circunstancia que, según se señaló con anterioridad, compete establecer únicamente a la ley en sentido formal.

Las consideraciones antes expuestas permiten concluir que no ha existido la vulneración al principio de reserva de ley que es alegada por el demandante, lo que a su vez impide el conocimiento de este Tribunal en lo que concierne a la conculcación del derecho a la estabilidad laboral argüida, por ser ésta un corolario de la inobservancia del principio antes relacionado; consecuentemente, deberá desestimarse el punto de la pretensión tratado en este apartado.

2. En cuanto a la resolución pronunciada por el Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil a las catorce horas del día quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, a través de la cual fue confirmada la destitución del actor, avalando de tal forma la decisión del Tribunal Disciplinario de la institución policial de destituir al impetrante, la misma no puede considerarse sino como una ratificación de dicha decisión, a cual, según lo expuesto en la presente resolución, no vulnera las categorías jurídicas cuya titularidad es alegada por el demandante. En ese sentido, no es posible atribuir al Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil vulneración alguna respecto de las mismas.

3. El último de los actos reclamados es la sentencia pronunciada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia a las ocho horas y tres minutos del día dos de febrero de dos mil uno, a través de la cual fue declarada la legalidad de los proveído s de los Tribunales Disciplinario y de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, sin haber enmendado las violaciones constitucionales que a juicio del actor acontecieron en el trámite del procedimiento administrativo que culminó con su destitución, omisión que habría vulnerado su derecho a la protección jurisdiccional.

Al respecto, esta Sala estima necesario remitirse a las consideraciones efectuadas en los párrafos 3° y 4° del número 3. del apartado Ir. de este proveído, relativas a lo que en términos jurisprudenciales se ha denominado asuntos de mera legalidad, y de las cuales se deriva que, en materia de amparo, las afirmaciones de hecho que el actor realice deben esencialmente justificar que el reclamo planteado posee trascendencia constitucional; esto es, deben evidenciar la probable violación de categorías reconocidas por la normativa constitucional, pues si por el contrario aquéllas se reducen al planteamiento de asuntos puramente judiciales o administrativos, o dicho en otros términos, de estricta legalidad ordinaria por ser actuaciones o decisiones proveídas por las autoridades judiciales o administrativas dentro de su respectiva competencia, permitiría afirmar que la cuestión traída al conocimiento de este Tribunal constituye un asunto de mera legalidad, lo que se traduce en un vicio de la pretensión que imposibilita su conocimiento por esta Sala.

Es decir, en la queja elevada a los estrados de la jurisdicción constitucional debe exponerse y fundamentarse una posible transgresión a la normativa constitucional que se derive de la actuación cuyo control se solicita; pues, en caso de proponer una cuestión que por su naturaleza sea propia y exclusiva del marco de la legalidad, limitada al conocimiento y decisión de las autoridades ordinarias, provocaría un defecto en la causa de pedir de la pretensión de amparo, que se traduce en la imposibilidad de juzgar desde la óptica constitucional el reclamo formulado.

Aplicando las anteriores consideraciones al caso en concreto, es evidente que el argumento fundamental del reclamo de la parte actora sobre el cual versa este apartado, se traduce en una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad demandada que no trasciende al ámbito constitucional, ya que, según lo dispone el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contenciosos Administrativa, el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública, corresponde al ejercicio de la función jurisdiccional depositada en la autoridad demandada.

Así, el Tribunal colegiado ubicado en situación pasiva de legitimidad, al analizar la legalidad de las actuaciones sometidas a su conocimiento, no hizo más que ajustarse al ejercicio de la función jurisdiccional que por mandato legal le corresponde. En ese sentido, resulta incuestionable que la materia sustancial debatida sobre la que se apoya la queja del impetrante acoge en realidad un asunto de mera legalidad, al advertirse una mera inconformidad del demandante con el criterio sostenido por la Sala de lo Contencioso Administrativo al declarar legales las actuaciones sometidas a su conocimiento, por lo que deberá sobreseerse el proceso respecto de este punto de la pretensión.

Siempre referido a este último argumento de inconstitucionalidad, el demandante sostuvo que su derecho a la protección jurisdiccional fue vulnerado por la Sala de lo Contencioso Administrativo al no haber enmendado las violaciones constitucionales que, según su entender, acontecieron en el trámite del procedimiento administrativo que culminó con su destitución.

Al respecto debe señalarse que, si bien resulta cierta la obligación que recae sobre todo funcionario público de observar lo dispuesto por las normas constitucionales con preferencia a cualquier otra norma integrante del ordenamiento jurídico, esto en virtud de la protesta de cumplimiento a la que se refiere el artículo 235 Y del principio de supremacía constitucional que deriva del artículo 246, ambos de la Constitución de la República; también lo es el hecho que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 15 del estatuto primario: "Nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes promulgadas con anterioridad al hecho de que se trate, y por los tribunales que previamente haya establecido la ley.". Es en ese sentido que el ejercicio de la función jurisdiccional se encuentra limitado -entre otros aspectos- por la competencia en razón de la materia determinada por la vía legislativa, misma que, para el caso en particular y según se señaló supra, se encuentra depositada en la autoridad demandada de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por tratarse de controversias suscitadas en relación a la legalidad de los actos de la Administración Pública.

POR TANTO: a nombre de la República de El Salvador, con base en las razones expuestas y en aplicación de los artículos 2 y 11 de la Constitución de la República, y artículos 14, 31, 32, 33 y 34 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Sobreséese el presente proceso de amparo en lo que respecta a la presunta violación del derecho de libertad atribuida al Tribunal Disciplinario y al Tribunal de Apelaciones, ambos de la Policía Nacional Civil, por haberse admitido la demanda en contravención a lo preceptuado por el artículo 14 número 5) de la Ley de Procedimientos Constitucionales; (b) no ha lugar al amparo solicitado por el señor Rafael Antonio Rivas Quintanilla contra actuaciones del Tribunal Disciplinario y del Tribunal de Apelaciones, ambos de la Policía Nacional Civil, por haberse comprobado que no existe violación al derecho constitucional de estabilidad laboral con inobservancia del principio de reserva de ley; (c) sobreséese el presente proceso de amparo por constituir el acto reclamado a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia un asunto de mera legalidad; (d) óigase en la siguiente audiencia al Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil para los efectos del artículo 84 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, por no haber rendido los informes requeridos de conformidad con lo dispuesto por los artículos 21 y 26 de la mencionada ley y (e) notifíquese.

A. G. CALDERON------------------V. DE AVILES--------------J. E. TENORIO-------------J. ENRIQUE ACOSTA--------------M. E. M. DE C.-----------------PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN----------------RUBRICADAS----