464-2003

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las quince horas y treinta y dos minutos del día diecisiete de marzo de dos mil cuatro.-

El presente proceso constitucional de amparo se inició mediante demanda presentada por Leonardo Hidalgo Hernández, actuando como representante legal del Municipio de Ilopango, y como Alcalde Municipal, contra actos del Director General de Protección al Consumidor del Ministerio de Economía que considera infringen la libertad de contratar y la seguridad jurídica, en específico, el principio de irretroactividad de las leyes, consagrados en los artículos 22, 2 y 21 de la Constitución de la República.

Han intervenido en el mismo, además de la parte actora, el licenciado Mario Cruz Medrano, en su calidad de Director General de Protección al Consumidor del Ministerio de Economía; así como el Fiscal adscrito a esta Corte Suprema de Justicia.

Vistos los autos; y, considerando:

I. 1. La parte actora expuso en su demanda: que la autoridad demandada es el Director General de Protección al Consumidor del Ministerio de Economía; que el acto contra el cual reclama es la resolución No. 023/SP de fecha veintitrés de junio de dos mil tres, en virtud de la cual se ordenó a los proveedores de Servicios Básicos como agua potable, energía eléctrica y telecomunicaciones, que cuando realicen cobros de tributos municipales juntamente con los de servicios brindados, deberá individualizar dichos cobros, separándolos visiblemente y proporcionando la facilidad para que el consumidor tenga la opción de cancelar ambos conjuntamente o por separado; que la norma impugnada es de carácter autoaplicativa.

Expuso, luego, que la Municipalidad de Ilopango y la Compañía de Alumbrado Eléctrico de San Salvador (CAESS) suscribieron contrato de prestación de servicios a través del cuales CAESS se obligó con dicha Municipalidad a prestarle el servicio de impresión y distribución de facturas mensuales y recepción de los pagos correspondientes a la tasa conforme a la tarifa de arbitrios municipales por el servicio de manejo y disposición final de los desechos sólidos; que, en resumidas cuentas, en dicho contrato se estipuló que el cobro de la energía eléctrica y la tasa por los desechos sólidos se cobraría en un sólo recibo, sin las condiciones, restricciones y tratamiento que se establecen en la resolución cuestionada; que, en efecto, de conformidad a la resolución, deben individualizarse y separarse visiblemente los cobros, lo cual contradice y modifica el contrato ya celebrado; que, en definitiva, se introducen modificaciones al contrato que no fueron previstas en el momento en que se celebró, defraudando con ello la confianza que las partes tenían en las leyes de la República vigentes al momento en que el contrato se perfeccionó.

Por lo antes expuesto, considera que la Municipalidad de Ilopango y la Compañía de Alumbrado Eléctrico de San Salvador, S.A. de C.V. (CAESS) se encuentran imposibilitados de darle cumplimiento al contrato de prestación de servicios que celebraron, violándose con ello el derecho a la seguridad jurídica, en específico el principio de irretroactividad de las leyes, así como el derecho a la libertad de contratar, artículos 21 y 22 de la Constitución; que ello es así, porque la resolución 023/SP tiene evidentemente propósitos retroactivos que se deducen inequívocamente de su texto, puesto que las normas que contienen la resolución se aplican a contratos vigentes, celebrados ya con la cobertura y protección de la Constitución, Código Civil y Código Mercantil; que, por ello, la modificación de las cláusulas contractuales deriva de una nueva norma posterior a la que existía al momento de la celebración del contrato; que el acto reclamado también transgrede la libertad de contratar, porque sólo la voluntad de la Asamblea Legislativa tiene la aptitud de regular el ejercicio de la libertad contractual, y que, en el caso que nos ocupa, la resolución 023/SP por sí misma viene a modificar, a sustituir la voluntad de las partes o, en el mejor de los casos, a regular la libertad contractual, tarea ésta que corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa; que las partes convinieron que la factura de pago de la energía eléctrica y de la tasa municipal se efectuaría en un sólo documento, y una simple resolución de la Dirección General de Protección al Consumidor carece de fortaleza para modificar o alterar un pacto contractual.

Junto con la demanda, la parte actora presentó, entre otras cosas, copia del contrato suscrito con CAESS y de la resolución impugnada (folios 9-17).

2. Por resolución de fecha once de julio de dos mil tres, se admitió la demanda en contra de la Dirección general de Protección al Consumidor, circunscribiéndose el control a la "supuesta violación del derecho a la libre contratación y del principio de irretroactividad de las leyes como manifestación del derecho a la seguridad jurídica, por la emisión de la resolución número 023/SP" de fecha veintitrés de junio de dos mil tres; se suspendieron inmediata y provisionalmente los efectos del acto reclamado; se libró oficio a CAESS a efectos de comunicarle la medida cautelar; y se pidió el primer informe a la autoridad demandada.

El licenciado Mario Cruz Medrano, Director General de Protección al Consumidor del Ministerio de Economía, expuso que "no son ciertos los hechos que se atribuye (sic), respecto a la presunta violación a los derechos Constitucionales, tales como derecho a la seguridad jurídica (...), el principio de irretroactividad de las Leyes (...), y el de libertad de contratar".

3. Por auto de folios 27, se mandó oír al Fiscal de la Corte para la siguiente audiencia como lo señala el art. 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales; sin embargo, dicho funcionario no hizo uso de la misma, no obstante su legal notificación.

4. Por interlocutoria de folios 29, se confirmó la medida cautelar y se pidió el segundo informe a la autoridad demandada.

En este estado del proceso, la parte actora, a folios 33, solicitó a esta Sala que se le ordenara al funcionario demandado librar oficio a todas las distribuidoras de energía eléctrica "a efecto que dejen sin efecto las anteriores resoluciones administrativas y se proceda a cumplir con la medida cautelar de suspensión" del acto reclamado.

El Director General de Protección al Consumidor, en su segundo informe, expuso en síntesis: que el art. 1 de la Ley de Protección al Consumidor, en armonía con el art. 101 de la Constitución, define que la ley tiene por objeto salvaguardar el interés de los consumidores, estableciendo normas que los protejan del fraude o abuso dentro del mercado; y es así que el art. 7, literal b), de la citada ley, establece que los consumidores dispondrán especialmente del derecho a ser debidamente informados de las condiciones de los servicios que reciban, y en al artículo 4, literal h), del Reglamento a la Ley de Protección al Consumidor, se establece que la Dirección de Protección al Consumidor podrá dictar las medidas, instructivos y demás disposiciones que tiendan a lograr una efectiva protección a los consumidores; y "en vista que esta Dirección observó que algunas empresas que brindan los servicios básicos; en este caso el de energía eléctrica, incorporan dentro de sus facturas el cobro de tributos municipales, en los cuales no aparecían los distintos rubros que las alcaldía (sic) cobran, tales como, desechos sólidos, pavimentación, aseo, fiestas patronales, etc., no quedando bien informado el consumidor de lo que se le cobra, por lo que las facturas que emiten dichos prestadores de servicios deben ser claras a fin de evitar una eventual confusión del consumidor, en cuanto a distinguir los rubros que contempla las tasas municipales y lo que el cobro de energía eléctrica".

La autoridad demandada señaló, entonces, que debido a dichas anormalidades, emitió la resolución impugnada para que sean individualizados los cobros, separándolos visiblemente, proporcionando la facilidad para que el consumidor tenga la opción de cancelar ambos conjuntamente o por separado, y con ello lograr claridad en los cobros de los tributos municipales; que, por todo lo anterior, no son ciertos los hechos que se le imputan, respecto a la presunta violación a los derechos constitucionales.

5. Por resolución de fecha diecisiete de noviembre de dos mil tres, se modificó la admisión de la demanda en el sentido que se reconoció como autoridad demandada al Director General de Protección al Consumidor, y no a la Dirección General de Protección al Consumidor; además, a fin de continuar con el trámite, se concedió traslado al Fiscal de la Corte, como lo señala el art. 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales.

El Fiscal de la Corte, como en casi todos los amparos, señaló textualmente que "Visto el informe rendido de parte del funcionario demandado, él (sic) que goza de la presunción de veracidad, corresponde a la actora la carga de la prueba que a mi juicio, a la fecha, no ha logrado probar los extremos de su demanda y en particular, el derecho constitucional infringido".

A continuación, se confirió traslado a la parte actora, también en virtud del art. 27 antes señalado. La parte demandante sostuvo en lo pertinente que "(...) pese a que ha existido una reforma en a (sic) Ley General Tributaria Municipal en la cual se relaciona que se pueden hacer efectivos los impuestos por cualquier medio válido es el caso que pese a ello la DPC no ha hecho ninguna modificación en sus resoluciones y actuaciones pese a verse modificadas (...). La seguridad jurídica así como la libre contratación como categorías constitucionales se siguen violentando, pues el contrato realizado (...) con los fines de recolección tributaria se hicieron bajo clara legalidad y el cumplimiento de dicho contrato se ve amenazado por tal disposición. (...) La libre contratación también se afecta pues con esta providencia de la que me amparo se obligaría a modificar contratos entre las partes de una manera unilateral y externa la cual no es voluntad de ambas partes ratificar. La presente situación está generando muchos daños a esta municipalidad pues ha generado confusión en el contribuyente (...)". Además, sostuvo que el Municipio que representa ha sido respetuoso de la legalidad, pero que en este caso no ha sido respetada por la autoridad demandada ni por las distribuidoras de energía, quienes no han cumplido con la medida cautelar.

6. Por resolución de fecha tres de febrero de dos mil cuatro, se omitió el plazo probatorio y se trajo el presente juicio para sentencia.

II. Solventados los anteriores actos procesales, es necesario precisar con toda claridad el objeto del presente amparo (1), para luego explicitar el orden lógico que seguirá la presente resolución (2).

1. De acuerdo a la admisión de la demanda, la parte actora reclama contra la resolución No. 023/SP emitida por el Director General de Protección al Consumidor el veintitrés de junio de dos mil tres, pues considera que aquélla afecta y modifica un contrato que anteriormente suscribió con la Compañía de Alumbrado Eléctrico de San Salvador (CAESS), violándose con ello la seguridad jurídica, en específico el principio de irretroactividad de las leyes, y la libertad de contratar.

Y es que, de acuerdo siempre a la demandante, la Municipalidad de Ilopango y CAESS firmaron contrato con el fin de que ésta consignara en los recibos de cobro de energía eléctrica la tasa por el servicio de desechos sólidos, es decir, que CAESS se obligó a prestar a dicha Municipalidad los servicios de impresión y distribución de facturas mensuales y recepción de los pagos correspondientes a la tasa en el mismo recibo de energía eléctrica, sin las restricciones o condiciones que se señalan en la resolución 023/SP: que los cobros por los servicios brindados por CAESS se separen visiblemente de los cobros por tributos municipales, individualizando cada uno de ello, para que el consumidor tenga la opción de cancelar ambos conjuntamente o por separado.

2. A partir de lo anterior, es necesario comentar brevemente las categorías materiales constitucionales señaladas como violadas por la demandante (III), para luego concretar todo lo dicho en su pretensión (IV), y así poder emitir el fallo que corresponda constitucionalmente.

III. 1. De acuerdo al orden lógico expuesto, corresponde abordar el tema de la irretroactividad de la ley de forma abstracta, centrándose en lo que tenga relación directa con el objeto del presente proceso constitucional de amparo, es decir, se abordará el principio con el fin exclusivo de precisar su significado y contenido.

Cabe observar que en el ordenamiento salvadoreño el principio de irretroactividad de la ley, además de carácter legal, tiene rango constitucional, pues aparece consagrado de forma expresa en el artículo 21 Cn., manifestándose también –de alguna forma– en el artículo 15 de la misma. Así, el artículo 15 reza: "Nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes promulgadas con anterioridad al hecho de que se trate, y por los tribunales que previamente haya establecido la ley"; y el artículo 21 en su inciso primero dice: "Las leyes no pueden tener efecto retroactivo, salvo en materias de orden público, y en materia penal cuando la nueva ley sea favorable al delincuente".

Es importante denotar que aunque ambos artículos están ubicados en el Título II, Capítulo I, Sección Primera, del texto constitucional, que trata de los derechos individuales, en el régimen constitucional salvadoreño –en puridad– la "irretroactividad de las leyes" no es un derecho fundamental, es más bien un principio, que se proyecta en las esferas jurídicas de las personas como derecho indiscutiblemente vinculado a la seguridad jurídica y, por tanto, protegible en los procesos constitucionales, como señaló la demandante.

El principio de irretroactividad de la ley puede comprenderse fácilmente si partimos del análisis de su contrario, es decir, la retroactividad de la ley. Esta significa una extensión de la vigencia de la ley hacia el pasado, en cuanto implica subsumir ciertas situaciones de hecho pretéritas que estaban reguladas por normas vigentes al tiempo de su existencia, dentro del ámbito regulativo de las nuevas normas creadas. La retroactividad, entonces, significa una traslación de la vigencia de una norma jurídica creada en un determinado momento histórico, a un momento anterior al de su creación.

2. Corresponde, a continuación, referirnos brevemente a la "libertad de contratar", derecho reconocido en el art. 23 de la Constitución.

Como consecuencia del principio establecido en el inciso primero del artículo 4 de la Constitución, y que consiste en que "Toda persona es libre en la República", aquélla garantiza, a manera ilustrativa, las siguientes manifestaciones: libertad de tránsito (art. 5), libertad de pensamiento (art. 6), libertad de asociación (art. 7), libertad locomotiva (art. 11), libertad para disponer de los bienes y para testamentar (art. 22), libertad de contratar (art. 23), libertad religiosa (art. 25), etc.

Especial mención merece, como se expuso, la libertad contenida en el art. 23 Cn., por su estrecha relación con el sustrato fáctico de la pretensión del presente proceso. La libertad de contratar no es si no una manifestación más del derecho general de libertad, entendido como la posibilidad de obrar o de no obrar, sin ser obligado a ello o sin que se lo impidan otros sujetos –libertad negativa– así como la real posibilidad de las personas de orientar su voluntad hacia un objetivo, es decir, la facultad de tomar decisiones sin verse determinado por la voluntad de otros, incluido el Estado –libertad positiva, autodeterminación o autonomía–.

Aunque la Constitución no contiene ninguna disposición expresa que defina una opción por un determinado sistema económico, la ideología de libertad que inspira y da contenido a la misma obliga a sostener que en materia económica y comercial debe existir un espacio suficiente de libertad para la actividad privada, que quede exento de intervensionismo y dirigismos estatales. No obstante lo anterior, hay que recalcar con énfasis que una presencia estatal razonable para la gestión de la política y de la actividad económica y comercial es requerida por la Constitución. Entonces, la libertad de contratar se encuentra garantizada por la Constitución en el sentido de que los contratos entre particulares no pueden ser arbitrariamente determinados o condicionados, ya sea por el Estado o por cualquier particular; y, en caso de intentarse su vulneración, deben ponerse en marcha los mecanismos de protección de tal manifestación de la libertad, sin que ello haga incurrir en el error que la iniciativa privada puede ser absoluta e ilimitada, cuando lo cierto es que la libertad de contratar de cada uno, en cuanto libertad jurídica, únicamente puede existir y operar con sujeción a una serie de limitaciones constitucionales y legales, encaminadas a asegurar su ejercicio armónico y congruente con la libertad de los demás y con el interés y el bienestar de la comunidad.

IV. Concretando, tenemos que la resolución No. 023/SP de la Dirección General de Protección al Consumidor, de fecha veintitrés de junio de dos mil tres, señala, en su parte resolutiva, que tal Dirección ordena "a los proveedores de Servicios Básicos como Agua Potable, Energía Eléctrica y Telecomunicaciones, que cuando realicen cobros de tributos municipales juntamente con los de servicios brindados, deberán individualizarse dichos cobros, separándolos visiblemente y proporcionando la facilidad para que el consumidor tenga la opción de cancelar ambos conjuntamente o por separado" (folios 16-17 de este juicio).

Frente a ello, la demandante expuso que, con anterioridad a la fecha de la citada resolución, la Municipalidad que representa y CAESS firmaron un contrato de prestación de servicios (agregado folios 9-15) en los que dicha Compañía de alumbrado eléctrico se comprometía para con la Municipalidad a cobrar en un sólo recibo lo correspondiente a la energía eléctrica más el valor de la tasa por el manejo y tratamiento final de desechos sólidos; pero que, ahora, con la resolución transcrita, ambas partes se encuentran en imposibilidad de darle cumplimiento a dicho contrato, porque se exige, en forma retroactiva y violando la libertad de contratar, la individualización de los montos y la separación visible de los cobros.

Ahora bien, esta Sala, luego de estudiar el contenido de la resolución administrativa impugnada y confrontarlo con el texto del respectivo contrato suscrito entre la Municipalidad de Ilopango y CAESS, advierte que no existe, para los contratantes, ninguna imposibilidad material y jurídica para darle efectivo cumplimiento al mismo, mucho menos que se esté alterando su contenido. En el contrato suscrito únicamente se establece la obligación de CAESS para consignar, en los recibos de energía eléctrica, las tasas por servicios de disposición final de desechos sólidos, aspecto que en ningún momento es afectado por la resolución 023/SP, ya que ésta parte precisamente del supuesto en mención, es decir, de que en el mismo recibo se hacen ambos cobros.

Además, en el mismo contrato se prevé ya la posibilidad de que los usuarios no quieran cancelar lo relativo a la tasa municipal indicada, lo que hace suponer –por lógica– que en el recibo que imprimiría CAESS, en virtud de aquél, las cantidades podrían ir individualizadas y su pago ser independiente, como lo exige ahora la Dirección General de Protección al Consumidor.

En efecto, en lo pertinente, el contrato señala: que "CAESS, S.A. DE C.V., por sí mismo o a través de las personas naturales o jurídicas que designe, prestará a LA MUNICIPALIDAD, el servicio de impresión y distribución de facturas mensuales y recepción de los pagos correspondientes a la tasa que conforme a la Tarifa de Arbitrios Municipales, deben pagar los usuarios por servicio de disposición final de los desechos sólidos recolectados en el Municipio. CAESS, S.A. DE C.V., consignará en los recibos de cobro de energía eléctrica la tasa por servicio de disposición final de desechos sólidos para que sea pagad en los lugares donde se paga a CAESS S.A. DE C.V. los recibos por consumo de energía eléctrica"; y, además, que quedaba "entendido que CAESS, S.A. DE C.V. no se hace responsable del pago que deban hacer los usuarios por el servicio de disposición final de desechos sólidos", lo que confirma –a juicio de esta Sala– que en dicho contrato se preveía ya que los usuarios perfectamente podían considerar a bien sólo pagar el monto correspondiente al cobro por la energía eléctrica, dejando pendiente el monto por la tasa municipal, y ello supone, como se expuso, una separación –en cualquier formato– de ambas cantidades.

Por lo antes expuesto, esta Sala concluye que el Director General de Protección al Consumidor no ha violado los derechos constitucionales alegados por la demandante, debido a que la resolución No. 023/SP no afecta la ejecución del contrato suscrito entre la Municipalidad de Ilopango y CAESS, es decir, no releva la voluntad de las partes contratantes; y, si no afecta el contrato, tampoco modifica o altera su contenido de forma retroactiva y, por ello, habrá que desestimar en el fallo la pretensión planteada.

POR TANTO: a nombre de la República, con base en las razones expuestas y en aplicación de los artículos 21 y 23 de la Constitución de la República y artículos 32 al 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Declárase que no ha lugar el amparo solicitado por el señor Leonardo Hidalgo Hernández, en su carácter de Alcalde Municipal y representante legal del Municipio de Ilopango, contra actuaciones del Director General de Protección al Consumidor del Ministerio de Economía, por haberse considerado que no existen las infracciones constitucionales alegadas en esta oportunidad por la demandante;(b) Déjase sin efecto la medida cautelar adoptada por resolución de fecha once de julio de dos mil tres y confirmada a folios 29; y (c) Notifíquese.----A. G. CALDERON---J. E. TENORIO---J. ENRIQUE ACOSTA---M. CLARÁ---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.