1005-2002

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las catorce horas y veinticuatro minutos del día quince de enero de dos mil cuatro.-

El presente proceso de amparo se inició mediante demanda presentada por José Matilde Cruz Castro, comerciante, mayor de edad, del domicilio de Santo Tomás, departamento de San Salvador, y Santiago Nonualco, departamento de La Paz, contra actuaciones de la Alcaldesa Municipal de Santiago Nonualco y del Concejo Municipal de dicha localidad, que considera violentan sus derechos constitucionales de petición, audiencia, seguridad jurídica y libertad económica.

Han intervenido en el proceso, además de la parte actora, Marvin Morena Martell de Canales, en su calidad de Alcaldesa de Santiago Nonualco; la licenciada Flor de María Clímaco Mena, en su calidad de apoderada general judicial de la Alcaldesa y el Concejo Municipal de Santiago Nonualco; así como el Fiscal adscrito a esta Corte.

Vistos los autos; y, considerando:

I. 1. La parte actora manifestó en su demanda: que "En el mes de enero del presente año, en mi calidad de propietario de un establecimiento comercial de venta de bebidas alcohólicas (...) presenté solicitud de renovación de Licencia para la venta de bebidas alcohólicas, a la señora Alcaldesa Municipal, en base al Art. 30 de la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, quien hasta la fecha no me ha contestado lo resuelto sobre la misma, violentando con ello mi Derecho de Petición y respuestas de la misma, que contiene el art. 18 de nuestra Constitución. No obstante la omisión de la Señora Alcaldesa Municipal (...) resulta que el día trece de febrero del presente año, me notificó Resolución Número Cinco, de fecha once de enero del presente año, pronunciada por ella misma, en la cual literalmente expresaba CANCELAR EN DEFINITIVA LA LICENCIA PARA VENTA DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS (...) EN CONSECUENCIA SE ORDENA EL CIERRE INMEDIATO DEL REFERIDO ESTABLECIMIENTO, esto sin haberme entablado ningún juicio administrativo. Con dicha actitud la referida funcionaria omitió concederme mi Derecho de Audiencia, a efecto de ejercer mi derecho de defensa, pues es obvio que con dicha resolución se me está vulnerando y privando de mi derecho al trabajo y de libertad empresarial (...) Inconforme con dicha Resolución, presenté el día dieciocho de febrero del año en curso Recurso de Apelación, tal como lo ordena el Código Municipal, para ante el Concejo Municipal de Santiago Nonualco, contra la resolución de cierre (...) A la fecha dicho Concejo Municipal aún no se ha pronunciado sobre el Recurso de Apelación interpuesto, violentado con ello mi derecho a recurrir o doble instancia y mi derecho Constitucional de Petición y Respuesta, consagrado en el art. 18 de nuestra Constitución".

2. Por resolución de fecha diecisiete de octubre de dos mil dos, se le previno a la parte actora que aclarara algunos aspectos de su demanda. A folios 5-6, José Matilde Cruz Castro expuso en esencia: "Nuestra Constitución en su Art. 18 tutela el Derecho de Petición y Respuesta, en su más amplia acepción, y por supuesto incluye por una parte a todos los administrados y por la otra parte a cualquier funcionario, incluso los Alcaldes y Concejos Municipales, en virtud de ello presenté solicitud de renovación de licencia para venta de bebidas alcohólicas en mi establecimiento comercial, amparándome en el derecho a renovar tal licencia, que se encuentra en el art. 30 de la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, y de acuerdo al Derecho Constitucional de Petición, la referida funcionaria está obligada a contestar la misma, no importando en qué sentido lo haga, pero sí contestarla, ella no le ha hecho hasta la fecha, pues no significa lo mismo emitir una resolución sin hacer referencia absoluta a la solicitud de renovación de licencia presentada en tiempo".

Por otra parte sostuvo que "El Art. 11 de nuestra Constitución, tutela el Derecho de la Seguridad Jurídica, Derecho a Juicio Previo o de Audiencia, mediante la cual garantiza que nadie puede ser privado de ninguno de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio, y de acuerdo al Art. 30 de la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, y al inciso adicional del Art. 31 (...) yo tengo derecho a renovar mi licencia de venta de bebidas alcohólicas, solicitud que presenté en los primeros quince días del mes de enero del presente año, y las precitadas disposiciones expresan en caso de denegárseme la misma, deberán existir razones fundamentadas, pero en mi caso la Sra. Alcaldesa ha ido más allá, pues el día trece de febrero del presente año, me ha cancelado mi Licencia de venta de Bebidas Alcohólicas y a la vez ha ordenado el cierre de mi establecimiento, y todo eso sin concederme el derecho a juicio previo (...) pues yo tengo un derecho adquirido, es decir ya cuento con la Licencia respectiva y lo que la Ley me obliga es a renovarla año con año, por eso claramente puedo afirmar que a la fecha que se me canceló la licencia respectiva, la misma estaba vigente y solamente faltaba que se me autorizara la petición de renovación para el presente año, el cual ya había presentado, y la autoridad demandada no me contestó".

Por último, manifestó que "En cuanto al Concejo Municipal, éste no ha resuelto mi recurso de Apelación interpuesto el día dieciocho de febrero del presente año en contra de la resolución de cancelación de licencia y orden de cierre de mi establecimiento (...) dicha autoridad está obligada a resolverme el recurso, en cualquier sentido pero debe conocer del mismo, no simplemente ignorarlo".

3. Por auto interlocutorio de fecha trece de diciembre de dos mil dos, se admitió la demanda, se ordenó suspender inmediata y provisionalmente los efectos del segundo acto atribuido a la Alcaldesa de Santiago Nonualco, y se pidió el primer informe a las autoridades demandadas.

De acuerdo a dicha resolución, la admisión se circunscribió a lo siguiente: "(a) la falta de respuesta atribuida a la Alcaldesa de Santiago Nonualco, de la solicitud de renovación de la licencia para la comercialización de bebidas alcohólicas, formulada por el señor José Matilde Cruz Castro, lo que estima violatorio de su derecho de petición; (b) la orden de cierre de su establecimiento comercial y la cancelación de la licencia que poseía para comercializar bebidas alcohólicas, ordenada por la misma autoridad, lo que considera violatorio a la seguridad jurídica y a la libertad económica, con inobservancia de su derecho de audiencia, pues arguye que a la fecha en que se dictó tal proveído, se encontraba vigente el permiso correspondiente y no se tramitó ningún procedimiento previo a dicha orden; y (c) la falta de respuesta atribuida al Concejo Municipal de la referida localidad, respecto al recurso de apelación interpuesto, lo cual considera violatorio a su derecho de petición".

4. La Alcaldesa Municipal de Santiago Nonualco, Marvin Morena Martell de Canales, expuso en su primer informe que "(...) las actuaciones negativas y violatorias que alega se le han violado al señor CRUZ CASTRO, no son arbitrarias ni unipersonales, pues éstas obedecen al cumplimiento del ACUERDO MUNICIPAL respectivo tomado por el Concejo Municipal de no refrendar por más tiempo las Licencias para la venta de bebidas alcohólicas en el área urbana (...) El Acuerdo no va dirigido a los que trabajan en la actualidad en este negocio, sino que tiene efectos también con aquellas solicitudes que podrían estar en trámite o que quieran trabajar en este tipo de actividades, todo lo cual se les hizo saber con anterioridad a los interesados".

Por su lado, el Concejo Municipal de Santiago Nonualco no contestó el informe que le fuere solicitado.

5. Por resolución de folios 13, se recibió el escrito de la Alcaldesa Municipal y se mandó oír al Fiscal de la Corte para la siguiente audiencia, como lo establece el art. 23 de la Ley de Procedimientos Constitucionales; sin embargo, dicho funcionario no hizo uso de la audiencia que le fuera concedida.

6. Por auto de fecha veintiséis de febrero de dos mil tres, se confirmó la medida cautelar adoptada y se pidió nuevos informes a las autoridades demandadas. Transcurrido el plazo concedido, ninguna de las autoridades rindió su informe.

7. A continuación, como lo establece el art. 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, se dio traslado al Fiscal de la Corte y a la parte actora.

El Fiscal expuso: "Salvo prueba en contrario, mediante las cuales las autoridades demandadas controviertan las mismas y establezcan que respetaron en tiempo y forma los derechos constitucionales invocados por el actor, podrán excepcionarse de la acción incoada".

Por su lado, el demandante expuso en esencia: "Que la Sra. Alcaldesa no justificó el por qué de: a) La violación a mi derecho Constitucional de Petición, por falta de respuesta a mi petición de renovación de Licencia para venta de bebidas alcohólicas en mi establecimiento comercial durante el año dos mil dos. b) La violación a la Seguridad Jurídica al cancelarme la Licencia para venta de Bebidas Alcohólicas, sin haberme concluido la vigencia de la misma. c) La violación a mi Derecho Constitucional de Audiencia, al no realizarse ningún procedimiento previo, en el que tuviere la oportunidad de defenderme. d) La violación a mi Derecho Constitucional de Libertad Económica, pues la venta de bebidas alcohólicas es una actividad lícita regulada por la Ley reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas".

8. A folios 26, se abrió a pruebas por el plazo de ocho días, de conformidad a lo dispuesto en el art. 29 de la Ley de Procedimientos Constitucionales. Durante dicho plazo, el actor presentó fotocopia certificada de: (a) licencia para venta de bebidas alcohólicas; (b) resolución número cinco a través de la cual se ordenó la cancelación de su licencia y el cierre de su establecimiento comercial; y (c) recurso de apelación interpuesto ante el Concejo Municipal de Santiago Nonualco. Todo lo anterior consta a folios 33-38.

9. Concluido el plazo probatorio, se concedieron los traslados del art. 30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales al Fiscal de la Corte, parte actora, y autoridades demandadas.

El Fiscal de la Corte expuso a folios 43 que "Por considerar aún vigentes los conceptos expresados en el anterior traslado de fecha dieciocho de Marzo del año que corre, ratifico y confirmo los mismos".

El demandante presentó escrito a folios 49 mediante el cual contestaba el traslado que le fuera concedido; sin embargo, al no incorporarse ningún argumento nuevo, se omite, por innecesaria, su trascripción en la presente resolución.

Las autoridades demandadas no contestaron sus respectivos traslados; únicamente, en este estado, se presentó en nombre y representación de aquéllas la licenciada Flor de María Clímaco Mena, a quien se le dio intervención por resolución de folios 60.

10. Por resolución de fecha siete de octubre de dos mil tres, esta Sala advirtió, por un lado, que en el primer informe rendido por la autoridad demandada a folios 12, ésta hizo alusión a un acuerdo municipal a través del cual el Concejo Municipal de Santiago Nonualco tomó la decisión de no refrendar por más tiempo las licencias para la venta de bebidas alcohólicas en dicha localidad; y, por otro lado, que de acuerdo a ciertos argumentos esgrimidos por el demandante, pudiera entenderse que éste poseía desde antes del acto reclamado –además de la licencia respectiva- algún permiso municipal para comercializar bebidas alcohólicas en Santiago Nonualco; sin embargo, ni la autoridad demandada ni la parte actora habían, hasta ese momento procesal, aportado prueba para acreditar tales circunstancias. En virtud de lo anterior, se resolvió requerir al Concejo Municipal de Santiago Nonualco para que remitiera a esta Sala copia certificada del acuerdo municipal a que hizo referencia, y requerir también a la parte actora para que informara si posee o no permiso vigente para comercializar bebidas alcohólicas en Santiago Nonualco; de ser positiva la respuesta, tendría que remitir también el acuerdo municipal donde constara dicha circunstancia.

Por escrito de fecha veinticuatro de noviembre de dos mil tres, el señor José Matilde Cruz Castro, parte actora del presente amparo, contestó el requerimiento de la siguiente forma: "Que hasta la fecha no poseo permiso vigente para la venta de bebidas alcohólicas, en razón que al momento de solicitar la renovación de la Licencia respectiva para el año dos mil dos, la misma no se me contestó, y por el contrario, se me canceló la licencia respectiva, sin ningún procedimiento previo, no obstante que la misma estaba vigente, y se ordenó el cierre de mi establecimiento sin ningún juicio previo, y al presentar el recurso respectivo, también la autoridad demandada no resolvió el mismo, razón por la cual interpuse el presente Amparo Constitucional".

II. Solventados los anteriores actos procesales, el proceso quedó en estado de dictar sentencia definitiva, por lo que corresponde, previamente, delimitar con precisión el objeto del presente amparo: (a) la supuesta falta de respuesta atribuida a la Alcaldesa de Santiago Nonualco, de la solicitud de renovación de la licencia para la comercialización de bebidas alcohólicas, formulada por el señor José Matilde Cruz Castro, lo que estima violatorio de su derecho de petición; (b) la cancelación definitiva de su licencia para la venta de bebidas alcohólicas, y la consecuente orden de cierre de su establecimiento comercial, ordenada por la Alcaldesa Municipal de Santiago Nonualco, lo que considera violatorio del derecho de audiencia y, en consecuencia, de la seguridad jurídica y la libertad económica, pues arguye que no se tramitó ningún procedimiento previo a dicha orden; y (c) la supuesta falta de respuesta atribuida al Concejo Municipal de la referida localidad, respecto al recurso de apelación interpuesto contra la resolución de cancelación definitiva de licencia y cierre de establecimiento comercial, lo cual considera violatorio a su derecho de petición.

Delimitados los puntos fundamentales de la controversia, y a fin de dar mayor claridad a esta decisión, es necesario exteriorizar el proceso lógico de ésta: previo análisis sucinto de los derechos constitucionales de audiencia y petición (1), así como de la "técnica autorizatoria" en el derecho administrativo(2), habrá que concretar dichas consideraciones en los puntos de la pretensión (3), para así emitir el fallo que constitucionalmente corresponda.

1. (a) Respecto del derecho de audiencia contemplado en el artículo 11 de la Constitución, considera esta Sala que, en virtud del mismo, toda ley que faculta privar o limitar un derecho, generalmente debe establecer las causas para hacerlo y el proceso o procedimiento a seguir, en el cual se posibilite razonablemente la intervención efectiva del gobernado a fin de que conozca los hechos que lo motivaron y de tal manera tenga la posibilidad –si lo estima pertinente– de comparecer e intentar desvirtuarlos.

En ese sentido, los procesos jurisdiccionales y los procedimientos administrativos deben encontrarse diseñados de tal manera que posibiliten la intervención del sujeto pasivo, siendo el emplazamiento, o la comunicación inicial, el acto procesal que posibilita el conocimiento de la promoción de un proceso o procedimientos y el contenido del mismo.

(b) El deber de expresar con claridad los motivos de hecho y las razones de derechos que se tomaron en cuenta para emitir el acto de autoridad que causa agravio, forma parte del denominado derecho de petición.

En nuestro país, la consagración constitucional de este derecho aparece desde la Constitución de 1841, cuando su artículo 73 rezaba –en su parte medular- así: "Igualmente pueden los salvadoreños reunirse pacíficamente y en buen orden para tratar cuestiones de interés público o para dirigir peticiones a las autoridades constituidas". Sin embargo, es en la Constitución de 1871 en la que no sólo se regula la forma de ejercer el derecho de petición, sino que se impone a las autoridades la obligación de atender las mismas; y así se señala que "todo habitante de la República tiene derecho de dirigir sus peticiones a las autoridades constituidas quienes deberán tomarlas en consideración siempre que sean hechas de manera decorosa y con arreglo a la ley".

En la Constitución de 1883, el derecho en estudio se legisló como una mera libertad, no obligando al funcionario a responder las solicitudes formuladas, estableciéndose: "Todo habitante de la República tiene derecho de dirigir sus peticiones a las autoridades constituidas, con tal que sean hechas de manera decorosa y con arreglo a la ley".

A partir de la Constitución antes citada, los demás textos constitucionales que rigieron en nuestro país consagraron como derecho individual la libertad de petición, regulándola de igual manera. Así, el actual artículo 18 de la actual Constitución dispone que "Toda persona tiene derecho a dirigir sus peticiones por escrito, de manera decorosa, a las autoridades legalmente establecidas; a que se le resuelvan, y a que se le haga saber lo resuelto". De tales textos constitucionales, y en particular del vigente, se puede advertir un elemento subjetivo y uno objetivo, así como sus requisitos de ejercicio.

Respecto al elemento subjetivo y específicamente al sujeto activo, nuestra Constitución no hace referencia alguna en cuanto a la titularidad de tal derecho, por lo que cabe concluir que toda persona, sea nacional o extranjero, natural o jurídica, es capaz jurídicamente para ejercer este derecho; luego, toda persona puede ser sujeto activo del mismo. En relación con el sujeto pasivo, hay que decir que puede ejercerse el derecho de petición ante cualquier entidad estatal, pues el texto constitucional establece que el destinatario de la misma puede serlo cualquiera de las "autoridades legalmente establecidas".

Respecto al elemento objetivo, ha de mencionarse el hecho que el constituyente no fijara el contenido u objeto del derecho de petición; consecuentemente, el objeto de la solicitud pueden ser asuntos de interés particular o bien de interés general; sin embargo, podría presentarse el caso que el objeto de la petición fuera ilegal, en cuyo caso, el funcionario público, basándose precisamente en que lo pedido es contrario al ordenamiento jurídico, deberá denegar la misma.

En relación con los requisitos de ejercicio, ha de traerse a cuento que nuestra Constitución indica que toda petición debe formularse por escrito y de manera decorosa, y que el Estado puede –por medio de leyes ordinarias- efectuar regulaciones que incorporen otros requisitos para el ejercicio del derecho de petición, los cuales no pueden ser arbitrarios, sino proporcionales y razonables.

Ahora bien, el ejercicio de este derecho constitucional implica la correlativa obligación de los funcionarios estatales de responder o contestar las solicitudes que se les eleven, pues el gobierno de la República está instituido para servir a la comunidad. Se hace necesario, entonces, señalar que la contestación a que se ha hecho referencia no puede limitarse a dar una respuesta negativa o positiva, es decir si se acepta o se rechaza la petición, sino que la autoridad correspondiente debe analizar el contenido de la misma y resolverla motivadamente conforme a las potestades jurídicamente conferidas: esto es lo que constituye el objeto de la obligación de la actividad estatal.

Lo anterior no implica que la respuesta deba ser favorable a las pretensiones del gobernado, solamente la de obtener una eficaz respuesta, es decir, el derecho a que la resolución o decisión contenga una expresión de los motivos de hecho que la autorizan, y el derecho con que se procede. En efecto, la respuesta debe ser motivada: deben de exponerse las razones justificativas de la misma; razones o fundamentos que legitimen la decisión.

De lo expuesto en los párrafos anteriores se colige que un funcionario o entidad estatal satisface el derecho constitucional de petición al responder motivadamente la solicitud, escrito o pretensión presentada, en el sentido que aquél considere procedente, pero siempre con estricta observancia de lo preceptuado en la Constitución y las leyes secundarias que han de regirlo.

2. A continuación, se esbozarán algunas ideas sobre la denominada "técnica autorizatoria", y sus diferencias con la potestad sancionatoria administrativa, a efectos de establecer posteriormente la verdadera naturaleza de la cancelación de una licencia para la venta y distribución de bebidas alcohólicas.

2.1. De acuerdo a la doctrina administrativa, la forma más tradicional de incidencia de la administración sobre la vida social es la de intervención en las "situaciones subjetivas constituidas a favor de los ciudadanos". Se trata, pues, de una incidencia o intervención que encuentra su justificación en la necesidad de articular o coordinar aquellas situaciones y, en general, de la actividad privada (artículo 246 Cn.).

La actividad de intervención es, por definición, "una actividad unilateral e imperativa o autoritaria, desarrollada, por tanto, siempre en régimen de Derecho administrativo", lo cual significa que, en razón del principio de legalidad, tiene como presupuesto necesario la atribución por ley de la correspondiente y suficiente potestad. Desde este punto de vista –formal-, "supone el ejercicio de la pertinente potestad de intervención mediante la aplicación de las técnicas que autorice al efecto la ley".

A partir de lo anterior, esta Sala considera que la actividad administrativa de intervención es, en definitiva, de regulación u ordenación de la actividad particular o privada a través de diferentes técnicas, en el sentido que asegura que ésta se produzca de manera conforme con el interés general o, en todo caso, sin lesionar ilegítimamente otros derechos o intereses.

2.2. Una de las principales técnicas de regulación es la denominada "técnica autorizatoria". De acuerdo a jurisprudencia reiterada de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corte, en ciertos casos la actuación de los particulares requiere para su concreción de una autorización por parte del poder público; dicha autorización se convierte en requisito sine qua non para el inicio o continuación de la actividad que se pretende. Desde otro punto de vista, la autorización opera sobre actividades y "derechos de titularidad privada", sin incidir en el derecho mismo, sino sólo en la posibilidad de su ejercicio.

La doctrina administrativa señala al respecto que la autorización afecta la validez del acto, de tal modo que la realización de la actividad sin la previa autorización constituye un estadio de ilegalidad material o jurídica; en consecuencia "el sujeto que pretende obtener una autorización puede actuar sólo después de su expedición". Lo anterior implica que las autorizaciones producen efectos jurídicos ex nunc, es decir, es desde la emisión del acto de autorización que comienzan los efectos y, por ende, puede desarrollarse la actividad o ejercitarse el derecho.

La técnica autorizatoria, pues, constituye una forma de incidencia en la esfera jurídica de los particulares, en el sentido que el ente con potestades normativas regula el ejercicio de determinadas actividades que les son propias, y que sólo podrán llevarlas a cabo previa intervención de la administración encaminada a constatar el cumplimiento de las condiciones materiales, formales y procedimentales previstas, al efecto, por el ordenamiento jurídico. Dichas condiciones persiguen, en rigor, un fin de carácter público: se recurre a ellas para proteger determinados intereses colectivos, según la naturaleza de las actividades de que se trate.

En conclusión, la potestad de conceder autorizaciones lleva implícita la posibilidad de que la administración pública impida sin más el ejercicio de las actividades reguladas en los casos en que no exista la autorización debida y, en general, en todos aquellos en que esas actividades se ejerciten al margen de los lineamientos definidos por el ordenamiento. De lo contrario, no se alcanzaría el fin que persigue la norma que instituye la autorización en cada caso.

2.3. Por último, es menester señalar que la actividad administrativa de regulación, que requiere una actuación concreta en el caso de la administración pública, es distinta y no se confunde con las actividades administrativas de sanción, en las que es necesario el respeto del derecho al debido proceso (audiencia y defensa, sobre todo).

(a) El ius puniendi del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, no sólo se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan tal competencia, sino que también se manifiesta en manos de la administración pública al momento en que ésta realiza la denominada "actividad de policía administrativa". La materialización de la función administrativa desarrollada en aplicación del ius puniendi técnicamente se conoce como "potestad sancionadora de la administración".

La potestad sancionadora de la administración está, en efecto, relacionada directamente con aquella capacidad del Estado de ejercer un control social coercitivo y se caracteriza, entonces, por normar sanciones frente a conductas constitutivas de infracción, es decir, conductas ilegales de los administrados por atentar contra los bienes jurídicos precisados por la comunidad jurídica en que se concreta el interés general. En estos términos, la sanción administrativa es un mal infligido como consecuencia de una actuación que constituye el supuesto hipotético de la infracción y que consiste, básicamente, en la privación de un bien o de un derecho, la imposición de una obligación o, incluso, el arresto del infractor.

Como ya se expuso, a diferencia de la potestad anterior, la técnica autorizatoria está en relación directa con el ejercicio de actividades que requieren intervención estatal y se caracteriza por establecer, en términos generales, los requisitos y las condiciones de dicho ejercicio. Esta técnica de intervención además abarca el control del despliegue de la actividad del particular, de tal suerte que dentro de su cobertura material se incluye la potestad de ejecutar, sin previo procedimiento, las consecuencias del incumplimiento de aquellos requisitos y condiciones, para contrarrestar el estadio de ilegalidad del administrado.

La diferencia, pues, entre una y otra está en su génesis: la potestad sancionatoria surge –generalmente- ante las conductas del administrado tipificadas previamente como ilegales; en cambio, la técnica autorizatoria se crea para regular el ejercicio de derechos o actividades que normalmente competen a los administrados, para lograr que aquél se realice apegado al interés común y sin lesionar derechos de terceros.

(b) En relación con la potestad sancionatoria, este tribunal, en sentencia de 23/IX/20002, Amparo 330-2000, se ha pronunciado en el sentido que las potestades conferidas a la administración -en el artículo 14 Cn.- deben ser entendidas en concordancia con toda la Constitución, de lo cual resulta que las mismas (arresto o multa) son excepcionales en referencia estricta al orden del derecho penal.

Lo anterior implica que la potestad sancionatoria otorgada constitucionalmente a la administración es más amplia y no se reduce a aquellos supuestos taxativos vinculados con la materia penal, dado que lo prescrito en cuanto al arresto y la multa son potestades punitivas de la administración pero en materia penal, y no en materia administrativo sancionatoria: lo contrario, sería desconocer que la administración puede, en el resto de sus campos, sancionar a los administrados que incumplan la ley o que se adecuen al supuesto jurídica contemplado en las medidas administrativas de carácter punitivo; sería, pues, quitarle la potestad de imperium que la misma Constitución le concede a la administración, v. gr., en su artículo 219.

En suma, cuando la Constitución señala en su artículo 14 que además del Órgano Judicial también la administración puede sancionar "(...) mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, con arresto hasta por cinco días o con multa", sólo implica el recordatorio del origen penal de esas sanciones, pero de ninguna manera que se erija como la base para sostener que son las únicas sanciones administrativas que la Constitución faculta a la autoridad administrativa en ejercicio de sus atribuciones legales.

3. Como ya se expuso, la pretensión de la parte actora está conformada por tres puntos sobre los cuales hay competencia material para su juzgamiento, por lo que a continuación se pasará a su análisis de fondo.

3.1. En primer lugar, se decidirá sobre la supuesta falta de respuesta atribuida a la Alcaldesa de Santiago Nonualco, de la solicitud de renovación de la licencia para la comercialización de bebidas alcohólicas, formulada por el señor José Matilde Cruz Castro, lo que estima violatorio de su derecho de petición.

De acuerdo a lo que consta agregados en autos, tenemos que la parte actora no presentó prueba directa para acreditar que efectivamente hubiera solicitado la renovación de su licencia de comercialización de bebidas alcohólicas; sin embargo, sí presentó fotocopia certificada de la resolución Número Cinco de fecha once de enero de dos mil, pronunciada por la Alcaldesa Municipal de Santiago Nonualco, en donde consta que dicha funcionaria, para emitirla, tuvo a la vista "La solicitud del señor JOSE MATILDE CRUZ CASTRO" (folios 35); por ello, se considera que está probada la existencia de su solicitud.

Ahora bien, con relación a la supuesta falta de respuesta a la misma, la parte actora ha manifestado que la citada resolución Número Cinco no es una respuesta a su solicitud de renovación de licencia para la comercialización de bebidas alcohólicas; sin embargo, al analizar el contenido de aquélla, se advierte, en primer lugar, que la resolución se refiere a la cancelación definitiva de "(...) LA LICENCIA PARA LA VENTA DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS, al señor JOSE MATILDE CRUZ CASTRO"; y, en segundo lugar, que para adoptar tal decisión se tuvo en consideración, entre otros aspectos fácticos y jurídicos, "La solicitud del señor JOSE MATILDE CRUZ CASTRO, Mayor de edad, Comerciante, originario de San Gerardo y del domicilio de Santo Tomás (...)".

En conclusión, la referida resolución Número Cinco emitida el once de enero de dos mil dos por la Alcaldesa de Santiago Nonualco, Marvin Morena Martell de Canales, es, en puridad, una respuesta de índole negativa a la solicitud presentada por la parte actora de este proceso de amparo tendente a que se le renovará su licencia de venta y comercialización de bebidas alcohólicas para el año dos mil tres; por ende, habrá que desestimar en el fallo este punto de su pretensión.

3.2. El segundo punto a examinarse consiste en que con la cancelación definitiva de su licencia para la venta de bebidas alcohólicas, y la consecuente orden de cierre de su establecimiento comercial, ordenada por la Alcaldesa Municipal de Santiago Nonualco, al actor supuestamente se le ha violado el derecho de audiencia y, en consecuencia, el derecho a la seguridad jurídica y a la libertad económica, pues arguye que no se tramitó ningún procedimiento previo.

Como se expuso anteriormente, y por su estrecha relación con este punto de la pretensión, ha de tenerse presente que la técnica autorizatoria está en relación directa con el ejercicio de actividades que requieren intervención estatal y se caracteriza por establecer, en términos generales, los requisitos y las condiciones de dicho ejercicio. Esta técnica de intervención, además, abarca el control del despliegue de la actividad del particular, de tal suerte que dentro de su cobertura material se incluye la potestad de ejecutar, sin previo procedimiento, las consecuencias del incumplimiento de aquellos requisitos y condiciones, para contrarrestar el estadio de ilegalidad del administrado. Distinto es el caso de la potestad sancionatoria de la administración, la cual surge ante conductas del administrado previamente tipificadas como ilegales e implican la privación de un bien o de un derecho, la imposición de una obligación o, incluso, el arresto del infractor y, por lo tanto, para su imposición se requiere de procedimiento previo (art. 14 Cn.).

En el presente caso, por un lado tenemos que la venta y distribución de bebidas alcohólicas es –de acuerdo a la Ley Reguladora de la Producción y Comercialización del Alcohol y de las Bebidas Alcohólicas, en relación con el Código Municipal– una actuación de los particulares que requiere para su concreción de una autorización por parte del poder público (la administración municipal respectiva), siendo dicha autorización requisito sine qua non para el inicio o continuación de la actividad que se pretende, puesto que si se incumplen las condiciones de ejercicio la autoridad puede revertir la citada autorización, expresando los fundamentos de su decisión, como bien lo señala el inciso final del art. 31 de la citada ley. Por otro lado, tenemos que el actor del presente amparo precisamente obtuvo licencia para ejercer una actividad que necesita de autorización (folios 33) y, por lo tanto, dicha licencia puede, sin previo procedimiento, ser suspendida o no renovada si aquél no cumple con las normas infraconstitucionales que rigen su ejercicio, ya que todo se enmarca dentro de la denominada técnica autorizatoria.

A partir de lo anterior, esta Sala concluye que la cancelación de la licencia de la parte actora (y el consecuente cierre del establecimiento comercial) no puede considerarse como una consecuencia que deba enmarcarse dentro de las potestades sancionatorias de la administración; es, como se expuso, consecuencia derivada o relacionada con la autorización del ejercicio de una actividad y, por lo tanto, no requiere de audiencia previa para su adopción. Además, como lo ordena el art. 31 antes mencionado, la autoridad administrativa, al momento de proceder a denegar la solicitud de renovación de licencia del señor José Matilde Cruz Castro, expuso las circunstancias que le llevaron a la toma de tal decisión: el resultado de una inspección realizada en el establecimiento comercial del demandante, las solicitudes de cierre de vecinos del lugar, y el acuerdo municipal de fecha siete de enero de dos mil dos, entre otras cosas.

En consecuencia, habrá que desestimar este punto de la pretensión debido a que, para la cancelación de su licencia, no era necesario darle al demandante de este amparo audiencia previa, ya que este caso se enmarca dentro de la denominada "técnica autorizatoria" y no dentro del supuesto hipotético del artículo 14 de la Constitución, al no tratarse de sanciones administrativas impuestas por haberse cometido conductas ilegales.

3.3. En tercer y último lugar, se decidirá sobre la supuesta falta de respuesta atribuida al Concejo Municipal de la referida localidad, respecto al recurso de apelación interpuesto contra la resolución de cancelación definitiva de licencia y cierre de establecimiento comercial, lo cual considera el actor violatorio a su derecho constitucional de petición.

Cuando se trata de esclarecer si ha habido o no una vulneración al derecho de petición de una persona, por falta de respuesta a alguna "petición", es necesario para el demandante de todo proceso de amparo comprobar un hecho positivo: la presentación de la "petición" (solicitud, pretensión, recurso, etc.); para la autoridad demandada, corre la carga de desvirtuar el supuesto hecho negativo: la falta de respuesta. Esto es así, porque la respuesta a la "petición" es un hecho positivo que razonablemente puede ser probado con mayor facilidad procesal por el productor del mismo, es decir, por la autoridad demandada. Entonces, si en un proceso de amparo el actor demuestra su hecho positivo (la presentación de la "petición") y la autoridad demandada no desvirtúa con los medios probatorios idóneos el supuesto hecho negativo alegado por aquél (la falta de respuesta), habrá que estimar la pretensión del demandante.

En este expediente, a folios 37, el ciudadano José Matilde Cruz Castro presentó fotocopia del recurso de apelación que interpuso ante el Concejo Municipal de Santiago Nonualco contra la ya citada resolución Número Cinco; sin embargo, el Concejo Municipal demandado no aportó ninguna prueba para demostrar el hecho contrario de la afirmación del actor, siendo carga procesal de ella la comprobación de la respuesta al recurso interpuesto con fecha dieciocho de febrero de dos mil dos.

En consecuencia, este punto de la pretensión sí habrá que estimarlo por violación al derecho de petición del ciudadano José Matilde Cruz Castro.

IV. En el supuesto en estudio, esta Sala estima conveniente señalar que los efectos específicos de la presente sentencia que estima un punto de la pretensión del demandante deben establecerse a la luz del artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, el cual señala el efecto normal y principal de la sentencia que concede el amparo: el efecto restitutorio, el cual debe entenderse en forma amplia, es decir, atendiendo a la doble finalidad del amparo consistente en el restablecimiento del orden constitucional violado y la reparación del daño causado.

En virtud de lo anterior, y habiéndose advertido una violación al derecho de petición de parte del Concejo Municipal de Santiago Nonualco (por falta de respuesta al recurso de apelación interpuesto por el señor José Matilde Cruz Castro), el efecto restitutorio se concreta a ordenar que dicha autoridad proceda –con libertad de criterio- a dictar dentro de un plazo razonable una resolución debidamente motivada respecto del recurso antes aludido de la forma como lo establece la ley.

Se aclara, pues, que el pronunciamiento efectuado en este proceso constitucional no tiene relación con el futuro contenido que tendrá la resolución que ha de pronunciar la autoridad demandada respecto del recurso de apelación de la resolución Número Cinco emitida por la Alcaldesa Municipal de fecha once de enero de dos mil dos, ni con los efectos de la misma; es decir, no implica que la "respuesta" de la autoridad demandada deba ser favorable al recurso interpuesto por el gobernado, pues dicho aspecto no ha sido analizado por esta Sala, por exceder la competencia material de la misma, únicamente se está imponiendo al Concejo Municipal de Santiago Nonualco la obligación constitucional de dar una respuesta al recurso que se le interpuso.

POR TANTO, con base en las razones expuestas, y en los artículos 33, 34 y 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, y artículo 18 de la Constitución, a nombre de la República, esta Sala FALLA: (a) Declárase que no ha lugar el amparo solicitado contra supuestas omisiones de la Alcaldesa Municipal de Santiago Nonualco, ya que ésta, a través de su resolución Número Cinco de fecha once de enero de dos mil dos, agregada a folios 35, respondió a la petición de renovación de licencia hecha por el actor del presente proceso; (b) Declárase que no ha lugar el amparo solicitado por José Matilde Cruz Castro respecto del motivo consistente en la cancelación de su licencia, y la consecuente orden de cierre de su establecimiento, ya que para ello no era necesario darle audiencia previa por ser un caso enmarcado dentro de la denominada "técnica autorizatoria" y no dentro del supuesto hipotético del artículo 14 de la Constitución, al no tratarse de sanciones administrativas impuestas por haberse cometido conductas ilegales; (c) Declárase que ha lugar el amparo incoado por el ciudadano José Matilde Cruz Castro contra providencias del Concejo Municipal de Santiago Nonualco, al no haber éste respondido al recurso de apelación que interpuso el actor con fecha dieciocho de febrero de dos mil dos; (d) Como efecto restitutorio, la autoridad demandada tendrá que proceder –con libertad de criterio- a dictar, dentro de un plazo razonable, resolución debidamente motivada respecto del recurso antes aludido; (e) Déjase sin efecto la medida cautelar adoptada a folios 7 vuelto y confirmada a folios 15; (f) De conformidad con los artículos 84 y 85 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, óigase en la siguiente audiencia a ambas autoridades demandadas a efectos de que informen a esta Sala los motivos que tuvieron para no contestar los informes respectivos y traslados que ordena la Ley de Procedimientos Constitucionales; (g) Notifíquese.- ---A. G. CALDERON---V. de AVILÉS---J. E. TENORIO---M. CLARÁ---F. R. GUERRERO---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---S. RIVAS DE AVENDAÑO---RUBRICADAS.